基于扎根理论的预发布公共政策在线意见形成影响因素研究

□冯小东 王 瑶 王 娟

[1. 中山大学 广州 510006；2. 电子科技大学 成都 611731]

引言

与传统的交流模式相比，随着网络通信技术尤其是社交媒体的广泛兴起与使用，公众参与的门槛大大降低，政府和公众互动的范围和频率得到了明显的提升，虽然这并没有使公众在公共事务中建立起绝对的话语权，但是其民主性使网络平台成为了政府与公众接触的一个合适选择[1]。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第48次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2023年6月底，我国网民人数达10.79亿。这其中，提供开放互动交流平台的社交媒体越来越吸引更多用户参与，是人们发布信息、传播信息及建立社交关系的关键载体。以新浪微博为例，2022年第三季度财报显示，新浪微博的月活跃用户数已达5.84亿，日活跃用户达到2.53亿。公众在网络社交媒体上的网络参与行为，例如转发信息、发表评论意见、点赞等方式，会进一步影响政府的决策活动过程和结果[2]。在线网络意见已成为政府管理决策的重要依据，如何分析研判在线民意，对其进行采纳并与管理决策过程进行关联是一个重要的研究问题。

为了在正式执行的政策发布之前能有效评估政策可能带来的影响，政策发布部门越来越多地通过提前释放政策信号，即预发布公共政策，向全社会公开征求意见的方式提高政策结果的合理性和科学性。目前学术界对预发布公共政策还没有明确的定义，本文从政策过程的具体阶段定义来进一步清晰预发布政策的概念。针对政策过程，詹姆斯·E·安德森提出政策议程、政策形成、政策通过、政策实施、政策评价的五阶段论[3]；薛澜将其划分为问题界定、议程设置、方案评估、政策决策、政策执行和政策评估等六个阶段[4]。尽管学界对政策过程的阶段划分有细微差别，但可以看出在政策正式执行前都包括问题界定和政策形成环节。本文所关注的预发布公共政策即处于问题界定和政策正式形成之间，“预”即“预先、提前”的含义，指在公共政策正式颁布之前的政策内容。通常，政府部门会对进入政策议程的公共问题进行讨论并制定方案，为广泛集中民意将初步制定的政策预先发布于公众以征集民主意见。常见的“征求意见稿”是预发布政策的常见表现形式，作为正式政策颁布前向社会大众提前释放的政策信号，既能获取民意以增加正式政策民主性，也能明晰舆情方向以提升正式政策科学性。而政策决策活动必然会涉及公众利益，从自利角度出发基于多方因素对预发布公共政策进行讨论并发表意见，会引发网络政策舆情现象，是社会舆论的一种网络表现形式，表明了民众对该政策事件的不同观点。民众通过网络平台对预发布公共政策有关内容的表达和传播带有情感倾向性或者个性化态度的主观看法，这种带有情绪性的行为活动会左右舆情发展方向并对政策事件产生影响[5]。例如《人民日报》、人民网等媒体或者政府机构利用微博平台发布了大量的预发布公共政策的信息，引起了网民的广泛在线讨论与积极参与。这些意见对于预发布公共政策的内容修改、方向调整等有重要参考价值，成为政策修改完善的重要依据。

公众作为在线网络参与的核心主体，是预发布公共政策在线意见形成的关键因素，公众的情感态度和利益取向都会影响政策事件网络舆情现象的生成和未来走向。公众的行为并不是无规律可循的，通常是在受到各方面因素的刺激之后发生网络参与行为，即表现为对预发布公共政策的意见表达行为。关于公众在互联网平台的在线意见表达行为的影响因素，目前研究多集中于公众满意度[6]、公众利益认知[7]、政策调整[8]、政府形象和政府回应[9]、外部环境[10]等因素，但实际形成在线意见的过程是会同时受到多方因素的综合影响。因此探索并厘清公众在对预发布公共政策表达在线意见行为的影响因素和行为规律，系统地挖掘出在线意见表达的各影响因素之间的内在关联，有助于明晰公众在政策事件舆情形成过程中的角色与定位，有利于政策制定者引导政策事件在线意见形成过程的舆情走向，将为政府掌握政策舆论主导权、明确政策修正方向、制定符合民情民意的公共政策并提供理论支持。

因此，本文以预发布公共政策的微博在线评论为研究对象，分析影响公众做出在线意见表达行为的关键因素。具体地，选取《北京将修订积分落户政策》《浙江省中小学生减负工作实施方案》《关于建立健全职工基本医疗保险门诊共济保障机制的指导意见》三个案例，借助网络爬虫等相关技术收集评论数据，采用基于扎根理论的质性研究方法对评论文本进行三级编码，归纳出公众、政府、政策、媒介和环境五个关键影响因素，并依托社会认知理论明晰各影响因素之间的关系，建构出预发布公共政策在线意见形成的影响因素模型，并总结提出在线意见引导的相关治理对策与建议。通过透析政务微博在线评论，探寻有关预发布公共政策微博中影响公众在线评论行为的关键因素并提出意见表达引导策略，对引导政府未来政策方向调整、减小政策正式发布和推行的阻力及提升公众对政府工作的满意度具有重要的现实意义。

一、文献回顾

文本重点探讨预发布公共政策在线意见的形成影响因素，而政务社交媒体作为当今社会聚集民意的主要平台之一，引导用户参与发表评论，是在线意见形成的基本前提，因此，本文将从政务社交媒体用户参与影响机制、在线意见形成的影响因素两方面梳理相关文献，为探析预发布公共政策在线意见的形成机制提供理论支撑。

（一）政务社交媒体用户参与影响因素

近年，国内各党政部门纷纷开始利用社交媒体平台进行政务信息发布，开设了诸多政务微博、政务微信、政务短视频、政务头条等账号。政务社交媒体平台的开通不仅使得政务信息得以及时、有效地发布，同时还为民众提供了一条便捷的公众参与路径。政务社交媒体的开通是否提高了公众的参与意愿？政务社交媒体用户参与的影响机制是什么？已有国内外学者基于扎根理论、问卷调查法以及实证研究法对上述问题进行了探究。总结现有关于政务社交媒体用户参与影响因素的研究，主要有以下四类，如表1所示。

表1 政务社交媒体用户参与影响因素综述

1. 环境因素。从宏观的外部环境视角出发，认为公众参与政务社交媒体是特定经济环境、政治环境、社会文化环境的一种反映，公众参与意愿是受到宏观环境的影响和制约的。彭勃等[10]、汤志伟等[11]分别通过问卷调查法以及扎根理论研究得出公众本身的教育水平及其所处社会的经济发展程度、法制环境、民主氛围、规范程度会影响公众参与政务微博的意愿。

2. 用户自身。政务社交媒体的参与是网民的个体行为，作为参与主体的公众，其个体特征的差异会影响其参与意愿。李敏之等[12]、Vicente等[13]、Guo等[14]、冯小东等[15]通过研究发现公众在社会经济属性、个人特征、电子技能、社会网络关系、行为习惯等方面的差异使其在参与政务社交媒体时也呈现出个体差异性。

3. 政府因素。政府作为政务社交媒体的建设者和管理者，其对于平台的发展和运营定位、其是否拥有通过政务社交媒体进行信息化服务和引导公众参与的思维以及是否重视其对公众在线提出的利益诉求的回应速度及满足程度，都会影响公众参与政务社交媒体的意愿。王立华通过来自统计年鉴的截面数据验证了政府信息公开对公众参与的影响[6]，彭勃等通过扎根理论及调查问卷方法发现政府观念、政务微博运营对公众参与的影响[10]。

4. 媒介因素。新兴网络媒体的发展和手机移动终端的普及，使公众参与政务变得更为便捷。公众越来越依赖互联网平台获取信息、传递信息、发表意见。因此政府门户网站、政务微信、政务微博等各类政务社交媒体的页面设计、系统稳定性、平台易操作性、平台信息发布功能、服务质量等都会影响公众参与的体验感知，进而影响到公众参与政务社交媒体的意愿。例如，陈明红等[16]、Juan-Gabriel等[17]、Bonsón等[18]、Hao等[19]分别发现平台易用性、有用性特及平台上的信息主题内容及表征形式会影响公众参与政务社交媒体的意愿。

总结现有研究可以发现，关于政务社交媒体用户参与影响因素的研究已经初具规模，运用了多样的研究方法，并取得了许多重要的研究发现，对现实实践具有较强的指导意义。但这些研究存在两点不足：（1）多数研究基于政府、环境、公众及媒介角度分别分析政务社交媒体用户参与影响因素，但是少有研究对这些因素进行综合讨论，导致研究成果呈现碎片化趋势。（2）多数文献用实证研究方法来证实已有的理论和观点，未来的相关研究仍需扩大政务社交媒体用户参与影响因素的研究视野，从不同的角度探索政务社交媒体用户参与的影响因素。政务社交媒体已经成为国内各党政机关发布政策、征集意见的主要阵地，公众在政务社交媒体上保持较高的活跃度，积极参与政务，是产生在线意见、在线评论的首要前提。因此，梳理政务社交媒体用户参与影响因素的相关文献，对开展预发布公共政策在线意见形成机制的研究有很大启发。

（二）在线意见形成的影响因素

在线意见对公共政策的影响力越来越大，公众关于预发布公共政策所形成的在线意见是民意的集中表达，掌握在线意见的生成机理有助于完善公共决策。关于社交媒体在线意见形成影响因素的研究众多，学者们采用不同的研究方法，从不同的视角进行探讨。如成俊会[7]、汤志伟[11]、邓春林[20]、韩玺[21]、王润[22]、王赟芝[23]、吴荻[24]、蒋国银[25]、汪兴东[26]等学者分别利用扎根理论对在线网络评论文本进行编码，提取概念特征，归纳出在线意见形成的影响因素。也有学者如韩诚[8]、Florian[27]、安璐[28]等利用文本主题分析、文本情感分析与内容分析方法对突发事件类、政策建言类等网络在线意见文本进行分析，归纳总结出在线意见形成的影响因素。还有学者如赵泽洪[29]、安珊珊[30]、Towner[31]、黄永林[32]、陈学智[33]等利用文献研究法、统计分析法研究政府、媒体议程设置与网络参与渠道以及外部环境对在线意见生成的影响。统计分析方法验证媒体议程设置以及网络参与渠道等对在线意见生成的影响。表2为相关文献中关于在线意见形成的影响因素的总结，主要有：从公众认知视角分析影响因素，指出个体认知、个体特征、个体经历、从众心理、情感态度、利益感知、意识形态及意见表达等因素对在线意见的形成会产生影响；从事件本身角度，主要考察争议性话题、事件进展、政策调整及事件归因对在线意见形成的影响；从政府角度分析影响在线意见形成的因素，包括政府回应、政府观念、政府包容、政府制度；面向新兴媒体特征，从媒体议题设置、网络平台等方面研究在线意见形成的影响因素；面向外部环境，考察价值共振、社会环境、技术环境、政治经济原因对在线意见形成的影响。

表2 在线意见形成的影响因素研究综述

对在线意见形成的影响因素的相关文献进行总结，可以发现：（1）大多数研究都是基于公众、政府、媒体、事件、外部环境等角度进行阐释，少有研究将这五种因素同时纳入理论框架并系统地分析在线意见的生成机制，未能综合构建起在线意见生成机制模型。（2）现有文献主要面向企业或社会热点事件的网络舆情形成进行研究，少有以公共政策在线舆情为具体研究对象，研究在线意见生成机制。因此，本研究将以三个预发布公共政策的在线意见文本为对象，基于扎根理论方法对在线评论进行编码，全面分析在线意见的形成影响机制，并基于社会认知理论构建预发布公共政策在线意见形成的影响路径及机理，以期丰富预发布公共政策在线意见相关理论研究，为政策发布机构掌握在线机制形成规律、引导公众发布在线意见提供决策参考。

二、研究设计与过程

（一）样本选择与数据收集

本文关于预发布公共政策在线意见形成机制的研究需探索公众发表在线意见及其形成，以社会公众在社交媒体上对预发布公共政策发表的不同在线意见评论作为扎根理论研究的素材。政务微博是以政民关系、政事互动交流为基础，进行政务信息获取并发表意见的网络新媒体平台，聚集了大量多样的网络用户，具有信息公开性、用户多样性、评论开放性等特点。社会公众基于政务微博平台，结合自身理解发表相关言论，提出自己对预发布公共政策的意见和建议。通过解析不同预发布公共政策的在线评论文本，有利于明确在线意见机制的形成，进一步进行理论模型的构建和分析。采用集搜客软件抓取新浪微博平台上社会公众对典型的预发布公共政策征求意见稿的评论意见，以此研究社会公众对政策的看法和观点。本文以官方媒体（@央视新闻、@人民网、@人民日报）在新浪微博平台发布的《北京将修订积分落户政策》（以下简称“北京落户”）《浙江省中小学生减负工作实施方案》（以下简称“浙江减负”）《关于建立健全职工基本医疗保险门诊共济保障机制的指导意见》（以下简称“医保改革”）三个预发布公共政策的评论为研究对象，共收集到10 709条评论数据，按照以下标准对数据进行筛选：删除只包含表情、标点符号、数字等没有实质性内容的评论；评论内容无违禁和恶意信息；评论与政策内容相关。最终筛选出2 519条原始数据用于扎根编码分析，其中“北京落户”案例共311条、“浙江减负”案例共1 268条、“医保改革”案例共940条。

（二）研究方法

扎根理论是由社会学家格拉斯和斯特劳斯在1967年所提出的对已有资料自下而上进行分析以建构实质理论的一种实证研究方法，主要是对收集到的数据进行不断分析并编码[34]。扎根理论提出了一套清晰的应用步骤，主要包括资料收集阶段、三层次编码过程和理论生成与检验三个步骤。已有不少学者利用扎根理论这一质性研究方法去处理政策文本，对政策文本内容及其产生的在线意见进行编码分析，提取概念，归纳范畴。例如，蒋国银等运用扎根理论对行业领域相关数据治理类的政策文本以及爱彼迎与滴滴出行共享平台的用户评论进行逐级编码，判别并归纳优化要素[35]；张玥等通过扎根理论方法并结合半结构化访谈的方式, 对用户进行访谈并据此进行编码和分析,从用户、环境、平台、政策四个维度构建用户对于医疗问诊APP隐私政策的认知影响框架模型[36]；蒋国银等以滴滴网约车平台舆情事件为例，从滴滴出行APP与微博中采集大量用户评论，采用扎根理论进行分析，探究影响平台事件网络舆情传播的因素[37]；陈姣娥运用扎根理论，对网络评论帖进行编码分析，发现印象和比较心理在网民的政策态度形成过程中具有关键作用，初步归纳出网民政策态度形成过程模型及影响因素模型[38]。由此可见，扎根理论在处理政策文本类及其评论意见等方面得到了较为广泛的应用。因此，扎根理论对于本文研究预发布公共政策在线意见生成的影响因素具有一定的适用性。本文首先从微博评论中提取相关概念，然后进行归纳，得到初步的范畴，进而深度思考各范畴之间的区别和联系，形成主范畴，并借助社会认知理论归纳核心范畴，探讨相互关系。将扎根理论与社会认知理论相结合，可以精确地识别主范畴之间的关系并提升概念归类的准确性。具体操作上，运用NVivo质性分析软件，从数据中抽取2 419条评论，从这些评论内容中提取概念，再对概念进行归纳、整理，进行扎根理论的三级编码，并利用其余100条数据进行理论饱和度检验，以此来探析影响预发布公共政策在线意见形成的因素并得出分析结果。

（三）研究过程

1. 开放式编码

开放式编码是将原始数据逐步进行概念化和范畴化，概念化即从每条数据中识别每个概念的属性及其维度。编码过程中需根据客观评论数据进行精准提炼，避免主观思维影响其客观性。本文借助质性分析软件NVivo12，对三个预发布公共政策微博评论数据进行初步概念化，整理归纳出相关的范畴节点，最后得出概念化成果，从三个预发布公共政策的概念化成果中精准提炼出18个范畴化结果。三个案例的概念化和范畴化结果如表3所示，其中，以“浙江减负”政策为例表示整个编码过程，如表4所示。

表3 原始数据概念化与范畴化结果（括号内数字为对应的范畴节点数量）

表4 《浙江省中小学生减负工作实施方案》评论数据编码结果

2. 主轴式编码

主轴式编码即明晰各范畴之间的关联性，将开放式编码初步得到的各个独立分散的范畴按照其内在逻辑联系进行进一步整合，从已有的范畴中归纳出具有概括性的主范畴[7]。在社会认知理论的指导下，在提炼出的18个范畴的基础上，归纳出主观因素—公众因素，客观因素—政府因素、政策因素、环境因素和媒介因素共五个主范畴结果。如表5所示，对主范畴进行内涵阐释，并将具体每个范畴归到其所属主范畴中。

表5 主轴内涵及其对应范畴

3. 选择性编码

选择性编码是在主轴编码之后，进一步研究主范畴之间的内在联系，挖掘出核心范畴来呈现在线意见形成机制的内在影响联系，从而构建起理论模型。经过开放性编码、主轴编码及相关性分析，确定“预发布公共政策在线意见形成机制”这一核心范畴，借助社会认知理论，挖掘出公众因素、媒介因素、政策因素、政府因素和环境因素五大核心类属，其中，公众因素是最直接影响在线意见的决定性因素，政府、政策、媒体和环境共同影响着预发布公共政策在线意见的形成，其关系结构内涵如表6所示。

表6 基于社会认知理论的主范畴关系结构

社会认知理论描述了一个被称为“三元交互决定论”的系统，指个人因素、环境因素以及行为因素等三种因素之间的动态相互作用。个人因素（利益、期望、态度）、物理和环境因素（资源、行为结果、他人以及多样环境）与行为因素（意见表达、行动以及陈述）三者之间互相影响。在这个系统中，个体、环境以及行为三者之间存在一定因果关系[39]。社会认知理论自提出以来被广泛应用于社会科学研究领域，随着互联网的快速发展，被逐渐应用于信息管理领域，如在线信息行为[40]、在线学习行为[41]、知识共享行为[42]等，充分解释说明受个体动机驱使及网络环境影响下个体信息行为的规律。本研究基于编码结果，应用社会认知理论，将具体范畴结果纳入到“三元交互决定论”框架中，构建起影响因素关系模型，如图1所示。

图1 在线评论行为生成机制 （《浙江省中小学生减负工作实施方案》为例，针对其他案例时，整体框架不变，只对应替换表 3 中概念即可）

个体因素主要指公众个人不同的个人立场、个体差异和个人需要等，是在线意见的内因。个体可以通过对环境的认知加工来影响自己的思想和行为，研究公众认知如何影响主体的评论行为。物理和环境因素指影响公众做出在线意见评论行为的客观因素，包括媒介、环境、政府和政策因素，会从多方面影响公众对预发布公共政策的深层次认知和理解，进而刺激其在线意见评论的表达。行为因素是指公众对预发布公共政策发表评论的行为，发表什么样的评论和是否发表评论都是直接影响在线意见机制形成的核心因素。政府、政策、媒介和环境因素对公众认知存在显著影响，公众在做出对预发布公共政策的在线意见评论时会随着自己的认知和客观因素的综合影响而变化。

在线意见生成即公众针对预发布公共政策表达个人观点及看法的信息评论行为，而社会认知理论常被用来解释这种用户生成内容（在线评论）[43]，并指出用户行为受环境因素和个人认知因素所影响。而评论行为的差异反映出个体的差异化认知，这种差异化认知来源于个体内部心理表征被激活的不同程度[44]。例如，学者发现感知满足感、感知易用性、感知互动、感知认同、感知兴趣等个体感知都会影响用户做出“信息评论行为”[15,23,45]。那么，不同个体对于相同情境和同一事件所产生的差异化感知必然包含了个体的不同情绪、事件看法、个人观点，而个体为实现个人社会参与感或对结果充满期望会借助在线评论行为将个人感知表露。因此，个体认知影响评论行为，究其本质是公众个体对预发布公共政策产生的不同认知差异和看法变化，而已有学者将这种在线评论看作是基于意见的交互行为[46]。因此，在线评论行为实质上也是公众基于预发布政策在线意见的交互行为，差异化的评论内容共同构成了网民的在线意见。因此，公众因素作为内驱因素直接影响着预发布公共政策在线意见的表达和形成，作用于预发布公共政策的众多客观环境因素会加深公众的理解和认知深度，更好地促进对公众在线意见的表达。

4. 理论饱和度检验

在上文的扎根编码过程后，为了保证研究的可信度，本文从三个政策案例的所有评论中随机选取100条微博评论作为检验数据，按照同样的方法和标准重复以上三级编码过程并未发现新的概念和范畴[25]，并从中抽取了5条原始评论数据来进行例证展示：

评论1：“我家孩子每天放学半个小时写完作业，我能不能申请老师多布置点”。该评论关注不同个体的差异，属于个人立场范畴和公众因素主范畴。

评论2：“政策怎么能频繁调整呢？那公民的权益咋保障呢？”该评论关注政策的朝令夕改和政策调整，属于政策变化范畴和政策因素主范畴。

评论3：“归根结底还得人大提议减少教学大纲内容才能真正减负。”该评论关注政府管理层的执政能力，属于管理制度范畴和政府因素主范畴。

评论4：“新规的初衷是保障学生休息时间减轻学业负担，然而媒体的报道来看，大多回避初衷炒话题。”该评论关注媒体对政策的报道方向，模糊重点，属于政务微博范畴和媒介因素主范畴。

评论5：“部分地区当前确实存在资源配置不均衡的问题啊……像教育资源、医疗资源。”该评论关注地区教育资源和医疗资源的分配，属于经济环境范畴和环境因素主范畴。

综上结果表明，该研究的五个主范畴因素理论上得到验证并达到饱和状态。

三、引导在线意见合理表达与促进政策科学制定的策略建议

（一）加强政策宣传和政策解读，增强公众对政策的全面认识

预发布公共政策本身是在线意见形成的关键。在开放式编码过程中，我们发现公众对于本文选取的三个预发布公共政策的相关内容、调整幅度、延伸的其他政策问题以及政策出台的动机具有较大争议。首先，公共政策自上而下的突然性和幅度过大的调整容易使得公众暂时无法接受。与此同时，由公共政策延伸出的其他政策议题也牵涉到了其他利益相关群体，从而引起更为广泛的讨论。最后，政府与公众对于政策出台动机的理解有时是有差异的，政府需要考虑到整个社会的良好运行以及公共利益的实现，而公众则通常从自身的利益出发。这种差异导致公众对政策出台动机的质疑，从而引发争议。基于此，政府有必要采取措施，减少政策本身的争议。

首先，分析不同群体对政策的态度以及可能产生的影响，预判可能出现的舆情热点，在权衡各方利益基础上推出公共政策，并保证关键性内容的严谨、准确，避免政策存在不确定性内容而引发争议。在意见征集阶段，应设置反馈信息消化机制，在公共政策预发布过程中收集公众对政策的意见和建议，将其中合理的部分纳入正在进行的政策制定当中，使正式发布的政策尽可能符合公众期望。其次，政府部门应该加强政策宣传和解读，让公众知晓决策者为什么要如此制定政策，其中的利害考虑是怎样的以及公共政策在服务民众、改善民生等方面的积极作用，争取获得认同。再次，对于已出现的政策问题，必须考虑及时给出合理的解释，开展有针对性的政策调整，最后，对于延伸的政策话题，也应向公众表明会适当考虑相关议题，做议题设置。

（二）加强对公众的网络行为引导、提高网络参与素质

公众作为发表在线意见的主体，其个人立场的考量、情感态度的变化以及意识形态、认知思维方面的差异会影响公众对政策的认知程度和态度意见的理性程度。具体而言，公众在获取预发布公共政策的相关信息后会产生一系列心理活动，包括外部刺激（即预发布公共政策和相关信息）直接引发的情绪体验及由情绪体验唤醒的参与动机等活动。其中情绪体验包括对预发布公共政策与自身利益关联程度的评估所产生的感知利益变化及由此引起的积极或消极情绪、个体价值观念的共振体验以及个体对自身兴趣的唤起。在本文选取的三个预发布公共政策的在线意见中，都存在着情绪化、非理性化的负面公众评论。因此，必须加强对公众的道德教育力度，树立公众的正确价值取向，引导公众树立网络法律和道德意识，使公众能够自觉地依照各种制度来规范自己在网络空间中的言行，促进政策制定过程的科学性。

（三）健全在线意见反馈机制，督导落实相关政策

政府在预发布公共政策意见的生成过程中扮演着重要角色。首先，政府回应效果显著影响意见的形成，改变意见的发展态势，在本文选取案例的在线意见的背后，都反映了政府回应的滞后性、选择性和消极回应等问题，进而引发公众对决策机关以及相关政策的不满；其次，政府形象影响公众对政府的信任感，会改变意见的走向，本文选取案例的在线意见中充斥着公众对政府某些负面的不信任，导致公众发表了很多情绪化的负面意见；最后，管理制度影响意见生成的法制环境，对于理性意见生成起着至关重要的作用。因此督导落实相关政策，树立政府良好形象，提高公众对政府的信任感，确保公众在决策制定过程中发挥正面作用。

首先，要健全在线意见反馈机制，促进政府与公众的沟通对话。政策发布部门需要关注微博平台等网络空间的负面情绪，及时对公众情绪进行回应，加强与公众互动，针对公众关注的利益诉求，及时全面地公开与之相关的公共信息，让公众在第一时间掌握有效信息，减少因回应不当引起的非理性意见。其次，加强形象引导。政府形象会影响公众对公共政策的认可度，一般来说，政府在公众心目中的形象越好，公众对政策就越认可。因此，政府应转变执政理念，增强服务意识，走群众路线。再次，制定标准化的制度规范，丰富政策解释机制。制度性内容应包括政策解释的主体、传播流程、媒体运用、内容安排和效果评估等，使绝大部分公共政策都能按照这样一套标准去做政策解释。与此同时，从内容和技巧两个方面丰富政策解释的形式，内容方面应将政策影响具体化，使公众对政策的影响有一个细致而全面的了解；技巧方面，应该跟紧时代趋势，将文字、声音、图片以及视频等语言元素有机结合，丰富政策解释的形式。

（四）把握政策传播主导权，统一内容口径

网络媒体作为公众参与政务、发表意见、传递信息的媒介，媒体作用一旦失效，在线意见很容易偏离理性轨道。政策传播过程中媒体平台拥有传播的权利，但并未落实传播内容质量管理的责任与自觉意识。权利和责任的分离使得媒体平台缺乏对消极传播政策的处置，易引发负面意见的滋生。例如，在“医保改革”预发布公共政策在线意见征集的过程中，许多网民抨击某媒体存在着报道内容与客观事实不符、报道避重就轻、模糊重点等问题，滋生了大量负面意见。因此，政策制定部门有必要把握政策传播主导权、统一内容口径、规范网络媒体在预发布公共政策方面的宣传。

首先，在宣传部门和新闻媒体在传播平台占有绝对优势的情况下，政策制定者应将政策的首发权牢牢掌握在自身的政务媒体上，把握政策首发的主导权。其次，相关部门应该在政策内容上进行关注，即在政策出台时不仅发布政策条文，同时将政策解释的内容首发出来。此外，在政策问题较为重大或涉及利益面较广时，可以向宣传部门或新闻媒体提供传播互动说明，指导相关方做好政策的传播。最后，强化媒体监督力度与效度，有效管理传播平台。权威官媒应引导民众理智文明表达自身想法，对于发布极端负面评论的账号，微博平台可基于相关政策进行不同程度的处置等。

（五）加强社会经济文化建设，营造良好的政治参与环境

公众所处的社会环境如地区经济发展水平、国民收入水平及其分配机制、政治局势以及社会文化环境、社会风气等也会影响到公众对于预发布公共政策的在线意见的表达。在本文选取的三个预发布公共政策在线意见生成的过程中，政务微博、电子邮箱、热线电话等为公众发表在线意见提供了便利的参与渠道。与此同时，现代民主制度不断完善，民主意识深入人心，公众参与政务的意愿不断提高。公众参与是生成在线意见的前提条件，而良好的政治参与环境能够大大提高公众参与政务的意愿。因此，必须加强社会经济文化建设，营造良好的政治参与环境。

首先，大力发展经济，增加网络基础设施建设的投入，降低公众参与政务意愿的门槛，实现公共场所网络接入的便捷化；其次，加强对网络犯罪的管制，弥补技术、制度上的漏洞，维护社会法制环境，形成良好的社会文化，促进社会经济发展，形成有序的公众在线表达、公众在线参与的氛围。再次，培养公众信息素养，营造电子政务文化，提高公众参与政务、为政府建言献策的意愿和能力。

四、结论与展望

本文以《北京将修订积分落户政策》《浙江省中小学生减负工作实施方案》《关于建立健全职工基本医疗保险门诊共济保障机制的指导意见》三个预发布公共政策的微博在线评论数据为研究文本，采用扎根方法对在线评论数据进行编码分析，基于社会认知理论，总结影响预发布公共政策在线意见机制形成的五大关键因素，提出了在线意见的引导策略，有助于未来深度探索公众对预发布公共政策的评论行为，对该政策的方向调整、内容完善、顺应民情民意等具有重要意义。

本文的结论包括：（1）提出了预发布公共政策情景下公众发表在线意见的影响因素模型，阐释了4个主范畴对核心范畴“个体认知”的影响路径，遵循社会认知理论“认知→行为”的路径，并构建在线评论行为生成机制；这一影响路径与徐孝娟等人提出的“外在客观因素→用户个体认知→在线行为（评论）”基本一致，受到各种外在环境因素影响后基于个体认知卷入产生的观点、态度变化都会通过外在表征行为直接表现出来[47]。（2）对三个不同主题领域和类别的预发布政策的公众在线评论进行扎根识别，提取出公众、政府、媒介、政策、环境五个主范畴对应的18个子范畴，以主范畴公众因素为例，包括个人立场、情感态度、意见反馈、意识形态、政策认知等，这体现了公众的个人认知水平是影响在线评论行为的核心范畴因素。（3）个体认知是在线意见生成的主观因素，内在驱动评论行为产生，政府、媒介、政策、环境因素是外在客观因素，各因素会对个体认知产生影响并共同作用于评论行为。这与已有学者提出的“个人认知与环境因素会对个人互动行为（包括评论行为）产生影响”[48]、“评论行为随着主观因素（个体认知）和客观因素的变化而发生改变”[25]等结论相印证。综上，预发布政策均由政府部门（政府）在互联网社交媒体上（媒介）以征求意见稿（政策）的形式进行公开发布，而评论行为也是由公众个体（公众）结合当下情境（环境）并基于个体认知驱动所做出的。因此，虽然本文选择的三个预发布公共政策属于不同政策主题和领域，对其评论内容的扎根总结结果仍可以保持一定的一致性，并且对于其他的预发布公共政策也能适用。即本文提出的政府、公众、环境、媒介、政策五大主范畴影响因素和在线评论行为的影响路径和生成机制同样适用于其他的预发布政策，能够为其提供参考和结论借鉴。具体地，在讨论其他不同预发布公共政策时，其影响路径和生成机制仍可基于“认知影响行为”这一路径进行构建，各主范畴因素保持不变，对应子范畴会根据政策具体的内容而有所调整。

本研究的理论和实践贡献包括：（1）利用社会认知理论同扎根理论相结合，设计出政府、政策、媒介、环境因素四个客观因素和公众这一主观核心因素，基于这五个维度的范畴，全方位多要素认知这些因素和范畴，综合构建起预发布公共政策在线意见生成的机制框架。该框架也拓展丰富了社会认知理论在此领域的应用并为其他相关研究提供方法论参考。（2）以系统全面的角度关注预发布公共政策案例，突破以往研究只关注政府与公众联系的局限性，提出多方客观因素：政策本身、宣传方式以及外部环境，这些因素各自对政民沟通互动施加影响，共同刺激公众主体的在线意见表达。（3）此外，本研究具有一定实践意义，公众因素作为在线意见表达的主观内在因素，政府及政务平台可以通过调整媒介、改变环境、修正政策自身等措施来刺激公众主体理性做出有参考意义的评论意见，为有关政策正式面向社会发布前提供科学修正意见，促进政府及国家制定顺应民意、公众满意的公共政策，为推进建设服务型政府奠定基础。

本研究仍存在一些不足之处：一是本文采用的是扎根理论的质性研究方法，在研究信度和效度方面仍可提高，未来考虑基于在线意见大数据分析的定量方法对结果进行验证并深化，将定性和定量方法相结合，使结论更具有说服力。二是本研究选取的案例较少，其中对于政策本身而言，未具体区分中央政策及地方政策的差异，未来可以进一步选取更多的不同类型预发布公共政策作为案例，并进行比较分析，进一步验证本文总结出的结论，不断完善并丰富预发布公共政策的在线意见机制形成的框架。三是微博作为一个公开网络平台，微博用户主体的差异会对微博评论行为产生影响，但本文没有考察微博用户个人特质对预发布公共政策在线意见的影响，仅凭微博评论信息无法有效识别出用户身份的特质，未来可以结合微博平台用户个人信息数据考察公众异质性特质对在线意见形成的影响。