强化财政预算管理和财政预算监督体制改革研究

赵丽萍

（浙江省江山市自然资源和规划局，衢州 324100）

引 言

财政工作是国家建设、治理和发展的基础要素，为国家的各项工作提供资金支持，是政府工作计划得到具体落实的前提和基础。在财政资金的合理规划和支持下，我国科教文卫等领域迅速发展，经济市场呈现较高的发展活力。财政预算管理是政府财政资金结构和应用计划的有效反馈，管理效果直接反映国家财政水平。强化财政预算管理力度、推进财政预算监督体制改革，是政府财税体制改革和经济产业结构转型升级对政府财政部门提出的具体工作要求。在社会需求的助推下，我国逐渐探索出由人大监督、财政内部监督、审计监督和社会监督四个主体共同构成的财政预算监督体系。但是，从财政预算监督的效果可知，四个主体构成的监督体系在运行阶段仍旧存在一些问题。改革当前的财政预算监督体制，是现阶段的必要工作，受到各级政府和社会的广泛关注。

一、财政预算管理和财政预算监督的概述

财政预算管理与财政预算监督是政府财政收支和资金运行的关键工作，主要依据政府工作计划，进行预算编制，在工作计划落实阶段全面执行预算编制内容，推进政府各项工作平稳运行，提高政府财政资金的社会服务水平，为民众构建稳定的社会秩序和良好的社会环境，满足民众日益增长的物质文化需求。

（一）财政预算管理

财政预算管理是政府的一项重要职能，对国民经济的健康运行至关重要。财政预算是经法定程序审批的、政府在一个财政年度内的基本财政收支计划。财政预算规范财政活动，直接体现政府的政策意向，直接关系到社会经济的运作，因而必须预先做出周密的计划和规划。

财政预算是在社会需求的反馈中针对财政收支制定的基本运行计划，以维护财政收支平衡为基础，指导本年度政府开展各项工作。政府在财政资金支出环节，要始终依据科学、合理的预算编制内容，在预算执行阶段落实政府工作计划。财政预算管理不仅以预算执行环节为管理对象，还以预算编制环节为管理对象，以提升预算编制科学性、全面性和预算执行的有效性。

（二）财政预算监督

在对财政资金运行的不断探索中，我国逐渐构成人大、财政部门、审计部门和社会民众层层递进的监督体系。各个监督主体在财政资金运行的各环节得以落实监督管理职责，保障财政预算编制、执行和绩效评价各环节工作的有序性和有效性，最终的目的是提高财政资金的运行效率和社会服务水平。

二、强化财政预算管理和财政预算监督的必要性

对财政预算进行科学、规范的管理尤为重要，这对振兴财政、促进国民经济具有重要的作用。财政预算管理是现代国家公共财政体制建设的基本内容，也是衡量一国财政管理现代化水平的重要标志之一。

预算监督在财政部门内部管理和整体运行中居于关键地位，是财政部门的重要工作。财政预算管理和财政预算监督是保障预算编制符合地区经济发展和社会建设需求、落实中央政府年度工作计划的关键手段，同时也是强化预算执行力度，满足地区公共事业开展和运行需求的必要工作。例如，在推进地区绿色金融和绿色产业建设发展的政府工作计划下，地方政府依据中央政府在新兴产业发展方面的工作要求，针对财政资金的税收环节和支出环节开展预算管理和预算监督工作，以支持新兴产业为预算编制的主要标准，制定针对绿色产业企业的税收优惠政策和退税政策，发挥财政收支的社会分配效用。此外，在预算执行阶段，对执行环节中财政资金的应用情况进行全面的管理和监督，保障财政资金按照预算编制内容，为新兴高科技产业和绿色产业提供财政资金支持和基础条件支持。

简而言之，财政预算管理和财政预算监督从财政预算的编制、执行阶段，为预算绩效评价工作提供具体的数据和信息，提高绩效评价的全面性和结果的准确性。同时，在管理和监督的过程中，确保政府财政资金落实到社会建设的具体事业中，提升政府财政资金的使用效率。

三、财政预算管理和财政预算监督工作现状

财政预算管理和财政预算监督工作主要在预算编制、执行和绩效评价阶段得以落实，以提高预算执行效果和绩效水平。目前，有关部门在预算编制、执行和绩效评价阶段存在一些问题，影响政府财政资金的整体运行效率和服务水平。

（一）预算编制阶段

预算编制工作是指政府财政部门的工作人员按照一定的工作规范，在中央政府统一的工作部署下，对财政收支进行合理的安排。虽然预算编制在财政收入和财政支出环节具有一定的预测性，但是对具体开展的各项工作具有较强的指导意义。预算编制是政府财政收支的首要环节，尤其为预算执行和内控人员提供依据。

1.编制时间较短

按照层层递进的编制、上报流程，中央财政预算需要在次年3 月份提交人大进行审核，县级政府预算则需要在上一年度的12 月份提交县级人大审核。各级地方政府需要在上一年度的10 月份或11 月份开展编制工作。越是向基层走，政府预算编制的时间就越紧张，致使基层政府预算编制准备不充分，影响预算编制结果。

2.财政支出体系尚待完善

我国于2009 年启动财政支出定额标准化建设工作，要求各级政府在财政资金的应用中，要定标准和用标准。但是，由于各级政府对财政预算编制和财政收支的重视程度不同，对标准化应用的践行力度不同，部分政府支出多而定额少的现象时有发生。政府部门间的财政支出难以量化和统一衡量，标准化和定额化的财政支出体系尚未建立。

3.预算编制不够细化

预算编制未细化到具体的执行部门和单位，在后期的监督和追责中，将无法全面落实预算执行的责任，对过程的引导力较弱，给预算执行和成本内控工作带来一定的阻碍。预算编制不够细化，还表现在财政资金分配对象的不够细化。通常表现为，针对项目进行整体拨款，而忽视对项目中各环节进行具体编制。

（二）预算监督阶段

预算监督阶段以预算执行为主要监督对象，预算执行是预算监督工作的中心环节。忽视事前监督，将不利于提高财政资金的整体利用率。

1.监督作用发挥不完善

由于各级政府财政预算编制的时间比较紧张，政府在提交人大审议前，还要经过党委等多个部门审查，人大监督剩余的时间较少。此外，由于预算编制内容涉及地区下一年度的经济运行模式，具有众多经济方面的专业术语，而人大来源于各个行业，对经济学方面的知识存在一定的缺乏性。因此，人大在监督和审核阶段，对预算编制内容的理解能力有待提高。

2.事前监督缺乏

预算编制以制定事中阶段和事后监督为主，忽视对编制环节的事前编制，或在事前阶段存在部分问题。

3.监督法律仍待完善

人大、审计部门、财政部门在预算监督环节的法律依据不完善，三者在预算监督和管理工作中的职责范围不明确，或职能重叠而浪费人力资源，或存在监督漏洞，三方对某一环节存在共同忽视。导致上述情况的原因主要有两方面：一为工作职权不明确；二为监督法律不完善。

（三）预算绩效评价阶段

预算绩效水平直接反映政府财政资金运行的效率和水平，是相关人员开展事后监督工作的主要依据。对其进行分析可知，政府对预算绩效评价较为忽视，对预算监督工作产生一定的不良影响。

1.绩效评价不全面

绩效评价通常忽视项目细节的评价工作，评价结果虽然能在一定程度上反映资金运行的效率，但是对项目整体进行评价而忽视项目细节，获得的绩效结果存在一定的不确定性。

2.绩效评价结果在管理中缺乏实际意义

政府针对财政资金开展的绩效评价工作有时流于形式，重视过程而忽视对结果的有效应用。绩效结果缺乏实际的指导意义，政府财政预算编制和执行模式存在一定的滞后性。

四、财政预算管理和财政预算监督体制改革的措施

随着经济发展水平的提高，财政资金稳步增长，政府在社会建设和经济发展中的作用也越发突出。要想更好地发挥财政资金在市场经济运行和公共事业中的有效作用，提高财政资金的社会利用率，维护纳税人的知情权、监督权，为纳税人创造更优质的生活环境和发展空间，在满足纳税人各方面需求的基础上，提高国家整体建设水平，就要强化财政部门的内部管控，推进预算监督体制改革，强化预算监督管理。政府要从预算编制、执行和绩效评价三个方面，在原有的绩效评价体制上对其进行调整优化，强化多个主体对财政预算的监督和管理，确保预算编制内容和政府工作计划得以全面落实，提高基层政府建设和服务水平，按照预期计划完成中央政府年度工作。

（一）优化预算编制内容

首先，各级政府要合理规划预算编制时间，尤其是基层政府要依据上一级政府预算编制和审核工作安排，提前做好资料收集等准备工作。例如，基层政府在10 月份开始预算编制工作之前，要广泛收集上一年度预算执行和绩效数据，明确当地经济运行和各行业发展的实际需求，提前做好预算编制准备。其次，各级政府要联合制定标准和财政支出体系，将各级政府财政部门连成一个整体，在体系的统一规划下，开展编制工作。最后，各级政府要进一步细化预算编制内容，从项目整体的预算编制细化为项目各环节和各部门的预算编制，为监督工作的有序开展和全面落实做好准备工作。

在预算编制环节要改变传统的编制方法，采用零基预算编制方法。在预算编制时，虽然要广泛收集上一年度的预算执行和绩效数据，但是只能将其作为准备阶段的参考，而不将其应用于预算编制工作中。年度预算编制一切从零开始，降低上一年度不合理的预算编制内容和“预算水分”对本年度预算编制工作和执行阶段的各项工作的影响。编制人员以本年度的工作规划和计划为主要依据，摆脱上一年度的数据束缚，优化本年度预算编制内容，从实际工作需求出发，从各部门的工作分配出发。其中，鉴于预算绩效考核工作在我国的全面落实，绩效结果能较为精确地反映预算编制效果和执行效果。当本年度的工作计划与上一年度存在相同点时，该项工作的预算编制内容可参考上一年度绩效水平较高的预算内容，对其进行针对性的改进，提高预算绩效。例如，本年度以合理开发和保护自然资源作为政府工作计划之一，在资源保护环节的预算编制方面，可参照上一年度的预算编制内容和执行情况，并根据自然资源的分布范围、种类和实际数量，对原有的预算编制内容进行调整，与实际工作需求相符合。这样不仅能确保政府工作计划的全面、有效落实，还能提高政府财政的资金利用率，减少无效资金的支出数量。

（二）创新预算管理模式

依据财政资金运行情况和社会需求，对现有的财政资金运行体制和预算管理模式进行调整和创新，提升预算管理模式下财政资金与现实需求的对接性，是预算管理模式的主要目的。

1.推进财税体制改革

推进中央与地方政府权责范围的全面划分，明确多主体在财政预算管理中的职责范围和职责内容，防止职责重复或监督覆盖不全面的问题。完善财政转移支付制度，提高一般性转移支付的规模，缩小地区经济差异。另外，合理配置社会资源，为预算管理做好社会准备工作。

2.全面落实绩效管理

落实财政预算绩效事前评价、项目库建设、绩效目标、绩效监控、绩效自评及绩效评价结果应用，建立健全全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，做到“花钱必问效，无效必问责”。

3.强化绩效结果应用

加强预算绩效评价工作，合理应用绩效评价结果。在对本年度的财政资金预算绩效进行评价的同时，为下一年度的绩效编制和执行提供经验支持，提升编制的完善性和执行的有效性，规避预算执行风险。

例如，在长期性政府规划中加大预算绩效考核力度，为后续工作提供实际数据支持，逐步提高规划落实水平。在长期性工作预算编制阶段，要依据上一年度的绩效考核结果，开展编制工作，承接编制中合理的部分，调整不合理的部分，应用绩效结果，逐步提高预算编制水平，为预算执行提供高质量的数据指导和预算依据。

4.建立内外监督结合的监督体制

健全内部以财政部门和审计部门、外部以人大和社会民众的预算监督模式。财政部门对预算编制内容进行具体优化，降低人大和社会民众对预算编制内容的理解难度，为人大提供专业解读。加大社会监督宣传，强化社会民众的预算监督意识和力度。

结 语

财政收支关系社会建设、经济发展、国民经济运行，维护财政收支平衡是各级政府不可推卸的责任，是政府的关键工作。随着我国经济社会的快速发展，政府财政收入呈现稳步增长的态势。政府要进一步深化财税体制改革和财政预算监督体制改革，强化内部管理和外部监督的力度，提升财政预算管理和财政预算监督的效率和水平，保证财政预算编制、执行和绩效评价各环节工作的有序开展，确保政府财政资金落实到具体的社会建设事业和公共事业中。