新发展理念下的大城市住房发展规划编制要点探索

文／周星宇、尤佳璐 天津大学建筑设计规划研究总院有限公司 天津 300073

1.贯彻新发展理念的意义

1.1 贯彻新发展理念

从国际国内大环境看，当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技和产业变革推动生产方式、社会结构和生活方式发生深刻变化。“二十大”再次明确,我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[1]。矛盾的转化要求城市不能继续追求高速、粗放式的发展，而是要转向高质量、精细化的发展。坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念是美好生活的先导，从供给侧来看，改变发展不平衡不充分的状况，推动高质量发展，关键在于将新发展理念贯彻到发展全过程；从需求侧来看，人民日益增长的美好生活需要既有集体性的需要表现，又有个性化、多样化的需要内容[2]。新时期住房和城乡建设领域的高质量发展之路，是坚持贯彻新发展理念的重要载体。

1.2 当前住房发展环境

目前，我国处于全面建成小康社会决胜阶段。自“十三五”以来，我国加快建立以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，并且建立了一套较为完整的住房保障政策和管理制度。“二十大”关于住房制度的新要求，肯定了过去五年是租购并举的住房制度积极探索、打好基础的五年，而新的五年则是继续探索、追求高质量发展的五年[3]。住房发展领域是民生重点，现阶段已从“增量”过渡至“存量”发展阶段，更要坚定不移贯彻新发展理念，坚持“房住不炒”的定位，坚持走高质量发展之路。本文以京津冀城市群某地级市为例，在住房发展体系、住房发展目标制订、住房发展的主要任务、住房空间规划策略等方面提出实践探索，明确规划编制的技术路线和编制要点，为以后大城市住房发展五年规划的编制提供参考。

2.住房发展规划技术路线

笔者通过对国内大城市的住房发展规划案例的系统研究，结合实践探索，提出新发展理念下大城市住房发展五年规划编制的技术路线（图1）。首先是基于现状问题与挑战、背景发展趋势与相关政策的分析，结合问卷调查结果，对本市住房发展水平现状进行评价。二是结合当前形势分析提出未来五年住房发展面临的新形势与挑战。三是明确新发展理念下住房发展规划的指导思想和基本原则。四是对未来五年住房发展的需求、市场运行模式等基本情况进行科学预测，统筹确定城市住房发展目标。五是明确规划期内住房发展的主要任务，包括住房供应体系和供应结构、住房保障体系、房地产市场发展、社区环境与住宅品质提升等方面的内容。六是提出住房空间布局指引。七是合理确定住房发展年度安排和实施计划，提出保障措施。

图1 住房发展五年规划编制技术路线（来源：作者自绘）

3.住房发展规划编制要点

3.1 明确住房发展趋势

3.1.1 识别本市特征与独特性

本市常住人口约为1000 万人，依据市域和中心城区规划人口规模、城镇化率，判断规划期内人口规模和聚集趋势。依托突出的区位优势和发展条件，本市在承接北京非首都功能疏解，积极推进与北京主导产业链配套发展过程中，产业逐步完善壮大、人口实现流动聚集，前所未有的发展机遇，城市和产业形态将由“产城人”向“人城产”深刻变革。

3.1.2 判断区域协同发展对住房发展的影响

参考京津冀区域，住房市场的协同发展对区域内城市间的要素流动具有明显的促进作用，遵循“产业—人口—住房”要素流动规律[4]，指导本市住房发展制定差异化地区政策，建立深层次产业协同机制，创新产业发展保障方式，以缓解城市住房供求矛盾。

3.1.3 本市住房发展趋势

一是京津冀协同发展战略，为住房发展带来新动力。坚决落实京津冀协同发展战略，当好首都政治“护城河”。牢牢抓住北京非首都功能疏解这个“牛鼻子”，壮大产业，聚集人才。二是践行新发展理念，为住房发展带来新内涵。在新发展阶段，住房发展要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持走高质量发展之路。生态文明建设，资源环境约束，驱动住房发展模式绿色转型。三是“稳字当头、稳中求进”，为住房发展指明新方向。要把握房地产稳定发展趋势，稳字当头、稳中求进的“房住不炒”定位确立了住房的居住属性和民生属性，也指明了房地产的发展方向。四是本地城镇化趋势和用户需求，给住房产品提出新要求。随着本地城镇化趋势，人口向中心城区集聚效应明显。问卷调查显示，中心城区60%左右的购房者来自于下辖县市，30%左右购房者为中心城区居民改善型购房，仅有5%左右的购房者来自外埠。所以未来要进一步加大中心城区住房供应，完善城市配套服务功能。五是人民对美好生活的向往，给住房品质带来新期盼。新发展时期，住房市场进入供求总量基本平衡、增速逐渐放缓、结构逐步优化的新的发展阶段。在人民美好生活向往背景下，从“有房住”转向“住好房”，对住房品质提出了新期盼。

3.2 “十三五”住房发展评价

3.2.1 “十三五”住房发展成果

“十三五”以来，本市积极做好住房发展工作，大力增加住房供应，深化房地产市场调控，完善住房保障政策，积极推进市区城中村、棚户区和老旧小区改造，探索构建租购并举的住房制度，有效提高了居民居住水平，人均拥有住房面积达到40 平方米以上。中心城区新建商品住房上市量价稳中有升，近三年年均增长率均控制在10%以下。

一是住房体系逐步丰富完善，基本形成了以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。二是城镇户籍人口住房保障基本实现应保尽保。三是住房市场平稳健康发展，调控政策持续完善。四是各类老旧改造推进有力，出台管理制度，利用国家开发银行棚改贷款破解资金难题。五是住房租赁培育管服并举，发展环境良好有序。六是交易市场监管周密精细，市场秩序不断规范。

3.2.2 尚需解决的困难及需求

一是住房供给仍存在结构性矛盾，住房布局需要进一步优化，中心城区的核心地位不够突出。二是住房空置率较高，产城融合度较低，职住平衡存在短板。三是住房信息数据及平台建设尚不适应发展需要。四是绿色科技创新力度不足。五是住房环境和体验仍有提升空间，城市公共服务、社区配套需进一步完善，物业服务水平需进一步提升。

3.3 明确新发展理念下住房发展的指导思想和基本原则

3.3.1 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大、二十大及其历次全会精神，中央经济工作会议精神，全面落实省市各级党委政府决策部署，紧扣新发展阶段，坚持新发展理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，以新发展理念引领住房高质量发展。坚持以人民为中心的发展思想，坚持“房住不炒”定位。坚持租购并举，多主体供给、多渠道保障，优化住房供应结构。加快实施城市更新，提升居住品质，实现更高水平、更高质量的住有所居，满足人民群众对美好生活的向往。

3.3.2 基本原则

一是坚持房住不炒，租购并举。坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，着力稳地价、稳房价、稳预期。完善长租房政策，培育住房租赁市场。二是坚持稳中求进，严防风险。稳妥实施房地产长效机制，引导市场主体理性预期，加强市场秩序监管，防范化解住房领域风险。三是坚持一区一策，产城融合。夯实各区主体责任，因地制宜推进住房市场体系和住房保障体系建设。优化住房空间布局，推进职住平衡、产城融合。四是坚持绿色发展，品质提升。坚持绿色发展理念，深入推进城市更新，推进住房绿色、低碳、智能化发展。

3.4 确定新发展理念下的住房发展目标

3.4.1 确定住房发展总体目标

坚定不移贯彻新发展理念，进一步完善多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。优化住房供应结构，以政府为主提供基本住房保障、以市场为主满足多元化住房需求，建立“保障、市场、人才”三位一体的住房发展体系，实现“困难有保障、基本有支持、改善有选择、新增有过渡、老龄有关怀、人才有激励”；推动住房事业高质量发展，实现住有所居、住有宜居，满足人民群众的美好住房需要。“十四五”期间，中心城区新增各类住房面积A 万平方米；其中：新增商品住房面积C 万平方米，各类保障性住房面积D 万平方米。

3.4.2 科学预测住房发展总量

根据国家信息中心公布的数据和《本市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O 三五年远景目标纲要》，确定“十四五”期间市区常住人口增长人数，年均增长率；在人口增长和城镇化程度提高的共同作用下，城镇化常住人口增长约R 万人，年均增长率为X%。

住房建设规模预测（图2）是目标制订中最关键部分，规划为保证预期指标的科学性及合理性，运用人口需求导向、土地供应导向、半对数线型回归模型演算、调研分析法等多种方法，通过反复对比，综合得出结论。

图2 住房建设规模测算技术路线（来源：作者自绘）

3.4.3 提出城镇住房发展主要指标体系

结合省市实际情况，提出8 大方面，25 项的城镇住房发展指标体系。

表1 住房发展指标表（来源：作者自绘）

3.5 新发展理念下住房发展主要任务

3.5.1 建立多主体多渠道租购并举的住房体系

坚持房住不炒、租购并举、良性循环的住房均衡发展模式。落实因地制宜、多策并举、兜底保障、合理改善、职住平衡的基本要求。构建 “保障、市场、人才”三位一体，“困难有保障、基本有支持、改善有选择、新增有过渡、老龄有关怀、人才有激励”的全方位住房体系，促进房地产业健康发展。

3.5.2 保证房地产市场健康运行

商品房方面，适度规划引导居住消费，坚持套型结构理性供给。坚持房住不炒，加强预期引导，保证房地产市场健康运行。探索更可持续的新发展模式，加强住房市场监测和预判分析，土地供应有序稳定价格源头，完善信用体系防范金融风险，规范交易管理提高交易效率，抑制垄断优势引导理性预期。落实本市“一城一策”方案，促进房地产业良性循环和健康发展。增加中低价位普通商品住房供应比例，小、中、大户型按照约4:4:2 的比例配置，满足符合新发展阶段的住房刚性、改善型需求。

3.5.3 完善住房保障体系

保障体系方面，完善住房保障体系，健全制度有序保障，坚持政府兜底、应保尽保的基本原则。保证人民群众在从全面建成小康社会向全面建设社会主义现代化国家“升级转段”的发展阶段中，居住条件不掉队、不下滑。围绕本市加快实施城市转型，打造新型城镇化发展高地的发展定位，通过顶层设计、统筹规划、完善制度，保障人民群众在城市发展过程中居住水平稳步提升。坚定不移地完成政府的兜底任务和积极创新地实现住有所居。

3.5.4 努力培育住房租赁市场

住房租赁方面，努力培育住房租赁市场，完善多样化多渠道的房源供应体系。合理确定租赁住房建设规模和布局。探索长租房建设，盘活空置率高的存量住房，促进大量老旧房品质改造提升和存量房流通，有效提高住房租赁市场供应能力，满足人口流动产生的住房租赁需求，尤其在高校及科研院所周边、工业园区和产业集聚区等租赁住房需求集中区域，要增加租赁住房供应。引导鼓励有条件的企事业单位利用产业类工业用地，配套建设单位租赁房。加大租赁市场金融支持和监管，加强住房租赁行政监管积极保护弱势群体合法权益。

3.5.5 全面提升住房品质与服务

全面提升居住品质，是新时期发展的关键词。具体内容包括加快推进城市更新，全面提升住房品质，推进住房数字化服务与治理，推动房地产业绿色发展、转型升级。一是加快推进城市更新，高标准完成老旧小区改造，稳步推进城中村改造。二是推进“完整居住社区”，提升住房配套品质。三是加强社区规划设计，提升住房环境品质。四是完善建筑工程精细化管理，提升住房建设品质。五是推动住宅智能化建设，提升住房科技品质。六是加强物业综合管理，提升住房服务品质。七是推进住房数字化服务与治理，推动房地产业绿色发展、转型升级。在新发展理念指导下，全面提升住房品质与服务水平，满足人民群众美好住房需要。

3.6 新发展理念下的住房空间规划策略

“十四五”期间，住房空间布局要坚持新发展理念，因地制宜，优化空间布局，促进产城融合，坚定不移推进住房高质量发展。

3.6.1 市域住房空间布局指引

市域住房空间布局原则：一是依据本市十四五发展规划。依托城市发展定位、经济社会发展目标、城镇发展格局，综合考虑经济增长、产业发展、人口规模、常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率等因素。二是全面对接国土空间总体规划。依据国土空间总体规划中“三区一基地”战略定位，依托国土空间总体规划的空间发展格局，因地制宜，形成生态宜居、产城融合的住房发展布局。三是依托产业转型及产业园区发展，根据产业发展定位和规划布局，选择各具特色的住房布局，与产业发展实现相互促进。四是结合公共交通导向建设。依托轨道交通和城市公路网规划，实施住房空间均衡分布，实现交通出行的便利性和公共设施的均好性。

3.6.2 中心城区住房空间布局指引

依托国土空间规划中心城区的空间格局，构建“中优、北引、东融、西宜、南聚”的住房发展总体格局。依托区域城镇群功能联动，各区以差异化的城市建设、功能提升、产业发展为引导，多渠道提高住房供给能力；合理完善住房供给结构，加大政策性住房供给；结合公共服务设施布局，优化住房布局，满足多元需求。

3.7 实施保障措施促进城市住房发展

3.7.1 制订合理的年度实施计划

最后，住房发展规划编制应与城市发展相适应，推进增量与存量并进发展。科学合理制订年度计划，明确年度新建商品住房、保障性住房总量，确定城中村改造、老旧小区改造等项目进度安排，用以保障城市住房建设平稳、高质量发展。

3.7.2 建立新发展理念下的保障机制

一要落实城市政府主体责任。二要健全市场运行监测预警体系。三要强化规划实施管理。四要贯彻坚持以人民为中心的发展理念。五要探索智慧居住实现跨越发展。