中国基本公共教育均等化：进展、问题和推进路径

◎ 佘 宇 阙明坤 陈松柏

提 要:过去30年，我国通过普及九年制免费义务教育，改革公共教育服务投入体制，缩小基本公共教育服务发展差距，保障特殊困难学生受教育权利，不断推进基本公共教育服务均等化，成绩喜人。但是，基本公共教育服务不均衡状况仍较为突出，区域间生均教育财政保障存在较大差距，区域内学校间差距较大，城乡间教育资源配置失衡，特殊群体受教育权仍面临困难。有鉴于此，建议优化政府统筹协同机制，健全经费投入保障制度，完善督导评估制度，完善基本公共教育服务顶层设计；科学配置教师资源，落实设施配备标准，推动资源互通共享，推动基本公共教育服务全面达标；保障流动人口服务机会，实行教育精准帮扶，优化和完善城乡学校布局规划，提高基本公共教育服务供给效率。

一、基本公共教育服务均等化的基本内涵和指标体系

基本公共教育服务是指在教育领域提供的基础性公共服务，具有公共性、普惠性、基础性、发展性四个主要特征，是主要由政府提供，与全体人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关的公共教育服务，是实现人的终身发展的基本前提和基础。①教育部.基本公共教育服务体系[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/s6236/s6811/201209/t20120903_141491.html，2012-09-03.早在“十二五”时期，国家即将普惠性学前教育、九年义务教育和高中阶段教育纳入基本公共教育服务范围。《中国教育现代化2035》将“实现基本公共教育服务均等化”作为面向教育现代化的十大战略任务之一，涉及提升义务教育均等化水平、推进随迁子女入学待遇同城化、健全家庭经济困难学生资助体系、办好特殊教育等方面内容。

推进基本公共教育服务均等化，就是要不断完善国家基本公共教育服务制度，通过加大政府投入力度，有效落实相关服务标准，实现目标人群全覆盖、服务全达标，努力缩小地区、城乡、人群之间的服务供给差距，实现基本公共教育服务的均等享有、便利可及。

参照《国家基本公共服务标准（2021）》的基本框架，我们将重点围绕义务教育阶段，从“覆盖范围”“投入保障”和“服务质量”①需要指出的是，由于发展中国家生均教育经费与教育质量存在较大相关性，以及其他教育数据统计的不完善，学术界通常也采用生均教育经费等指标代替教育质量指标。三个维度对基本公共教育服务均等化水平进行衡量。考虑到数据的连贯性和可获得性，我们重点梳理了符合相应维度、时间跨度为1990年至2020年的指标数据，初步构建了我国基本公共教育服务均等化指标体系（如表1所示）。

表1 基本公共教育服务均等化指标体系

为直观体现与“理想状态”的差距，参考我国2050年全面实现教育现代化的战略目标，结合2025年和2035年的教育阶段性目标数据，我们采用熵权法①熵权法的基本思路是根据熵值大小来确定客观权重。一般来说，若某个指标的熵越小，表明这个指标出现的概率较低，指标值的变异程度越大，提供的信息量越多，在综合评价中所能起到的作用也越大，其权重也就越大。相反，某个指标的熵越大，表明指标值的变异程度越小，提供的信息量也越少，在综合评价中所能起到的作用也越小，其权重也就越小。具体计算方式参考：王军,邹广平,石先进.制度变迁对中国经济增长的影响——基于VAR模型的实证研究[J].中国工业经济,2013(06):70-82.对各指标进行赋权，得出综合指数。通过梳理基本公共教育服务均等化各维度指数、综合指数以及各指标数据，阐述推进基本公共教育服务均等化过程中取得的成就和面临的问题，基于此，提出进一步推进基本公共教育服务均等化的目标和路径。

二、我国基本公共教育服务均等化的进展和成就

过去30年，我国基本公共教育服务均等化综合指数从0.0026提高至0.6661，各维度指数均不断提高，成绩喜人。从对基本公共教育服务均等化的贡献度看，覆盖范围、服务质量相对较高，而投入保障相对较低，2020年分别为47.05%、43.72%和9.23%（如图1所示）。

图1 我国基本公共教育服务均等化综合指数变化情况

考虑到1990年的部分指标数据是通过测算方法估计得到，以下将主要结合2000年以来覆盖范围、投入保障和服务质量三个维度的实际指标数据，具体分析我国基本公共教育服务均等化的实现情况。

普及九年制免费义务教育。20世纪90年代，普及九年义务教育被列为国家发展战略的“重中之重”。在国务院领导下，我国义务教育形成了“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制，将普及义务教育的主要责任集中到县，强化了政府的办学主体地位，彻底改变了过去农村义务教育投入责任不清、总量不足的局面。到2010年底，义务教育实现了全面普及，小学学龄儿童净入学率达到99.70%，初中阶段毛入学率达到100.1%②廖其发.新中国70年义务教育的发展历程与成就——兼及普及教育[J].西南大学学报（社会科学版）,2019,45(05):5-13+197.。2000年至2020年，小学学龄儿童净入学率与初中阶段毛入学率的省际基尼系数不断下降，各地区之间的差距不断缩小，均等化趋势稳中向好。各级政府通过立法强制实施，标准化体系建设，免费提供、学生资助，有效构建了以普及九年制免费义务教育为核心的基本公共教育服务均等化的政策框架（如图2所示）。

图2 义务教育阶段入学率的省际基尼系数变化情况

改革公共教育服务投入体制。2001年至2010年，我国公共财政教育投入从约2700亿元增加到约14200亿元，年均增长20.2%；财政教育支出占财政支出的比重从14.3%提高到15.8%，高于法国、日本、德国等许多发达国家①教育部网站.财政部解读国务院进一步加大财政教育投入的意见[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/201108/t20110811_123123.html，2011-08-11.，教育成为公共财政的第一大支出。2012年至2021年，国家财政性教育经费已连续九年做到“不低于4%”；在各级教育之间，义务教育的经费占比最高，财政性义务教育经费从1.17万亿元增加到2.29万亿元，占国家财政性教育经费投入的比例始终保持在50%以上。2000年至2020年，财政性义务教育经费与其占财政性教育经费投入的比例的省际基尼系数呈逐渐减少趋势，基本公共教育服务均等化水平进一步提高（如图3所示）。

图3 财政性义务教育经费及其占比的省际基尼系数变化情况

缩小基本公共教育服务发展差距。党的十八大以来，国家坚持补短板、强弱项，加快底部攻坚，着力缩小基本公共教育服务发展差距。通过“特岗计划”、公费师范生、“银龄计划”等多种渠道为农村薄弱地区补充大量优质师资，建立教师交流轮岗制度，推进县域、校际优秀教师资源共享。全国义务教育学校的办学条件得到根本改观，城区、镇区和乡村生均辅助用房面积逐年增加，城乡差距不断下降，省际基尼系数呈下降趋势。健全控辍保学联控联保长效机制，加强跨部门数据比对和精准摸排，挂牌督战重点地区，切实做好劝返复学工作，2020年全国义务教育阶段20万建档立卡辍学学生实现动态清零②人民日报.我国20万建档立卡辍学学生实现动态清零[EB/OL]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1685656056782494574&wfr=spider&for=pc，2020-12-10.。建立县域义务教育基本均衡发展督导评估认定制度，2021年全国2895个县（市、区）全部通过督导评估认定③教育部.全国县域义务教育基本均衡发展国家督导评估认定收官[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/s78/A11/s8393/s7657/202205/t20220505_624731.html，2022-04-21.（如图4和图5所示）。

图4 小学生均辅助用房（城、镇、乡）及省际基尼系数变化情况

图5 初中生均辅助用房（城、镇、乡）及省际基尼系数变化情况

保障特殊困难学生受教育权利。国家连续实施特殊教育提升计划，特殊教育在校学生数量和学校规模持续增长。2000年至2020年，特殊教育学校数与义务教育阶段特殊教育在校生数量的省际基尼系数整体呈下降趋势，省际之间均等化程度不断提高。专门设立少数民族教育补助经费和各种财政专款，保障少数民族学生享有接受优质教育的机会，到2019年底，民族地区全面普及从小学到初中的九年义务教育。进城务工人员随迁子女在流入地接受义务教育和参加高考的问题也逐步得到解决，2021年义务教育阶段随迁子女在公办学校就读和享受政府购买民办学校学位服务的占比达到90.9%（如图6所示）。

图6 特殊教育学校数及在校生人数的省际基尼系数变化情况

三、基本公共教育服务均等化面临的主要问题

过去30年，我国基本公共教育服务均等化建设取得积极进展，但受各方面因素制约，基本公共教育服务不均衡状况仍然突出，主要表现在以下几个方面。

区域间生均教育财政保障存在较大差距。财政投入是促进基本公共教育服务均等化的重要保障。2000年至2020年，我国基础教育生均一般公用预算教育事业费持续走高，但省际差异仍较大。其中，小学生均一般公共预算教育事业费的最大值与最小值之间的相差倍数，2000年、2010年和2020年分别为6.14、6.62和4.64；初中分别为5.76、6.25和5.47；高中分别为4.23、8.39和6.59；而学前教育2020年的相差倍数为9.81，远高于义务教育和高中阶段（如表2所示）。

表2 义务教育阶段生均一般公共预算教育事业费的基本情况

区域内学校间差距较大。当前，我国不同行政区域均不同程度存在教育质量和教育资源从中心城区到外围逐步递减的“差序格局”，教育质量和教育资源基本按照从省会城市-地级市-县-乡镇-农村逐渐递减。教育资源不断向城市中心聚集，越是远离城市中心，教育资源越稀少，教育质量越低，导致同一行政区域内教育质量不均衡，农村和偏远地区的教育质量越来越低。即使在更小行政单位内，学校之间的教育质量也存在差距，重点校与非重点校之间的劣势累积效应问题尤其值得关注，加之屡禁不止的“掐尖招生”问题，进一步加剧和延续家长子女教育焦虑。

城乡间教育资源配置失衡。随着我国城镇化快速推进，大量人口特别是学龄人口离开乡村进入城镇，但目前城乡教育资源配置仍较少考虑人口流动因素。生师比是衡量教师资源配置的重要指标之一，根据《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》的规定，农村小学和初中均已大幅低于国家规定的标准，主要是生源减少所致。农村教育资源大量闲置的同时，城市教育资源则非常紧张。现有的城市公办学校教育资源已挖掘殆尽，城市公办学校班额普遍较大，校园面积普遍不足，学生活动场地、教学场地以及教师办公场地等都非常紧张；很多地区公办小学的班额在50人至55人，直逼大班额红线，办学规模甚至达到50个班级，在校生3000多人，已超出建设设计规模（如图7和图8所示）。

图7 城乡小学生师比的变化趋势

图8 城乡初中生师比的变化趋势

特殊群体受教育权仍面临困难。特殊困难学生辍学问题频发，其中残疾儿童和少数民族地区学生两类群体辍学问题显著。2019年教育部调查结果显示，当前我国3-6岁残疾儿童总数为13.59万人，其中在园残疾儿童数量为5.86万人，入园率仅为43.12%，且到了小学中高年级更是频发残疾儿童辍学现象①来源于《构建公平有质量基础教育，保障残疾儿童受教育权利》，中国社会科学网（cssn.cn）。。少数民族地区学生由于语言障碍、学习基础薄弱，加上部分地区早婚早育的民族传统，也较容易引发辍学问题。经济困难家庭子女认定仍存在漏报、谎报等现象，基本公共教育服务供给的程序性问题难以得到有效解决，供给方式多依靠物质激励，不利于其在教育教学过程中实现全面发展。

四、进一步推进基本公共教育服务均等化的目标和路径

完全实现基本公共教育服务均等化并非朝夕之功，需将总目标拆解成阶段性目标不断推进，推进路径也要严格遵循相关内涵维度。如前所述，覆盖范围和服务质量的水平和增长速度相似，且曲线位置一直远高于投入保障，对基本公共教育服务均等化的贡献度很大，需持续关注；投入保障虽有巨大增长潜力，但提升也面临更大阻力，要重点关注。根据我们的测算，如能顺利达成各项预期目标，到2025年，我国基本公共教育服务均等化综合指数将从2020年的0.6637提升至0.7118，到2035年将进一步提升至0.8043，到2050年将有望达到“理想状态”的1。基于此，提出如下阶段性目标和推进路径。

（一）基本公共教育服务均等化的阶段性目标

到2025年，基本公共教育服务制度体系基本完善，均等化体制机制改革加快推进。坚持和巩固教育优先发展的战略地位，进一步健全精准控辍长效机制，持续常态化开展控辍保学工作，逐步推进义务教育均衡发展，首先解决区域内的差距，再逐步缩小城乡、区域差距；进一步完善普惠性学前教育保障机制，逐步提高学前教育财政投入水平，完善幼儿园教师配备补充、工资待遇保障制度，全面提升保教质量；改善乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校条件，巩固提升高中阶段教育普及水平。到2025年，学前教育毛入园率从2021年的88.1%提高到90%以上；巩固义务教育基本均衡成果，保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务，义务教育巩固率从2021年的95.4%提高到96%；高中阶段毛入学率从2021年的91.4%提高到92%以上；家庭经济困难学生资助实现全覆盖；劳动年龄人口平均受教育年限从2021年的10.9年提高到11.3年。

到2035年，基本实现基本公共教育服务均等化，基本公共教育服务水平稳步提高。全体适龄公民都能公平可及获得大致均等的基本公共教育服务，农村脱贫人口、城镇常住人口享有更有保障的服务；人民群众享有基本公共教育服务的结果大体相等，服务质量水平更有保障，各级财政支出责任划分更加明晰、保障更加有力。到2035年，学前三年教育毛入园率进一步提高到95%以上，超过发达国家平均水平；县域内义务教育实现从基本均衡到优质均衡的发展，义务教育巩固率进一步提高到97%左右，普及巩固水平达到发达国家平均水平；高中阶段教育毛入学率进一步提高到97%以上，普及程度进入发达国家行列；劳动年龄人口平均受教育年限明显增加，进一步提高到12年以上，进入高人力资本国家行列。

到2050年，基本公共教育服务扩围、提质、增效，均等化水平进一步提高。在基本公共教育服务均等化目标实现基础上，根据我国经济社会的发展水平和教育需求，适时拓宽基本公共教育服务内涵，逐步将学前教育、早期养育、免费中职教育纳入范围；持续优化资源配置机制，构建多元供给格局，完善要素保障体系，提高便利共享水平，扩大普惠性基本公共服务供给，资助对象扩大到全国各个地区，覆盖不同阶层和群体；全面提高基本公共教育服务质量，实现基本公共教育服务优质均等，为学生顺利入学、完成学业、成长成才提供坚实保障。到2050年，教育现代化全面实现，教育综合实力和国际影响力一流的教育强国全面建成。各级各类教育发展水平达到甚至超过发达国家平均水平，人民对所受教育的满意度达到高水平。

（二）推进基本公共教育服务均等化的主要路径

加强制度建设，完善基本公共教育服务顶层设计。优化政府统筹协同机制。在坚持省级统筹的同时，因地制宜细化完善地方（尤其是县级以下）具体实施配套标准，推动各级各类标准水平衔接平衡、大体一致，并适时进行动态调整；加强各级政府与有关部门间的对话协作，促进形成合力，加强基本公共教育服务均等化与新型城镇化、乡村振兴战略等政策的衔接与融合，避免因政策冲突导致教育资源的分散和重复。

健全经费投入保障制度。进一步明确中央和地方在基本公共教育服务领域的事权和支出责任，完善以均等化为导向的教育财政转移支付制度，落实各级政府在基本公共教育财政经费筹集、均等分配、有效使用方面的责任，加大中央和省级的财力支持，落实重点服务项目经常性经费保障制度；健全保证财政教育投入持续稳定增长的长效机制，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减；加强中小学生的学籍信息管理工作，构建以学籍为依据的义务教育经费保障制度，明确市、区县级政府的职责分工以及财政经费承担比例，将学位购买经费纳入财政补助范围；发挥中央财政性资金导向作用，国家财政性教育经费支出向农村地区、偏远地区、脱贫地区、民族地区倾斜，向农村义务教育、学前教育、职业教育、特殊教育倾斜，向特殊困难群体倾斜；强化政府主体地位，调动社会组织、相关企事业单位和公众参与的积极性，推动经费筹措渠道多元化。

完善督导评估制度。进一步完善评估机构设置和人才配备，加强动态跟踪监测，结合基本公共教育普及度、相关学业测试、社会公众评价、教育社会收益率等方面，制定全面、科学、系统的评价指标，对基本公共教育服务投入公平性、有效性实施评估；重视评估结论消化、吸收，将评估结果转化成基本公共教育服务供给优化的依据，做到监督制约的标准清单化、指标化、可操作化。

合理配置资源，推动基本公共教育服务全面达标。科学配置教师资源。建立健全城乡对口帮扶机制，推动“县管校聘”改革，完善城乡教师校长交流轮岗机制，通过周转编制、机动编制、购买工勤服务等多种方式补充教师；实行县域统筹管理，加强对县域内不同学段、不同类型学校岗位设置工作的指导，按照班额、生源等情况，在核定的岗位总量内，统筹调配各校岗位数量；加大乡村教师的定向培养，尤其是艺术、科学等紧缺学科教师，通过完善边远艰苦地区乡村教师生活补助政策，通过农村学校教职工宿舍建设、身体检查及重大疾病救助等多种措施，提升乡村教师职业吸引力。

落实设施配备标准。加快推进县域内城乡一体的学校标准化建设，加大基本公共教育设施建设投入，重点加强薄弱学校教室、食堂、宿舍等基础性设施建设，确保实验室、教学仪器、图书资料及现代教育技术等设施底线达标；建立长效维护、改善机制，常态化关照薄弱学校的改造，做好设施维修和配置升级；推动农村数字校园建设，弥合城乡“数字鸿沟”。

推动资源互通共享。借力互联网，塑造新型教育服务供给方式，创造性解决跨界提供基本公共教育服务问题，让优质教育服务穿越学校和区域的边界；进一步完善国家数字教育资源公共服务体系，打造共建共享的线上教育平台体系，实现优质学科课程资源跨校流转。开设优质学校网络课堂、网络学校，满足学生对优质教育的需求。

攻克短板弱项，提高基本公共教育服务供给效率。保障流动人口服务机会。推动建立与常住人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，指导各地完善义务教育学位配置标准，确保随迁子女享有普惠性、补偿性的基本公共教育服务；结合特大城市和随迁子女特别集中地区的发展规划、经济规模、人口现状、教育资源承载力等，科学合理地制定义务教育专项政策，做到“一地一策”“一校一策”①薛二勇,李健,单成蔚,樊晓旭.实现基本公共教育服务均等化——《中国教育现代化2035》的战略与政策[J].中国电化教育,2019(10):1-7.。

实行教育精准帮扶。不仅要精准识别经济困难学生，也要精准落实相关政策，以此提高教育扶助工作实效；建立健全精准化追踪家庭经济困难学生的认定机制，健全家庭困难学生资助体系，改进资助方式，提供资助水平和精准度；进一步提升家庭经济困难学生奖助学金和助学贷款政策的效果，创新教育精准帮扶区域模式，实现困难群体帮扶精准化。

优化和完善城乡学校布局规划。根据当地经济发展水平、人口流动、学龄人口变动趋势等，科学预测学龄人口数量和空间分布，提前研判学位供需变化，合理编制城乡义务教育学校布局规划；以中小型城市和镇（县）为着力点优化和完善城市学校布局，灵活调整农村学校布局，形成寄宿制学校、走读式学校、村小、教学点协调发展的格局，各级政府和有关部门协同联动，为优化和完善学校布局提供保障。