基于内容分析法的川渝自由贸易试验区科技创新政策研究

□余川江 张 华 罗 悦 王庭威

[1. 四川大学 成都 610065；2. 中国共产党宜宾市委组织部 宜宾 644000]

引言

在国际环境日趋复杂和国内新时代高质量发展的双重背景下，科技创新是中国提升综合国力和国际竞争力的关键。近年来，发达国家依托科技优势占据产业链高端，而我国则存在部分产业仍处于低附加值环节、技术后发优势逐步衰减等问题。2018年以来，美国实施“卡脖子”策略，在“贸易战”中利用科技优势向中国实施制裁。成渝地区双城经济圈作为我国西部地区发展的主要动力之一，发挥其所拥有的自贸试验区“试验田”作用，创新政策体系，将有利于提升自贸试验区科技创新能力以增强成渝地区科技实力，加快成渝地区双城经济圈建设成为“具有全国影响力的科技创新中心”。在成渝地区双城经济圈的创新驱动下，不断增强我国自主创新实力并弥补科技短板，将成为我国破解困局的必经之路。

自2017年以来，川渝获批成为我国第三批自由贸易试验区（后文简称“自贸试验区”）深化改革开放的前沿阵地，自贸试验区拥有先行先试的制度优势，科技创新是其中重要任务。当前，新一轮科技革命尚在孕育之中，仅靠自身无法实现高效率高质量发展，这要求科技创新不是自我封闭的创新，其离不开以自贸试验区为功能载体推进更高水平的开放。成渝地区双城经济圈如何发挥好自贸试验区的税收优惠、知识产权、跨境创新等特有政策工具，以此激发科技创新动能，成为亟待突破的时代命题。因此，川渝地区可以挖掘先行自贸试验区的制度优势，为支撑“成渝地区双城经济圈”国家战略形成科技创新政策的探索[1]。

面对全球贸易增速下降、美国高科技封锁的新变化，中国既需加快本土科技创新，还需努力构建开放制度体系[2]，制度型开放将加深国内国际市场互动，从而增加国家制度供给、降低交易成本、打造新的比较优势[3]。制度型开放的本质就是要构建与全球高标准规则相衔接的国内规则和制度[4]，因此中国未来推进制度型开放可以对标并借鉴发达国家相关经贸规则中的积极因素[5]，而自贸试验区作为政策制度的“试验田”，更应把握制度型开放的核心以完善自身制度，例如上海自贸试验区就以制度创新为核心对标国际通行准则和先进标准，开展了一系列探索工作[6]。川渝自贸试验区在探索制度型开放的同时，也可以在国内以制度型开放的理论逻辑对标前两批自贸试验区的制度和政策建设。因此，本文以前两批自贸试验区政策作为川渝自贸试验区科技创新政策对标标准，探索川渝自贸试验区的政策工具是否能够更好地服务于成渝地区科技创新。

自贸试验区具有制度趋同和政策协同属性[7]。2013～2020年，我国的自贸试验区建设阶段已从先行试点走向复制推广，基于复制试点经验的制度趋同是自贸试验区的共性属性和目标；2018年4月1日，上海、广东、四川等11个自贸试验区在成都启动《中国自由贸易试验区协同开放发展倡议》，各地的改革试验今后不再是“单兵突进”，而将更加注重整体性、系统性和协同性。“十三五”期间，广东、福建、天津形成了良好的创新成果，其中改革创新成果在全国复制推广的数目分别为41、34、37项，广东自贸试验区有6项创新制度成为全国最佳案例，福建自贸试验区有6项试点经验列入“最佳实践案例”，天津自贸试验区新增619家高新技术企业、4 167件专利授权。2013～2018年，上海自贸试验区也向全国复制推广100多项制度创新成果，其外高桥保税区入选2020年英国《FDI》杂志“全球未来自由区”排名全球十大自由区第四。在制度趋同和政策协同的总体导向下，上海、广东、福建、天津等我国第一、二批自贸试验区（后文简称为“先行地区”）无论是在政策制定还是实践效果方面均走在全国前列，是川渝作为第三批后行者所需要学习借鉴的。因此，选取上海、广东、福建、天津作为政策分析的对标对象，其相关做法对川渝自贸试验区政策的完善具有一定的借鉴作用。

综上所述，国际科技环境的复杂局面要求我们加强科技创新，而自贸试验区科技创新不是自我封闭的政策制定，因此在制度型开放思路、自贸试验区间制度趋同和政策协同等条件支撑下，本文将通过川渝自贸试验区和先行自贸试验区科技创新政策文本的对比，发现川渝自贸试验区可能存在的不足并提出相应的建议。

那么，在促进科技创新方面，和先行地区相比，川渝自贸试验区的政策体系有哪些特征和不足？未来政策优化导向是什么？目前，这些问题亟待进行系统性的政策研究。内容分析法是一种对传播信息内容进行系统、客观和量化描述的研究方法[8]。基于政策工具和政策内容结构双维度进行内容分析，既从政策角度考虑，建立“供给-环境-需求”轴；又从科技创新角度考虑，综合科技创新所涉及的各种方面，建立自贸试验区政策与科技创新之间的协同关系，充分体现自贸试验区具体应用哪些政策工具及如何推动科技创新，有助于川渝自贸试验区构建更为系统的自贸试验区科技创新政策体系。值得一提的是，笔者认为本文的主要目的是为川渝自贸试验区的创新政策服务，更多着眼于支撑成渝地区双城经济圈建设战略的现实需求，但由于科技创新政策内容之丰富、范围之广泛是本文所不能穷尽的，因此本文作用在于找到川渝自贸试验区和上海等先行自贸试验区科技创新政策内容与结构的不同之处以服务于政策体系的完善。同时，川渝自贸试验区对先行自贸试验区科技创新政策的学习，其成效有助于中部自贸试验区等其他特区的政策制定，促进东中西部区域协调发展。

一、文献综述与分析框架

（一）政策工具视角

政策工具的研究源于对政策执行的研究[9]，在政策目标指引下，政策工具是有效政策干预的方法。随后针对政策工具的结构、性质、有用性、作用效果等内容，已有学者展开了丰富的研究[10～11]。政策工具可按照不同的分类标准进行划分，其中根据角度不同，可分为需求侧、环境侧、供给侧三个维度[12]；根据工具的功能不同，可分为权威型、能力型、诱因型、象征型、劝诫型五个维度[9]；根据工具活动的方式不同，可分为金融外汇、财政税收、其他经济措施、行政措施、人事措施五个维度[13]。探讨不同类别的政策工具对创新活动的作用，是正确部署政策工具的前提。孙正林等讨论了碳交易政策与碳税工具组合促进企业创新的影响[14]，曹钰华和袁勇志基于政策工具和“系统失灵”视角，系统化分析政策工具的分类与组合对区域人才发展与区域创新效绩的关系[15]。梳理近年来自贸试验区出台的科技创新相关政策文本，结合政策工具分析的基本结构，本文采用Rothwell和Zegveld的方法[12]从供给侧、环境侧、需求侧三个角度出发，对次级政策工具的分类框架及相关定义做出适当调整，使其更具备科学性和合理性，如表1所示。供给侧包括公营事业、教育培训、人才吸引、信息支持、财政支持和科技支持，主要是为科技创新和发展提供资金和各种资源供给；环境侧包括目标规划、财务金融、税收优惠、知识产权、法规管制等五个次级维度，为科技创新和发展提供一个良好的环境基础；需求侧包括贸易便利、服务外包、贸易监管、跨境创新等四个次级维度，主要是为科技创新提供更好的需求对接[16]。

表1 政策工具类型及次级维度内容

（二）科技创新视角

政府支持与科技创新有着紧密联系，政府可以通过采取措施对科技创新产生引导、支持、推动作用[17]。叶祥松和刘敬采用中国省级面板数据，识别了政府支持科学研究的科技创新活动在长期内对提高全要素生产率存在促进作用[18]。其中，直接的财政科技投入在提高我国的科技创新能力方面发挥了积极的作用[19]。随着科技活动复杂性的提升，科技创新对外部环境的要求也在改变，因此需要在不同的科技发展阶段匹配不同的政策以鼓励科技创新[20～21]。同时科技创新政策领域跨部门合作也愈加频繁与复杂，少数部门形成主要核心关系[22]，例如科技部与产业部、财政部等合作推出了多项政策。科技创新政策在多样化的提出后，根据政策效用的不同，可分为紧迫性、权威性、指导性、阶段性和长期性区域科技创新政策[23]；根据创新政策的内容不同，可分为创新创业、人才吸引与培养、科技金融、协同创新、知识产权保护等[24]。基于内容分析法，唐坚以中国（上海）自由贸易试验区的相关政策文本为研究对象，分析其自主创新制度的基本现状并进行了展望[25]；鲁旭等构建“创新政策工具功能面-创新活动线性模式-创新政策工具层次结构”三维分析框架，对江苏省科技创新政策文本进行定量分析[26]；汪涛和谢宁宁从多个角度探讨了政策群的协同状况[27]。对于科技创新政策对于区域创新的作用，邓元慧和邢虎松指出政府的支持能够在一定程度上促进创新集群内参与主体间的合作，推动创新集群的协同创新[28]。韩志弘和张纪海建立系统动力学模型，分析中关村科技创新政策对于北京市区域创新能力具有提升作用[29]。综合考虑，本文借鉴王伟楠和傅晋华的划分方法[24]，将创新创业、人才吸引与培养、科技金融、协同创新、知识产权等五个维度作为科技创新的政策要素，采用内容分析法解析川渝自由贸易试验区科技政策。

（三）“政策工具-科技创新”二维分析框架

分析政策文本，离不开二维分析框架的构建。刘润秋和余超构建了农村宅基地退出政策二维分析框架，优化了农村宅基地退出政策工具[30]。王育晓等从政策工具和创新价值链视角构建二维分析框架，对山西省硬科技产业政策进行分析[31]。田进和谢长青基于“政策工具-科技创新链”分析农业科技创新政策文本[32]。结合科技创新和政策构建的特点与内容，本文借鉴王育晓等的二维框架[31]，构建出科技创新政策文本的二维分析框架，如图1所示，由政策工具视角和科技创新视角组成。政策工具视角是结合科技创新的三个维度：供给、环境、需求展开的，并下分为15个次级政策工具。科技创新视角主要是根据政策之间的内容本质不同进行划分的，基于科技创新及其政策要素的相关理论划分五个部分。

图1 “政策工具-科技创新”二维分析框架

解构政策文本内容，将体现相应政策工具和政策内容结构的词句段作为分析单元，并对其按照“政策编号-具体章节号-具体条款号”的方式进行编码[32]；将一系列政策分析单元进行比较、综合、分析，定性体现政策文本的属性特征，以图表、数据等方式定量体现政策文本的发展规律。以川渝自贸试验区和先行地区等政策为样本，拆分为不同的分析内容，进行编码形成可视化数据，比较分析成渝地区的特征及其和先行地区的差距，以此明确成渝地区科技创新政策的导向。

二、政策文本选择与编码

（一）川渝自贸试验区的政策文本选择

川渝两省（直辖市）政府自 2017年起发布一系列关于自贸试验区建设及自贸试验区科技创新的相关政策，从自贸试验区特有政策工具和科技创新政策特点两个视角出发，为使政策文本更具科学性和代表性，在检索与筛选过程中根据研究内容设置以下过程：首先，由于中国地方性政策基本遵循执行国家层面政策指导方向与规划，本文先搜集由国务院以及相关职能部门所发布的国家层面政策；其次，通过两省（市）政府、科技创新局、自贸试验区官网等信息网站，以“科技创新”“人才”“税收”“贸易便利”“金融”等关键词对所发布的政策进行标题和全文范围的搜索；最后，遵循代表性和有效性的原则，即在政策文本上，选择权威具有代表性的网站进行政策文本筛选，同时针对具体内容进行多维度的筛选，除选择针对知识产权、人才吸引、创新创业等单一维度的政策文本外，还选取包含关键字词在内促进自贸试验区发展和深化改革的综合性政策文本进行分析，最终选择切实围绕“自贸试验区-科技创新”逻辑的川渝政策。由此，得到总计24项政策，作为成渝地区双城经济圈相关政策文本的选择结果，如表2所示。

表2 2015～2022年自贸试验区科技创新政策文本列表

（二）前两批自贸试验区的政策文本选择

相比成渝地区，上海、广东、天津、福建等4省（直辖市）发布了内容更为丰富、种类更为多样的自贸区政策，从先行地区的丰富实践经验视角出发，遵循上述检索和筛选过程，得到总计35篇政策文本，作为先行地区相关政策文本的选择结果，如表2所示。

本文将川渝自贸试验区和其他自贸试验区的政策文本仅按地区分类，由于政策本身存在时间与内容上的连贯性，并未按照时间因素进行分类对比。综上所述，本文通过选取全国性自贸试验区指导方案、各地区自贸试验区政策、各维度科技创新政策文本等共计59篇政策文本进行最终编码分析。

（三）政策文本的分析单元确定及编码

接下来对政策进行编码：本文对选出的59项政策文件条款进行编码，体现相应政策工具和政策内容结构的词句段作为分析单元，并对其按照“政策编号-具体章节号-具体条款号”的方式进行编码，如[1-1-1]即为第一个政策的第一条章节的第一个具体内容，具体如表3所示。

表3 政策文本分析单元编码（部分）

政策分析围绕政策工具和科技创新政策结构内容两个维度展开，政策文本分析单元编码见表3。

三、科技创新政策文本内容分析

（一）政策工具视角分析

在政策工具视角下，政策分析中将供给侧、环境侧、需求侧及其次级政策工具进行分类形成表3，展现成渝地区和先行地区自贸试验区在政策工具上运用的差异。对比三大政策工具的占比，分析各个政策工具下次级政策维度的情况如表4所示。

表4 成渝地区和先行地区自贸试验区的政策工具分布数据对比分析表

1. 政策工具使用类型分析

总体上来看：政策工具分布视角下，成渝地区以供给侧为主（53.9%），其次为环境侧政策工具（32.7%），需求侧政策工具占比最小（13.4%）。另一方面，先行地区工具使用则更为平衡：供给侧政策工具占比4 0.5%、环境侧政策工具占比32.3%、需求侧政策工具占比27.2%。二者在三大政策工具占比的排序上是一致的，但是成渝地区供给侧和需求侧工具占比均与先行地区有较大差异，即成渝地区使用政策工具相对不均衡，其中需求侧工具使用较少。

2. 次级政策工具分析

（1）从供给侧工具来看，成渝地区最看重财政支持（49.0%）、公营事业（15.0%）和人才吸引（14.1%），其他次级政策工具占比则分布较为平衡但占比均较少。

先行地区也主要使用公营事业（40.2%）、信息支持（17.9%）和人才吸引（16.9%）三大政策工具，但其他次级政策工具中教育培养（3.3%）低于成渝地区，财政支持（12.0%）远低于成渝地区，而科技支持（9.7%）占比高于成渝地区。

（2）从环境侧工具来看，成渝地区占比最多的为目标规划工具（38.8%），先行地区也是目标规划工具（36.4%）；成渝地区占比第二的环境侧政策工具是知识产权（26.7%），高于先行地区（12%）；二者财务金融占比相当；成渝地区税收优惠力度也比先行地区更大；但成渝地区在法规管制（4.9%）远低于先行地区（25%），缺少了法规管制的力度。

（3）从需求侧工具来看，成渝地区的需求侧工具数量总体上不如先行地区，其中比重最大的为贸易便利（57.2%），其次为跨境创新（34.4%）；成渝地区服务外包的占比仅为0.66%（远低于先行地区的5%）；先行地区则更加看重贸易监管（31.2%）与贸易便利（47.7%），但先行地区对跨境创新的重视程度（16.1%）不如成渝地区（34.4%）。

3. 分析总结

（1）总体上来看，由政策工具使用类型分布可以看出，成渝地区的政策使用大趋势是和先行地区相一致的，即均最看重供给侧的使用，其次再是环境侧和需求侧。

从三大政策工具的比重来看，二者的环境侧占比相当，但成渝地区更加注重供给侧，先行地区相对于成渝地区更注重需求侧。由于位于沿海地区的前两批自贸试验区市场化程度、要素市场完善程度等方面均走在全国前列，因此其在设定政策时更加注重长期性效益和市场作用。相较之下，成渝地区就偏重于自贸试验区科技创新的短期发展，对需求侧的重视不足，主要表现在产业创新环境的革新速率不足、政策总体效益发挥能力较弱、需求侧贡献力度较弱等科技创新长期推动力不足的方面。

（2）从供给侧次级政策工具使用情况来看，在供给侧方面，成渝地区强调以资金的直接供给来帮扶企业进行科技创新，以及通过一系列政策、经济激励手段吸引人才、留住人才，为自贸试验区科技创新持续发展提供直接动力；而先行地区则偏向于发挥好政府的角色，更注重公营事业工具的使用，在此基础上重视人才吸引、信息支持与财政支持等手段的发挥，其财政政策使用力度和信息支持相当，说明不同于成渝地区，先行地区并不是其主要依赖于直接的财政支持，这也是由于先行地区在早期经济发展中已搭建了各种信息平台能为自贸试验区科技创新主体提供丰富信息。当然，成渝地区的分析数据表明，其公营事业为供给侧中第二比重的政策工具，重视力度也是较大的，但是不如先行地区。

（3）从环境侧次级政策工具使用情况来看，在通过金融手段和目标规划来促进科技创新这方面，成渝地区和先行地区较为一致；成渝地区相比先行地区更为看重税收环境对企业科技创新的激励作用；成渝地区的知识产权占比远高于先行地区，这说明其对知识产权的保护力度更大，有利于成渝地区在纷繁复杂的创新市场竞争中抓好创新根源的重要手段，对知识产权保护的良好环境打造是川渝自贸试验区科技创新政策的亮点之一；先行地区发展较早，已形成较为完善的市场法制体系，因此成渝地区法规管制这一次级工具的占比远低于先行地区，限制了成渝地区营造更加公平、有序、良好竞争的创新环境。

（4）从需求侧次级政策工具使用情况来看，与先行地区相比，成渝地区需求侧政策工具本身使用较少，次级政策工具使用结构也不合理，如服务外包比重过低，政府可以适当地将一些研发的计划外包给科技企业等，提升成长期企业获取政府支持的优势；在贸易监管方面，政府角色也有一定的缺失，监管环节薄弱，不利于企业最后的成果落地与国际化。政府可以从需求的角度入手帮助企业拓展市场空间，加强国际技术交流与合作，实现产品的转化，提高市盈率，打造好公平有序的市场环境，促进企业创新的长期发展；但成渝地区的跨境创新占比远高于先行地区，这说明跨境创新尤其是协同创新是川渝自贸试验区科技创新政策的另一亮点所在。

（二）科技创新视角分析

合理的政策内容结构可以更好地促进自贸试验区科技创新的持续发展，表5为成渝地区和先行地区在五个次级维度的分布情况及其对比。

表5 科技创新维度的政策内容结构对比分析表

分析发现，成渝地区政策内容的分布趋势总体上较先行地区而言二者相差不大，但具体来看成渝地区除了更加看重创新创业以外，其他四个视角的占比较为均衡，但先行地区明显的更加重视人才吸引与科技金融。成渝地区和先行地区的政策架构中，更多的均为创新创业（创新创业占比第一，其中成渝地区为42.4 %，先行地区为53.0%），但是先行地区的比重更高，说明在所选的政策文本中先行地区的政策内容更加能够直接体现科技创新的本意；人才吸引培养（成渝地区比重第二为18.0%），而先行地区人才吸引与培养（第三，14.5%）略微低于成渝地区，这说明成渝地区对人才的重视力度和先行地区大体相当（在前文政策维度视角分析中，成渝地区与先行地区教育培养与人才吸引比重均为20%，与政策内容分析维度结论一致），这说明成渝地区相关政策文本内容中更加倾向于人才吸引与培养，从本文选取的文本内容分析来看，成渝地区较多通过财政支持来吸引人才进行创新创业；成渝地区的科技金融内容（第四，12.8%）略低于先行地区（第二，16.0%），但在另一维度分析中二者占比相当，这是因为本维度视角下考察同一条政策内容本身更加注重其核心视角（如财务金融）与其他视角下（如目标规划、贸易便利）的政策内容的结合，因此，这一矛盾是因为先行地区在使用财务金融工具的同时更加注重对其他政策工具的搭配使用；但是在协同创新方面，成渝地区（12.0%）便高于先行地区（8.5%），这与前文分析结论相一致，成渝地区科技创新政策的亮点之一便是注重跨境创新尤其是协同创新；而知识产权方面则是成渝地区（14.8%）远高于先行地区（8.0%）。

在创新创业方面和人才吸引与培养方面，两类地区均十分看重两者的均衡发展，但成渝地区作为新一批自贸试验区的政策内容更多依赖财政手段，而先行地区则内容丰富、更为平衡，综合使用供给侧、环境侧、需求侧三大工具。这是由于成渝地区所在的四川、重庆市场化指数均低于先行地区，表明成渝地区的市场还不够完善，需要政府在调配资源中发挥主要作用；另外，2019年成渝两地在研发投入强度均落后于上海、广东等地，应增加政府主导型科研投入以增强研发实力，因此在科技创新的路径中更多会依靠以财政资金为主的政府支持。另外，成渝地区的各类不同创新主体创新能力较低，在“2020中国企业500强”中成都上榜的10家企业，仅有2家属于高技术制造业，需加快培育一批具有内生成长能力的本土企业和新兴产业，因此需要通过创新创业和人才引进以提升本土企业的科技实力和强化产业链。成渝地区和先行地区政策特征可以从政策文本中得以体现，例如成渝地区所发布的政策中多为“对新认定的国家级高新技术企业给予20万元一次性补助”“支持企业承担国家、省、市科技项目和对上争取技术创新专项资金”“2 亿元产业人才发展资金”的直接财政支持手段；先行地区则多为“深化自贸试验区商事制度改革，助推新兴行业发展”“放宽科创企业住所登记条件，优化市场准入环境”“高层次人才创办科技型企业申请科研项目，符合条件的纳入财政科研资金支持范围”等多种政策工具的搭配。

在科技金融方面，先行地区起步早，上海、广东、福建在2017～2019年内GDP年增长率在6%左右，具有较强的经济实力，已经形成了较为完善的体系，政策内容更加丰富，因此先行地区比成渝地区的比重也更高。

在知识产权领域，不管是数量还是占比的水平上成渝地区都高于先行地区，这更进一步说明成渝地区重视知识产权对良好创新环境氛围的打造，但这是以法规管制的一定牺牲为代价的。

在协同创新比重方面，川渝作为自贸试验区后行者高于先行地区，这也说明成渝地区政策十分注重对于协同创新作用的倾斜。

综上所述，首先通过科技创新维度的政策内容分析可以看出，先行地区的政策内容并不单单局限于某一特定视角，这是成渝地区所欠缺的（正是由于这一原因使得先行地区创新创业比重更大）；其次，科技创新维度与政策工具维度结合起来分析可以发现，成渝地区的某一政策内容比重偏高是以牺牲其他政策工具为代价的，在今后的政策制定过程中，更要通过同一政策蕴含多种政策工具来实现自身科技创新政策多角度、多功能、多作用的发展；再次，成渝地区协同创新力度之大，是其自贸试验区在发展过程中不断总结出来的特色发展道路，应当继续予以坚持；最后，成渝地区还应当向先行地区学习其金融工具的多样化使用。

（三）成渝地区与先行地区的自贸试验区科创政策综合比较

结合图2可知，成渝地区在科技创新维度视角下的政策工具使用五大板块占比依次为37.2%、14.8%、13.5%、16.6%、17.9%。成渝地区五大板块中供给侧、环境侧、需求侧政策工具占各个科技创新维度的比重分别为：创新创业中供给侧为65.3%、环境侧32.7%、需求侧2%；人才吸引与培养中供给侧为78.9%、环境侧16.8%、需求侧4.3%；科技金融中供给侧为41%、环境侧47%、需求侧12%；协同创新中供给侧为38.3%、环境侧30.3%、需求侧31.4%；知识产权与保护中供给侧为34.5%、环境侧为50.3%、需求侧为15.2%。

图2 成渝地区政策工具-科技创新二维分析图

结合图3可知，先行地区在科技创新维度视角下的政策工具使用五大板块占比依次为55.9%、10%、13.9%、11.2%、9.2%。先行地区五大板块中供给侧、环境侧、需求侧政策工具占各个科技创新维度的比重分别为：创新创业中供给侧为39.5%、环境侧31.6%、需求侧28.9%；人才吸引与培养中供给侧为76.9%、环境侧15.0%、需求侧8.1%；科技金融中供给侧为2 1.6%、环境侧51.3%、需求侧27.1%；协同创新中供给侧为38.2%、环境侧22.5%、需求侧39.3%；知识产权与保护中供给侧为31.8%、环境侧为46.2%、需求侧为22%。

图3 先行地区政策工具-科技创新二维分析图

结合上述数据，川渝自贸试验区政策中创新创业和协同创新的分析单元占比达到了整体的53.8%，政策工具的分布结构主要受到这两方面的综合影响。同时供给侧工具的使用次数最多，环境侧次之，需求侧最次。其中创新创业使用更多的是供给侧和环境侧工具，协同创新更多的是供给侧和需求侧工具，人才吸引与培养则为供给侧工具为主，科技金融和知识产权保护则更多的为环境侧工具。在确定分析单元时发现，成渝地区的政策更多以直接的财政手段为主。政策内容当中更倾向于补贴、奖励等手段，这在发展初期可以有效地激励企业创新，但是长期发展动力不足。

先行地区仅创新创业的分析单元比重占到了55.9%，政策工具视角下的分布结构主要受创新创业分析单元的影响，运用供给侧工具较多，对环境侧和需求侧的工具使用相对均衡，但是多于成渝地区，在其他单元部分内容分布更为平衡。

综上所述，首先，相比于先行地区，成渝地区的自贸试验区科技创新政策同样覆盖相应分类，但是仍然存在分布结构不合理、财政手段使用过多、长期规划不足等问题；其次，在提高相应内容占比的同时，应该着重考虑公营事业、科技手段等能给企业科技创新提供更便利的供给侧工具，增加目标规划、法规管制等可以为企业科技创新提供引导性质、激励性更足、保障性更充分的环境侧工具，以及贸易监管、服务外包、跨境创新等需求侧工具；再次，成渝地区应当向先行地区学习提高政策内容中需求侧工具的使用比重，减少对供给侧维度工具的单一性依赖；最后，在科技创新政策中，保持好自身在协同创新方面的优势，但同时也要注重法规管制、人才培养等其他方面的内容。

四、结论和政策的优化建议

（一）主要结论

与先行地区相比，成渝地区科技创新政策的不足呈现如下特征。

1. 科技创新政策工具占比结构不合理：供给侧政策工具比重偏高、环境侧政策工具比重较少，需求侧政策工具最少。

整体而言，目前成渝地区科技创新政策偏重于供给侧和环境侧政策工具的使用，特别是供给侧工具使用最多，这反映出两地政府重视公营事业、人才引进、信息支持、财政支持等方面的支持与引导，提供良好的经济基础吸引人力和技术，营造良好的科技创新供给环境，但需求侧的占比严重不足。三大政策工具的使用处于一种失衡的状态—供给侧使用过多，而需求侧使用过少，不利于三大政策工具的互补和整体效应的发挥。

2. 各个政策工具内部存在次级政策工具使用不均的现象。

（1）从供给侧工具来看，成渝地区最看重财政支持，运用公营事业、教育培训、信息支持、科技支持手段相当，但分布不合理。

（2）从环境侧工具来看，成渝地区占比最高的为目标规划，同时注重财务金融的优化以及知识产权的保护，这与先行地区也是一致的；但和先行地区比起来，存在法规管制较弱的问题。

（3）从需求侧工具来看，成渝地区的服务外包比重过低；工具数量总体上低于先行地区；贸易监管方面落后于先行地区；跨境创新较有特色。

3. 结合政策分析对比可以得知，川渝自贸试验区的发展更加注重于财政、金融、税收等方面的资金直接投入与支持，属于自贸试验区发展的初级阶段；先行地区则更加注重资金投入以外的其他工具以促进自贸试验区的高质量发展。

4. 政策内容结构对比中，成渝地区的创新创业政策低于先行地区，目前偏向使用财政金融支持等宏观调控的手段，以资金帮扶的形式推动自贸试验区科技创新的发展。在中短期是有助于科技创新快速发展的，但在长期的支持不足，在需要更多的创新人才培养和知识产权等高质量的政策支持科技创新的同时，更加需要法规管制、公营事业等政府角色的补齐。

（二）关于政策优化的建议

为促进成渝地区双城经济圈建成“具有全国影响力的科技创新中心”总体目标，充分发挥自贸试验区的制度优势，结合不同地区的区情特征因素，本文提出川渝自贸试验区科技创新政策优化的相关建议如下。

1. 总体上，重点提高环境侧和需求侧政策工具的占比。在环境侧，要加大税收优惠和法规管制的制定力度。从需求侧入手，帮助科技创新企业实现成果国际化，注重增加服务外包、贸易监管的内容；在贸易便利方面，可以从关税、海关、物流、交通、金融等领域入手，完善零关税、负面清单制度等，提高海关服务水平，建设自由贸易账户，构建本外币可兑换账户体系；在服务外包方面，政府采购可在新基建、新能源等新兴产业领域向本地企业倾斜，加强合作交流；贸易监管方面，在做好“放管服”服务型政府同时，加大贸易监管力度，不管是交流合作、知识产权还是贸易摩擦等领域都要做好监管，对其质量进行严格把控，将自贸试验区的职责落实到位；跨境创新方面，加强与国际高校、企业的合作与交流，做好自贸试验区自身从科技创新等供给侧转向为国际化成果落地及营销的对接“中转站”，从科技创新的主体企业诞生到其创新周期的完成均进行科学的宏观规划和支持。

2. 在供给侧政策工具当中，应当注重多种次级政策工具使用的平衡性。对比先行地区，成渝地区要加强公营事业、信息支持和科技支持的力度。公营事业方面，政府要实施科学的宏观调控，扮演好自身在自贸试验区科技创新当中的角色，加快政府职能转变，完善负面清单管理制度和信息共享服务平台应用，健全综合执法体系，完善市场监督和推动权益保护制度创新等；在信息支持方面，要加强企业间、自贸试验区与外界间的联系，积极组织企业与高校间、国际间科研成果的信息交流；在科技支持方面，不仅注重政策上的奖励激励，也应当加大科技创新成果的转换力度、落地平台建设，推动科技成果有效转换[33]。

3. 在科技创新的政策内容方面，成渝地区要形成人才吸引、科技金融、知识产权等领域的政策协同和制度趋同，持续引领示范协同创新。深化好自贸试验区科研要素自由流动，建设更高水平的人才吸引机制，实施更加开放的人才激励政策；加大重视知识产权保护力度，通过制度性保障人才科技创新的源动力，建立健全国际化的知识产权运营机制，为企业提供国际化、标准化、一站式的自贸试验区知识产权运营平台；加强成渝地区的协同创新发展，鼓励自贸试验区企业与各高校、科研院所开展跨行政区合作，推进科技成果跨地区转化和协同创新，支持投资者进行融资，搭建好科研成果落地转化平台、科技创新平台、建立产学研合作示范基地等。

4. 在科技财务金融政策领域，充分运用自贸试验区的国际金融政策工具，发挥好作为国内承接FDI体系第一性平台的作用。在科技金融方面，不断完善现有的金融制度体系，推动科技投融资的跨境发展，为企业进行海外投资、并购技术成果、研发机构、企业股权、成果落地等活动提供优质投融资服务，降低科技企业融资成本；支持科技创新企业与合作企业的定金、预付款等跨境结算，以及其在当地开展的商务、贸易、投资活动所需的跨境结算汇兑、担保、融资以及风险管理等业务；支持金融机构依托区内及国际市场，通过服务和技术创新为企业及项目提供各类风险化解、风险参与以及风险分散服务，促进科技企业创新的成果更好、更便利、更安全地走向国际化；推动绿色债务融资工具创新。

5. 加强知识产权政策的创新、机制建设和模式构建。建立健全自贸试验区知识产权保护制度，加强知识产权的国际合作，进行交流会和交流平台等多维度知识探讨，大力支持科技创新企业主导或参与国际标准、行业标准制定，成为“温特尔主义”模式[34]①下的创新者；加大知识产权立法、执法等力度，建立健全知识产权纠纷多元解决机制，推动知识产权快速维权服务平台建设，推动自贸试验区国际商事、知识产权仲裁中心、涉外律师事务所等拓展在自贸试验区的相关业务；探索知识产权证券化模式。

注释

① 温特尔（Wintelism）是Windows+Intel的组合，是指围绕产品标准在全球范围内有效配置资源，形成标准控制下的产品模块生产与组合。温特尔主义利用掌握的强大信息网络，以产品标准和全新的商业规则为核心，控制并整合了全球的资源，使得产品在其最能被有效生产出来的地方以模块化方式进行组合。