一核多元：城市社区协同共治格局构建探究

陈毓铝

（中共三明市委党校，福建 三明 365000）

社区作为城市运行和管理的基本构成单元，是城市社会群体的集聚点、社会矛盾的交汇点，已成为城市基层治理的主战场，随着城市化进程的加速推进，社区治理的主体、结构、方式正发生深刻的变化。“一核多元”城市社区协同共治格局，是指城市社区治理中发挥党建引领作用，协调政府组织、社会组织、社区自治组织等多元主体力量，实现共建、共治、共享的城市社区治理格局。这是构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，推进社会治理体系和治理能力现代化的必然要求。

一、“一核多元”城市社区协同共治的理论来源

马克思恩格斯的社会治理思想，一方面强调人民主体地位，充分发挥社会多元共治；另一方面强调社会公平正义，不断实现人民对美好生活的向往。党的十八大以来，习近平总书记针对新时代社会治理呈现出的新特点、新问题，在不同的场合深刻地回答了新时代城市为谁治理、谁来治理、如何治理等重大问题，是“一核多元”城市社区协同共治直接理论来源。

（一）为谁治理：坚持以人民为中心的社会治理基本立场

“坚持以人民为中心的发展思想”“人民至上”是中国社会治理的本质底色，是践行党的宗旨的内在要求，更是城市社区为谁治理的根本思想遵循。2021 年7 月，习近平总书记在西藏考察时强调，“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满不满意、生活方便不方便，是重要评判标准。要坚持以人为本，不断完善城市功能，提高群众生活品质”〔1〕。只有坚持以人为本，才能坚持人民主体性，不断满足人民群众对美好生活的向往。就城市社区治理而言，以人为本是社区治理的伦理本质，社区治理必须以增强人民群众的获得感、幸福感、安全感作为治理追求，热切关注人民群众最为关心、迫切希望解决的问题，切实维护人民群众的根本利益，不断满足人民群众希望在城市中拥有幸福美好生活的愿望。

（二）谁来治理：构建党领导下多元主体社会治理共同体

建设社会治理共同体，核心在于坚持中国共产党的领导。2022 年6 月，习近平总书记在湖北武汉考察时指出，“社区是城市治理体系的基本单元。我国国家治理体系的一个优势就是把城乡社区筑牢。要加强社区党组织建设，强化党组织的政治功能和组织功能，更好发挥党组织在社区治理中的领导作用，更好发挥党员先锋模范作用”〔2〕。实践证明，我国基层党组织建设在城市社区治理方面发挥着重要作用，基层党建模式创新既能保证党对城市社区治理工作的领导，又为城市社区治理资源整合、共享，公共事务的协调、管理提供了平台。在城市社区治理中要充分发挥基层党组织建设与多元主体的合力效应，发挥政府主导作用，充分激发社会组织等多元主体活力，要明确多元主体职责，构建协同运行机制与平台，突出方法多样性、治理互动性。

（三）如何治理：从智能向智慧转变，为社会治理提质增效

习近平总书记2020 年3月在浙江考察调研时强调，“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔”〔3〕。就城市社区治理而言，智慧化管理是提质增效的关键举措。要大力发展新一代信息技术，搭建智慧城市公共信息平台，加强信息资源共享，拉近广大人民群众同智慧城市之间的距离，让人民群众切实体验城市的智慧与便捷。将前沿信息技术手段赋能城市社区治理，让智慧治理更加科学化、人性化，为推进中国式现代化的城市社区治理提质增效。“一核多元”城市社区协同共治格局创新了一条独具中国特色的城市社区治理路径，对于提升新时代城市社区治理成效具有重要意义。

二、“一核多元”城市社区协同共治的可行逻辑

城市社区治理是基层治理现代化发展的基石，新时代城市社区治理发挥党组织的领导作用，推动多元主体共同参与，搭建协同共治运行平台，这对实现共建、共治、共享的社会治理目标，打造社会治理共同体具有深刻的意义。

（一）一核：城市社区治理的核心

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”〔4〕中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是最高政治领导力量。中国共产党是城市社区治理工作的领导核心，基层党组织建设能够更好地引领和规范城市社区治理有序进行，也能够统筹好多元主体力量，服务于新时代城市社区治理工作。党的二十大报告提出，要推进以党的建设引领基层治理，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。

社区是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”，基层党组织担负着领导社区治理的重要职责。在城市社区治理过程中坚持党的领导，才能固本强基，做到坚持以民为本，服务居民。城市社区治理是一项系统而复杂的工程，涉及组织建设、权力重构、制度建设等多个方面，党组织有必要进行整合，控制诸种离心的倾向，解决由于政府、市场和社会分化带来的冲突〔5〕。但这种整合不是直接干预或过多的管理，而是在思想、政治和组织上的领导，重在体现协调功能。

（二）多元：城市社区治理的纽带

相较于传统模式下政府主导的城市社区治理，多元主体的明显特点是政府只是作为城市社区治理的参与主体之一，需要与其他主体协同合作完成共治。新时代形成的城市社区治理是“一核多元”协同共治格局，是在党的领导下以政府组织为主导力量，物业公司、社会组织、社区自治组织协助党和政府开展城市社区治理工作。多元主体的参与能够表达不同群体的利益诉求，传导城市社区治理主体和治理对象的不同声音，寻找“公约数”，共画“同心圆”，满足绝大多数人的共同利益，使人民群众对城市社区治理有更多的获得感、幸福感。

（三）协同：城市社区治理的基础

协同强调各参与主体之间的协商配合，共同参与城市社区治理事务，建立有序的城市社区治理结构。其内涵在于：一是多元主体参与，各主体具有共同目标，形成积极配合局面，整合各种资源，达到共赢效果；二是协同配合，在城市社区治理过程中，有的主体处于主导地位，起主要作用，同时需要与其他主体相互配合，形成动态平衡和有序控制的局面，达到城市社区共同治理的目标。

在城市社区治理过程中，协同的关键在于通过沟通对话达成共识，协同共治的过程包括主体对话、建立信任、共同理解、治理实践和形成成果。主体对话是多元协同的前提，平等的沟通地位和足够的对话空间能够促进不同主体间的协同，各参与主体在一定范围内拥有选择权和决策权，实现自身利益和共同价值追求。多元主体之间的相互信任和理解，能够促进目标达成一致，形成解决问题的合力，最终使各主体都得到相对满意的结果。

协同共治有利于打破城市社区治理各主体间的边界和壁垒，减少相互推诿，以共同利益为导向，通盘考虑相关主体利益，协同共治，各司其职，各负其责。大数据时代背景下城市社区协同共治强调的是主体多元，技术为先。人虽然是城市社区治理的主力军，但数字化的平台是协同共治的关键手段，通过数字化平台，整合多元主体优势资源，既能共治共建共享，又能实现协同共治高效能。

三、“一核多元”城市社区协同共治格局的构建

城市社区治理是一项事无巨细、错综复杂的工作，协同共治关键在于，建立起党组织统一领导、政府依法履责、社会组织积极协同、社区自治组织动员群众广泛参与，构建共治、善治、智治相结合的城市社区协同共治格局。

（一）强化党建引领，打造“共治”领导体系

目前我国已经形成多元治理结构，但各类主体诉求多元，协调治理难度较大。城市社区协同共治要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，发挥党建在城市社区治理中的统筹协调优势，把社区各类党组织纳入“党建共同体”，推动城市社区治理多元主体互联互动，引领城市社区协同共治提质增效。

一是建立党建联盟。党建联盟是运用共建、共融、共享的理念，打破区域壁垒和条块分割，推动单位、行业、区域党建的互联互动，提升基层党组织的组织力、凝聚力和战斗力的新探索。为有效发挥多元主体各自优势，坚持“党建引领、共建共享”原则，一种途径是在不改变驻社区单位、街道办事处、物业公司、社区居委会、业主委员会等主体党组织隶属关系的基础上，通过签定党组织共建协议书成立党建联盟。以党建联盟作为城市社区治理的领导核心，对城市社区治理群策群力、共商共建。另一种途径是多元主体成立联合党总支，发挥党员先锋模范作用，如福建省永安市东门社区动员驻社区单位、社会组织等主体参与联建共治，在街道党工委牵头下成立联合党总支，7 个小区党支部、1个物业支部、1 个业委会支部，设立14 个党小组、25 名党员楼栋长、43 名党员中心户，提升党建引领社区的治理服务力量，让党旗高高飘扬在城市社区治理的每一个角落。

二是形成多级党组织联动机制。多级党组织联动的核心在于变城市社区治理“多头管”为“共同管”。针对无物业小区，积极探索建立党建引领下的街道办事处、挂包单位、社区居民委员会、业主委员会、协调运行机制，形成城市无物业社区治理合力。如三明富华社区迅速建立“街道党工委—社区党总支—网格党支部—党员楼栋长”四级联动管理机制，构建的就是安排街道党工委班子成员联系社区党总支、社区党总支联系片区党支部、党员楼栋长联系居民的服务管理模式，由党员楼栋长自主参与积极聚焦人口排查、楼栋卫生、公共设施、消防安全等小区事务，力求在“家门口”解决居民问题。

发挥党建引领促成“共治”，关键在于打造一支坚强有力的基层党组织领导班子和党员服务队伍，夯实基层党组织的主体责任意识，实现党建引领城市社区治理的良性运作。通过党建联盟、多级党组织联动机制，发挥党组织的协调、引领作用，发挥党员先锋模范作用，引领多元主体朝着共治目标前行。

（二）推动多元融合，构筑“善治”责任体系

在“一核多元”格局中，推动多元主体融合前提在于城市社区治理机制创新、资源共享。发挥基层党组织在城市社区治理中的领导核心作用，明晰多元主体职责，坚持社区统筹、条块结合、各方联动，形成强大合力，构建起“一核多元”协同共治的城市社区治理新格局（见图1）。

图1 “一核多元”协同共治格局

一是明晰各方职责。基层党组织在城市社区治理中负责把握政治方向，明确城市社区治理共同目标，组织协调各方力量，分配具体治理任务。同时要明晰政府组织、社会组织、物业公司、社区自治组织及居民等多元主体的架构和职责，才能确保各司其职、各尽其责。首先，政府组织在城市社区治理中起主导作用。政府组织要当好城市社区治理的指导者、社会公共服务的供给者，为基层群众自治和社区协商共治的发展提供政策支持，资源保障和建设指导。其次，新时代城市社区治理要发挥社会组织的协同作用。社会组织承担着整合社区资源、满足居民不同需求的重任，并具有回报要求低、公益心较强的特点，能够有效提升社区服务水平和服务能力。再次，物业公司是城市社区治理的直接责任人。物业公司通过建章立制明确职责，强化职业道德规范，提升服务意识和服务水平，将自己身份由“管理者”转变为“服务者”，有效化解物业与业主间的矛盾，把对问题解决的时效性、业主的认可度作为物业管理与考核的重要指标。最后，要发挥社区自治组织及业委会的基础性作用，社区自治组织要成立业委会积极引导居民参与城市社区治理，坚持“居民自我协调，小事不出小区”,引导居民通过合理途径表达诉求，积极参与民主政治生活，以主人翁精神当好城市社区治理的第一责任人。

二是优化治理机制。如三明市近年来以网格化为载体，创新建立了“一格多方”的联勤联动机制。由政法委、组织部、城管局合力推进“五大员”（人民法官、检察官、警察、司法行政人员、城管队员）驻社区参与城市社区治理工作；全市设立5 个城市管理基层立法联系点，拓展基层参与城市管理立法的渠道，并为法官、检察官、律师、人民调解员进入网格开展法律事务提供帮助；精准运用“五长”（街长、巷长、片长、楼长、店长）责任制助推全国文明城市创建工作；在市区10 个镇街试行派驻城管执法中队与所在镇街交叉挂职制度，镇街10 人挂职城管中队指导员，城管中队10 人挂职镇街镇长或主任助理，打通城管和属地管理边界，促进网格工作与镇街工作有机融合和有效衔接，形成了多元共治的新格局。

推动多元融合形成“善治”，一要强化党建引领、政府抓总，推动物业公司、社区自治组织及业委会协同运作，促进挂包单位、社会组织、居民等积极参与。二要打破现有运行机制，健全联动体系，建立“大事共议、问题同办、项目认领、双向服务、资源共享”的议事制度和工作机制，由党组织牵头定期召开联席工作会议，对上一阶段工作进行总结，对下一阶段工作任务进行部署。三要实现社区服务由以前的单兵作战变为协同攻坚，单位共建由以前的友情支持变为分内职责，干群联手由以前的面上帮扶变为下沉服务。

（三）发挥技术支撑，深化“智治”保障体系

在“一核多元”格局中，实现协同共治、资源共享的关键在于发挥现代信息技术支撑，深化“线上”+“线下”融合，做到“所有常住人口入网、所有服务管理人员进格”，形成“一网统管、一网通办、一网共建、一网协同、一网共享”的智治保障体系，提高城市社区治理效能。

一是搭建多元治理平台。随着信息技术的日益发展，传统的“人对人、点对点”的城市社区治理已不适应高质量发展的需要和人民群众的需求，急需运用大数据信息技术手段，整合社区资源信息，实现智慧社区与智慧党建、智慧服务高效融合。如福建省三明市沙县区2022 年成立全省首个区级智慧治理服务中心，中心采取网格化管理，按照“就近、就熟、便于管理”的原则，将全区17 个社区划分为115 个片区网格、988 个微网格，建立“区—街道—社区—楼栋—楼层”五级网格管理体系，将综治、民政、城管、信访、卫健、市场监督等与民生相关的部门纳入服务中心，实现一网统管、一网服务。同时通过智能设备终端，现代化的信息技术手段优化居民办事流程，提供个性化的社区服务，整体提升社区管理服务信息化水平。新时代以智慧治理服务为中心，根据不同主体的职责和功能定位，打造多元主体协同共治的城市社区治理网络平台（见图2），实现社区治理“一张网”，有效解决原先多元主体管理混乱、职责不清，资源共享滞后等问题，使资金、资源、人力、物力由散变联，能够集中统一分配使用。

图2 城市社区多元协同共治网络平台运行示意图

二是深化线上线下融合。城市社区治理在搭建多元治理网络平台的同时，要进一步建立线下网格员反馈上报机制，对责任网格内的城市管理问题进行全方位排查，网格员将收集到的各类城市管理案件信息通过收集终端录入到智管指挥中心，由智管指挥中心进行转办、解决、反馈、完成，做到“问题有处理，事件有着落，处理有回音”。如三明市三元区依托“明心通”平台建设，不断规范“信息采集—受理立项—任务派遣—处理反馈—核查结案”五个工作流程，了解社情民意，通过推动“干部下沉、岗位前移、服务落地”，切实解决“联系服务群众最后一米”问题，实现“人人格中有责任、事事格中能回应”的城市社区治理新常态，实现线上线下的闭环。不断增强城市社区居民的认同感、家园感、归属感，激发广大人民群众参与城市社区治理。

发挥技术支撑深化“智治”，要充分发挥现代信息技术作用，搭建智慧管理平台，统筹多元资源，做到治理及时、管理有效。通过智慧化的改造和配套服务中心建设，做好线下反馈、线上调配，充分发挥大数据在城市社区治理中的作用，增加增值服务需求，构建智慧社区，使社区治理水平整体提升，真正实现“人民城市人民建，人民城市为人民”的价值追求。