运营前置视域下的城市更新实施路径探究

文／黄上上 中铁一局集团城市投资运营管理有限公司 陕西西安 710054

引言：

随着技术的进步，我国的综合实力显著增强，城市化水平位居世界前列。但依据当下我国城市发展现状，增量扩增向存量更新的转变趋势明显，为适应新时代下的发展要求，城市应摒弃原先的粗放型发展路径，注重精细化运营，保持运营前置，形成全新的运营体系。城市更新中运营前置为新概念，在我国并未有相对成熟的理论和实践经验。由于这一总体情况，运营前置下城市更新中还存在诸多问题，未来的工作中相关人员需持续开展理论与实践探究，以提高运营前置下城市更新水平。

1.城市更新实施现状与困境

1.1 现状

社会经济发展的过程中，我国的城市更新内涵有明显变化，在最初的城市发展中并无“城市更新”这一概念，也就未开展大量的城市更新探索，更没有出台大量的政策文件和法律规范。结合我国城市发展的总体趋势，城市更新包含以下阶段：

（1）政府主导的一元治理（1949～1989 年），这一阶段新中国刚刚成立，发展缓慢，城市的环境差、卫生差、基础设施不完善，此时的城市更新中关键是为了改善城市面貌[1]。

（2）政企合作的二元治理（1990～2009 年），此阶段城市发展异常快，由政府与企业相互合作，共同为城市发展献言献策，以改造原先城市中的街区、厂区等。

（3）多方参与的多元治理（2010 年至今），强调人性化原则，以实现高质量发展目标。

2021 年3 月，政府工作报告中明确提出了新型城镇化战略，要求各城市都应立足自身实际情况，着力探索自身的城市更新新路径，形成新的行动方案。随后在此基础上，“十四五”规划、2035 年远景目标纲要中都指出城市需改变原先的路径及方式，转变发展方向，统筹城市规划建设管理工作，大力推进城市更新行动，不仅要优化空间结构，更需提高整体品质，试行多方治理新模式。北京、上海、广州、深圳为我国的特大城市，这些城市的经济实力强，率先响应国家号召试行多方治理，形成了具有地域特色的模式，如北京的多规合一、存量更新，上海的政府主导、多方协同模式，都十分具有代表意义。许多城市开始学习这些城市的经验，以形成具有各自特色的城市更新模式。

1.2 困境

1.2.1 资金平衡困难

目前城市更新中陆续展开了一系列的尝试，结合许多城市的更新经验，面临着资金方面的问题，表现为资金平衡难度较大。一些城市在更新方面将资产与投入放在了关键地位，推行不确定性营业模式，包含了物质空间更新改造、产权主体利益补偿，这些都需要有足够的资金保障，如政府无法提供足够的资金，这些工作将无法正常开展。从理论角度来分析，更新改造后的房屋增值收入应归于投资者，比如在老旧小区的更新与改造方面，在经由一系列改造后的房屋增值收益远远超出了其改造成本，但一些老旧小区在改造中对政府资金的依赖性过高，此模式下地方政府面临较大的财政压力，大部分社会资本也不配合政府部门参与到其中，无法调动其他主体参与城市更新项目的积极性[2]。经由大量的研究，城市更新行动实施项目的资金平衡难度较高，这是当前及未来需着力关注的问题。

1.2.2 群众需求有变化

从城市更新概念提出到如今，我国在国家会议和政府报告中多次提出了关于城市更新的工作安排。以党的十九大报告为例，其中详细阐明了当前我国的社会环境，指出我国社会的主要矛盾发生了变化，在早期人民群众对美好生活的需求集中在基础物质需求上，而在经济发展的过程中，人民群众的基础物质需求得以满足，在当下有更高的追求，表现为服务品质需求上，需着力从生态环境、文化特色、社会治理等方面加以改进。正是因为群众需求的这一变化，在运营前置下的城市更新路径也应同步调整。依据目前许多城市的发展情况，有很多大部分城市的更新项目主要在上下水改造、立面维修等基础类改造上，并未立足城市人民的基本需求，增大在公共服务设施中的投入，为人们提供更多的休闲娱乐场所、设置更多充电桩设施等。

1.2.3 街区业态活力不足

从新中国成立到如今，我国的城市更新经历了漫长的探索。依据传统的城市更新改造情况，受限于观念、技术、资金等条件，开发实施主体主要倾向于拆改重建，而这些拆除与改造、重建具有盲目性，前期并未安排专业人员进入社区等展开调研，真正了解民众意愿，正是因为忽略了功能需求方面的准确预估，导致这些拆改重建难以提高城市的整体品质，在后续城市发展的过程中，还需继续拆改重建，周而复始，耗时耗力。因此，城市更新中街区业态活力不足的问题相对突出，主要是因为城市更新活动中未考虑现有空间与居民活动之间的关系，主体在实施更新项目时未做好前期定位、确定目标群体，或者直接照搬其他城市的街区业态建设方式，未考虑自身的实际情况，都阻碍了城市的现代化步伐。为符合运营前置要求，城市更新中还有漫长的道路要走。

1.2.4 居民参与度较低

城市更新的受益主体为居民，这决定了在城市更新中无论采用何种路径和改造项目，均应该充分考虑居民的切实需求，以居民需求为前提实施有针对性的更新，并鼓励居民参与到其中，使每个居民献言献策，形成可行化建议，当主体听取居民意见进行更新改造时，也就能提高城市的服务水平、整体品质。结合当下城市更新现状，许多城市深受传统理念的影响，在一系列的更新行动中始终坚持市场导向，追求经济效益的最大化，再加上在日常的工作中缺乏专业化宣传，很多居民并未参与到项目中，一些城市更新项目在投入使用后无法与居民需求相一致，还需重拆重建，造成了资源的浪费。

2.城市运营在城市更新实践中的意义

城市更新中运营具有重要的意义。无论何种规模、发展水平的城市，其更新的目的都是要从开发思维向产业运营思维转变，不再简单局限在原先的空间改造、修复与重塑上，还需进一步延伸内容，拓展到产业协同、金融生态、城市服务、资产运营等诸多方面，以通过运营来调动城市的发展活力、激发发展潜力，促进城市转型。由于每个城市都有其发展特点，城市更新中需考虑这一特殊性，密切关注地方政策、产业布局、城市空间、资源、资本、服务等，了解政府、用户等各主体的切实需求，协调这些主体之间的关系。因此，城市运营的核心就是将资产转向资本，利用更新资产、改造场景、运营内容等为城市创造更大的效益。但在此过程中有较大的融资需求，各城市可依据自身情况，合理采用REITs、类REITs、CMBS、资产收并购等融资方式，确定最佳的资产退出路径，力求实现资本化目标，用城市运营带动城市建设与更新，促进城市在当下及未来的稳定发展[3]。城市运营指的是融入市场化运作方式，整合内外部的诸多资源，提供公共产品及服务，以增加城市的物质财富、提高精神内涵，凸显城市的综合实力。

城市运营具有以下重要意义：有利于深入整合与挖掘现有资源，从多个角度盘活存量、引进增量，实现资源的合理调配，发挥资源优势，用资源创造价值，带动城市自我滚动、自我积累与自我增值；为自然资源与人文资源的融合创造理想条件，活化城市存量空间，促进城市资产的增值；充分从需求着手，带动产业升级，助力城市现代化。

3.运营前置视角下城市更新实施路径

3.1 精准回应人本需求，保证项目实施成效

运营前置为城市更新的关键方向，为达到这一目标，城市更新中需充分从人本需求着手，开发更多实用性项目。运营团队作为城市更新的重要参与方，其在实际的工作中必须提前介入到规划与设计阶段，特别应参与到项目策划与功能定位方面。专业的规划人员应提前与项目主体对接，了解用户的真实需求，摒弃原先自上而下的规划模式。在具体的项目规划中需全面渗透人本理念，由专人走进社区民众，开展一系列的社会调查、市场研判等，了解公众的切实需求，掌握地区人群特征、消费趋势等，以前期调研的这些信息为基准定位项目功能，更有针对性地制定项目方案。

以北京城市更新的“海淀区一刻钟便民生活圈在学院路地区的更新实践”项目为研究对象，该项目为清华同衡规划设计研究院承担，属于复杂主体更新项目。在尚未实施专业化改造之前，该区域为政府的“四不管”区域，与此同时，学院路为高知人群集中区域，因为人们的文化水平较高，在实际的生活、学习中有各个方面的需求。为增强更新项目的实用性，使项目能满足人们的切实需求，规划前期组建了专业化团队，该团队安排专业人员进入了现场进行一系列调查与分析，不仅与民众深入交流，也亲身了解了基础设施建设情况等，最后编制了《街区更新战略规划》手册，并考虑了年度行动计划形成了项目库，前置考虑实施计划。在具体的项目实施中考虑到当下的城市发展，最终选用了多主体参与的项目模式，参与方主要为政府、单位、社会、居民，这些主体各有各的追求，项目团队内的相关人员提前与这些不同主体对接，了解了主体的诸多诉求，最终确定了需提供的服务功能，并分析了现有的空间条件下实现这些功能的路径与方法。

3.2 激发主体参与动力，实现规划持续运维

因为运营前置下强调治理思路和思维的转变，从治理思维的角度着手，城市更新应打破原有的工作路径，从全流程项目运营的方向着手构建科学其合理的更新逻辑。而在此过程中传统的空间规划仅仅为其中的一个部分，能推动项目的顺利实施。为此，更新规划不能单纯从空间着手，而应该将空间设计作为一个有效方式，更重要的是要实现空间更新，以促进城市空间的合理利用，创造更大的价值，满足居民、市场主体等对城市空间规划、利用等的要求，在潜移默化中构建完善且可持续的运营组织架构、公平的利益分配机制，激发市场主体、社区居民等参与城市更新项目的主动性与积极性[4]。只有如此，即使政府单位所投入的资金和资源相对有限，在运营前置的条件下通过精准改善与居民、市场主体自身利益相关的核心空间问题，能以少量的财政资金激活社会资本的活力，使更多主体参与到城市的更新、治理与改造中，带动城市的现代化发展。如以某城市的街区更新项目为例，在项目实施中引入了全维度更新运营理念，该项目不仅升级了地区的环境品质、产业业态，也促进了该区域内更多企业参与治理，形成了多主体共同治理和参与的新局面。

3.3 建立全生命周期管理体系

城市更新的复杂性高，不仅涉及了更多的资源、主体，也包含了诸多类型的更新项目，为促进各项更新任务的高效开展，在现阶段的条件下多主体应加强沟通与协调，共同形成全生命周期管理体系，在该体系中清晰规定在城市更新项目不同阶段的任务、工作方法、管理路径等，为实际的项目提供管理保障。实际上，城市更新为从结构性维度实施的城市治理行动实践过程，其在实施中的主体多、资源多、要求高，需消耗漫长的时间且后期运营存在诸多的不确定性，利用前置运营推行精细化、全面化管理十分重要。在规划设计、开发建设、招商引资、运营调整等方面都需从系统性角度考虑问题，从顶层建立全生命周期管理体系，立足市场需求，确保规划设计的可行性、合理性。

3.4 五位一体，同步协作

城市更新不仅仅是城市空间的重新布局与利用，也是城市生态改造的体现，旨在强调城市发展中协调人、产业与自然之间的关系，以促进生态文明建设。原先的城市更新中，所实施的很多项目都将更多精力集中在了物质空间的改造方面，并未过多关注产业自身的发展逻辑及具体需求，也没有处理好空间与功能要素之间的关系，导致项目实施后虽对城市有一定作用，但其却无法与功能使用需求完全匹配，建成后产业空间利用率长期偏低。面对这一情况，运营前置视角下的城市更新应不断探索新的发展路径、实施策略，保持策划、规划、设计、建设与运营的五位一体化，形成闭环管理机制，保持不同主体之间的协作性，增强不同环节的衔接性。城市更新项目实施中，应鼓励运营团队积极参与到规划设计阶段的工作中，前置产业招商和主营业务招商，确保后续进入的功能业态可与项目所在区域的环境、历史文化等高度契合。在规划设计阶段，参与方需与运营团队密切沟通，不仅需考虑当下的问题，也需分析项目建成后的运营方面，在现有前提下挖掘资源要素。

3.5 充分挖掘资源潜力，重塑地区价值活力

运营团队提前参与到规划设计阶段的工作后，运营人员与规划设计人员之间能就城市更新项目展开一系列分析与讨论，了解广义存量资源，深入挖掘地区内的自然资源、建筑设施、历史人文等资源的开发价值，并考虑未来的市场趋势和发展方向，展开一系列预测，将这些分析、预测结果作为更新功能业态、实施更新路径的关键前提[5]。前置运营下的城市更新实施路径中，深入挖掘资源潜力为关键策略，具体的工作中可注意以下方面：

3.5.1 历史文化类更新

以“文里·松阳”项目为例，该项目于2021 年获得了联合国教科文组织（UNESCO）亚太遗产奖项，该项目由北京同衡思成公司以设计施工总承包加运营的方式完成，属区域内的代表性历史文化更新项目。结合此项目的具体情况，该项目所处地区的历史文化底蕴深厚，修建有文庙和城隍庙，每年庙会的规模大、持续时间长，体现了人们的精神追求。为在城市更新中保留这一资源，项目前期相关人员分析了设计—施工—招商运营这一路径的弊端，最终选定了运营咨询、匹配规划设计的新路径，该实施路径下运营团队提前介入，前置了产业招商与主营招商，可确保后续的功能业态完全能符合项目所在地的具体情况。入驻主体明确保障了后续规划设计方案、工程施工能真正体现使用需求，而后期不再需要反复修改。设计人员通过前置运营咨询，可从运营角度优化其设计方案，如设计人员进入现场展开一系列实地调研，了解当地的历史文化资源，综合评估项目所在地的历史文化资源类型、价值、背景等，并实施分级保护，与招商相结合，明确这些历史建筑在未来的功能，在此前提下实施专业化设计与改造，这种运营前置的方式能提高设计合理性、科学性，不仅保留了传统的历史空间，也塑造了新的业态，更新改造效果相对理想。

3.5.2 商业服务类更新

运营前置下的城市更新实施路径需要从多个方面来实施，商业服务类的更新仅仅为其中的一个方面，但确实重点内容，也具有较大的改造难度。如以西单更新场为例，其体现了北京减量发展的一大趋势，在前期的规划设计中有关人员需思考如何激发当地的活力，以促进资源充足、价值再生。西单更新场项目中，因为面临建设减量化的较大压力，通过鼓励运营团队参与到其中，能改变地区发展格局。在响应北京市减量化发展总体思路的条件下，项目的建设量相对受限，必须用精细化思想合理利用有限的空间资源，为此，项目中采用了单一运营团队动态跟踪模式，前期运营团队需锁定目标人群，精确定位，掌握西单在潮流行业、文化艺术体验等方面的特殊地位，以消费者需求为着眼点完成定向招商任务，并合理匹配入驻商户客群特点、品位需求，确定整体风格，不仅要促进不同类型店铺之间的合理搭配，更需要适当在原有基础上调整业态，助力环境空间设计等工作。

结语：

运营前置下的城市更新不同于传统的城市更新路径，现阶段各城市在更新过程中需充分意识到运营前置的重要性、必要性，立足自身情况逐步解决更新中的难点，形成切实可行的城市更新实施路径、管理体系。未来相关人员还需持续研究运营前置下城市更新的相关理论，并展开一系列探索，保持理论与实践的高度结合。