县域项目制治理: 理念与机制

刘述良 吴少龙

(1. 南京农业大学公共管理学院,南京 210095;2. 中山大学国家治理研究院,广州 510275)

一、 问题的提出

自1994年分税制改革以来,中央和地方财力此消彼长,中央政府的经济与社会调控能力显著增强。在财权-事权不匹配的情况下,中央政府开始设立专项基金,主要通过项目方式解决央地财政分配不均衡的问题,并依靠项目这一载体贯彻自身意志。事实是,项目已渗透到中国公共领域的各个方面,项目制已成为中国国家治理中运用得极为广泛并具有深刻影响的政策工具,是一种动员和组织国家与社会资源的“新的国家治理体制”(1)渠敬东: 《项目制: 一种新的国家治理体制》,《中国社会科学》2012年第5期,第113—130页。,“项目治国”已成为学界的共识。(2)陈家建: 《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》,《中国社会科学》2013年第2期,第64—79页。(3)周飞舟: 《财政资金的专项化及其问题 兼论“项目治国”》,《社会》2012年第32卷第1期,第1—37页。(4)黄宗智、龚为纲、高原: 《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?》,《开放时代》2014年第5期,第143—159页。

在既有研究中,项目制一般被用以指代1994年以来中央基于转移支付突破科层制障碍、贯彻自身意图的做法。项目制本身兼具科层制和市场的一些特点,因此它重塑了上下级政府之间的权责关系,使上级政府控制权增加(5)陈家建、张琼文、胡俞: 《项目制与政府间权责关系演变: 机制及其影响》,《社会》2015年第35卷第5期,第1—24页。,是一种介于市场和科层制之间的独特治理方式。

研究者们基于政府理性自利假设,认为下级政府在贯彻政策或执行上级指令时,往往“上有政策,下有对策”,容易出现灵活、变通和随意的行为(6)渠敬东: 《项目制: 一种新的国家治理体制》,《中国社会科学》2012年第5期,第113—130页。,而项目制依靠“条线”体制另行运作(7)折晓叶、陈婴婴: 《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》,《中国社会科学》2011年第4期,第126—148页。,具有单管直下、一竿子插到底的特点,是一种祛除各种不确定性的理想选择。但在实践中,由于忽视了中间层的沟通、协调、制约和监督,项目制的实施会带来两大不良后果: 一是上下级政府之间缺乏有效沟通,难以下情上达,普遍存在严重的信息不对称问题;二是项目制的运用实际上跳过了中间层(比如乡镇这一层级),强化了更高层级政府的权威。(8)渠敬东: 《项目制: 一种新的国家治理体制》,《中国社会科学》2012年第5期,第113—130页。此外,也有学者开始以批判的视角审视国家治理当中的项目制,认为项目制作为一种治理手段,极易造成目的-手段易位、官商逐利、政权经营和贫富悬殊等现象(9)黄宗智、龚为纲、高原: 《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?》,《开放时代》2014年第5期,第143—159页。。

在现行治理体制下,县域是中国之治的权力“接点”、战略“接点”和政策“接点”,也是“国家-社会”“城市-乡村”的接点。(10)王敬尧、黄祥祥: 《县域治理: 中国之治的“接点”存在》,《行政论坛》2022年第29卷第4期,第81—90页。作为“接点”,县一级政府对上要贯彻落实上级政策,对下则要领导乡镇、社区,按照自己的意图,发展经济,改善民生。在实践中,项目是县域发挥“接点”作用的关键,项目制既是县级政府对接上级政策的抓手,也是贯彻县级政府意志、落实县域规划和推动县域经济发展的重要工具。纵观既有文献,研究者们大多将研究重心放在国家层面项目制出现的背景、功能与影响等议题上,有关县域项目治理的研究还比较欠缺。事实上,处于中间层级的省、市、县级政府,特别是县域政府如何看待和理解项目(制),如何推进项目实施,项目与项目制在县域经济发展中具有何种作用等问题,是中国地方治理中的重大问题,值得深入探讨。

围绕县域项目制治理如何开展以及为何有效这一问题,笔者基于对J市市长、政府办主任、高新区及科技局负责人的深度访谈,深入分析了中部县级市J市项目治理实践。本文选择J市为分析对象,是因为在抓好项目工作、推进项目制治理这一问题上,J市摸索出了一套富有成效的理念、制度、机制与工作方法。以科技创新和高新区为例,2017年J市通过项目运作获得的科技创新资金占到了全市(地级)全部资金的2/3左右(11)根据政府办访谈材料整理。,通过筹备设立5亿元产业引导基金,2018年前8个月,J市高新技术企业达到110家,累计完成产值278亿元,占全市(地级)高新产值的48%,对全市(地级)增长贡献率达56.6%,高居全市(地级)首位(12)根据高新区访谈材料整理。。可见,J市的做法值得学界与实践界研究与思考。

二、 项目治县理念的确立

项目的设立与实施是政府部门意志渗透、工作动员的过程,本质上是一种隐蔽的柔性控制机制,在某些条件下可缓解“资源消解地方自治”的困境(13)方勇: 《柔性控制: 政府主导型社区基金会的项目制运行逻辑》,《社会主义研究》2018年第2期,第98—109页。。当然,卓有成效的项目制治理离不开项目治县理念的确立,离不开地方主官对项目制的认可,更离不开地方主要领导者对项目及项目制的深刻认识和重视。以J市为例,多年来,J市市长一直在思考项目及项目制的运用,在大大小小的会议上不断向本市官员解释项目、项目制以及二者对县域治理的重要意义,思考如何运用项目及项目制促进当地经济与社会发展,并试图在国家和县域治理系统框架下理解项目及项目制,以此为基础制定和完善项目治县的制度与机制。

(一) 项目治县的时代要求

1. 理念革新

项目治县,是县级政府运用项目制对接上级政策,获取发展资源,以及通过项目打包、发包,发展县域事业所做出的种种努力。从单位制到项目制的转变,本质上是治理方式和治理理念的变革,遵循的是目标管理、事本主义、适度变通逻辑(14)张振洋: 《当代中国项目制的核心机制和逻辑困境——兼论整体性公共政策困境的消解》,《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2017年第25卷第1期,第32—41页。。在项目制条件下,单位制时代所采用的计划与控制手段不再起作用,取而代之的是协同治理、协商治理、协作治理等新的治理方式。因此,项目治县首先要树立起与项目制治理相适应的治理理念。

项目是促进经济发展的引擎,良好的发展环境是经济发展的有力支撑。深刻认识到这一转变的J市市长要求全市上下牢固树立“招商第一、项目为王”的核心理念,突出项目工作的核心地位,用理念凝聚共识,深化对项目工作的理解,营造“人人谈项目、谋项目、抓项目、争项目”的氛围。

2. 系统思维的引入

考虑到项目是地方工作的主要内容和关键抓手,J市主要领导人要求各责任单位实现经济工作项目化、项目工作责任化,将项目工作与行政工作的其他核心领域有效衔接起来。首先,项目是落实规划的支撑。J市市长指出:

项目首先是落实群体想象、体现政策意图、实现从乘船到建桥路径转变的重要支撑,如果没有大量的项目作为支撑,规划就变成了空中楼阁、镜中花、水中月。(15)根据市长访谈材料整理。

其次,项目有助于硬化预算。J市坚持预算编制的“三先三后”原则,即先有项目谋划后有预算、先有工作计划后有预算、先有政策依据后有预算。预算项目库机制的建立,有效解决了凭经验和个人好恶来分配预算资金的问题。

最后,项目是对接政策的抓手。对接政策就是抓项目包,业主单位落实政策就是分项目包。要想对接好上级政策,就要把项目包的概念理解好,把项目的前期工作、基础性工作做扎实。J市市长再三强调:

不要想着从政策里面去找一个一个具体项目,政策里面都是项目包。对接政策的关键就是要善于拆分政策的项目包,然后找出政策与具体工作的结合点,最后有针对性地去包装项目。(16)根据市长访谈材料整理。

(二) 作为发展机制的项目制

1. 发展中的政府-市场关系

发展就是特定区域从低级到高级不断进步与蜕变的过程。对于地方政府来说,地方发展之要在于获取与利用资源,因此一切经济工作都要围绕资源配置来展开,实现有效的要素组合。资源配置可以通过政府有形之手来推动,也可以依靠市场无形之手实现,两只手的配合尤为关键。访谈中,J市市长认为,在地方发展中,政府有形之手应该限定在征地拆迁、基础设施建设、营商环境建设等领域,在其他领域政府则应退至后台,为市场主体提供政策引导与服务。

在J市,政府的上述职能主要是通过项目来实现的: 首先,在征地拆迁、基础设施建设、营商环境建设的背后,是一个个具体的项目;其次,项目是衔接政府有形之手和市场无形之手的桥梁。通过梳理规划、政策、项目、预算四者之间的关系,J市理顺了政府-市场关系,政府没有直接干预市场,市场同样没有支配政府,但政府却实现了对市场的引导。当然,引导是否有效,关键还要看项目设置的数量与质量。一方面,项目引导可以让市场配置资源的秩序更优,让经济更具活力;另一方面,公开透明的项目管理体制有助于压缩寻租空间,并且有利于优化资源配置结构。J市政府办W主任在访谈中指出:

我们市里的扶持资金,也是和项目挂钩的。现在上级很多项目资金都是后补助,就是地方政府先补助了,上级才补助,这也就要求我们把奖扶资金项目化。因此,企业的生产经营、产品研发、市场营销,我们不班门弄斧,我们要把对企业服务的重点放在政策服务上,关键要强化大家的项目意识。(17)根据政府办访谈材料整理。

2. 项目制治理的参与者

项目制治理是国家治理的基本手段,也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。在这一治理体系中,发包者、打包者和抓包者是最重要的三类参与者,三者的行动链(18)郑晓茹: 《城市社区项目制治理的行动框架、逻辑与范畴研究》,《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2018年第26卷第5期,第57—66页。共同形塑国家治理秩序格局。其中,上级政府承担发包者的角色,通过出台政策、发包项目表达自身的意志。地方政府则具有打包和发包、“跑项目”和“给项目”的双重功能: 一方面通过争取项目以及争取试点示范、重点项目、重大政策,实现项目资金与自筹资金的有效组合,积极发挥项目的资源整合功能;另一方面通过发包项目,表达和落实自身的政策意图。最后,实施单位是抓包者。J市市长如是说:

……实施单位抓包,我们组织人和企业去负责抓包,利用种种项目资源为各自事业发展服务。对基层来说,我们主要在抓包和分包上做文章,在项目实施的过程中履行自己的职责。(19)根据市长访谈材料整理。

运作项目是县域项目制治理的核心工作内容,经济工作项目化是县域项目制治理的重要方式。从J市的经验来看,地方政府一方面有通过试点示范带动特定领域、特定系统工作的意愿,如通过对接国家重大政策来争取国土资源整治工作试点示范的目的是要促进国土资源节约、集约利用,申报环保试点则是要创建国家级生态文明建设示范市(县);另一方面,地方政府自身也在谋划一批事关本地发展的重大项目,比如园区发展方面重在谋划涉及J市经济发展中卡脖子问题的重点项目,乡镇一级则重在谋划一批具有突破性的项目。

项目制治理体系中不同层级政府的职能有别。其中,中央政府的职能相对单一,只需要扮演好发包者的角色即可。地方政府则不同,其在整个治理体系中起着承上启下的“接点”作用,往往需要承担争取项目、设立项目和落实项目三大工作,身份更为复杂。

3. 项目制对地方发展的重大意义

项目制治理方式是在中央财政汲取能力提升的大背景下,中央推进目标管理的工具。自上而下来看,项目制是要贯彻中央政府保增长、促民生的治理理念,是一种资金导向的控制方式和目标管理、过程控制方法,它是财政集权的结果,旨在消除地方政府特别是乡镇一级政府“块块”的危害。(20)渠敬东: 《项目制: 一种新的国家治理体制》,《中国社会科学》2012年第5期,第113—130页。从J市主要领导们的讲话来看,虽然项目制形式上是一种事本主义的治理工具,与原有科层体系混合后,形成了一种“治理目标专项化、权责运作条线化、程序规范技术化”(21)陈家建、张琼文、胡俞: 《项目制与政府间权责关系演变: 机制及其影响》,《社会》2015年第35卷第5期,第1—24页。的独特国家治理方式,但在地方执政者眼里,项目及项目制治理的内涵与意义却远不止于此。对于地方政府来说,项目制是一种值得认真对待,能为地方发展带来很好机遇的治理工具。

首先,项目能够带来资金。仍以科技项目为例,2018年J市获批省重点研究与开发计划项目4个,省科技重大专项项目6个,获得省、市项目资金及奖补到位资金5 000多万元。(22)根据科技局访谈材料整理。可见,在县域治理中,政府要发挥作用,贯彻自身意志,完成上级政府交付的任务,并在竞争中胜出,以项目调动各部门及镇村的积极性,在当前的治理体制和政治背景下,是一种非常恰当而有效的选择。

其次,项目为地方政府的发展努力和创新之举提供政策合法性。地方政府在贯彻上级意图,向上网罗资源(23)龚翔荣: 《项目网罗: 项目制在政府经济管理领域中的新形态——以H市的公共创业孵化示范基地为例》,《新视野》2021年第2期,第63—70页。时,一方面可以融入自身的发展意图,掺入“私货”;另一方面又可以项目的名义打包动员各方力量,整合资源,打包成为较好的动员与合法化形式。

最后,处在不同层级、不同经济发展阶段的地方政府对项目制的诉求明显不同。处于中间层级的政府在决定是否抓包时,往往会加以成本-收益分析。如果项目争取难度太大、项目实施过于困难、项目资金使用过于严格,并且争取项目所带来的比较收益和绝对收益远低于地方政府的期望收益,地方政府就不会采取争取项目的行动。相较于发达地区,欠发达地区往往因为处于相对落后的发展阶段,发展机会不多,若争取项目能够给地方发展带来比较大的资金和政策支持,其争取项目的动力也就大些。相反,对于经济相对较好的地区而言,由于其有不错的经济发展基础和较大的发展空间,在精力有限的情况下,争取项目的动力往往不大。但随着近年来国家财力越来越向中央集中,中央对地方转移支付预算总规模越来越大,经济发达地区的地方政府也将很大一部分精力投入到项目争取当中。

(三) 作为借势手段的项目制

项目制治理中存在上级主导与地方自主性、迎检压力与主动作为的内在张力。一旦上一级政府所设立的项目目标与下一级政府的利益诉求、发展目标相冲突,地方政府就会借项目之势,用足政策空间,并想方设法突破项目所设定的限制。因此,所谓借势,指的是下级政府的意图与利益诉求偏离上级政府的政策目标,在条件允许的情况下,下一级政府突破项目所设定的限定条件,借项目推动地方发展所做的一切努力。

地方政府具有发展地方经济和落实上级项目与政策的双重责任,特别是县市一级政府,在我国的项目制运作过程当中,地位重要而且功能特殊。当中央及省级政府试图通过发包以实现“条条”控制时,县市政府往往具有承上启下的中转功能。在项目中转过程中,县市政府常常会以上级政府的项目为契机,实现本区域治理资源的再组织,进而实现地方利益的最大化。在这一意义上,“打包”反映的就是地方“块块”自下而上的反控制逻辑(24)折晓叶、陈婴婴: 《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》,《中国社会科学》2011年第4期,第126—148页。。

治理收益、投机回报和面临的惩罚则是影响公私部门演化稳定策略选择的关键。(25)吴正泓、陈通、侯光辉: 《公共文化服务“项目制”合作治理主体决策及逻辑冲突》,《管理评论》2021年第33卷第1期,第322—329页。当项目目标具体明确又易于测量时,辅以检查和监控,上级政府就能很好地实现对下一级政府的引导与控制。反之,如果项目目标模糊,或者缺乏必要的检查和监控手段,此时下一级政府的反控制空间就比较大,下一级政府只要做到形式上的“专款专用”即可,款项的实际使用则取决于地方发展的目标和战略。另外,若上级项目设立时有配套条款、地方政府具有连带责任以及其他限制条件,下一级政府更容易掺入自己的意图。当然,下级政府借势的能力也是动态变化的。访谈发现,随着央地围绕项目博弈的深化,中央贯彻自身意图的能力越来越强,地方政府的反控制能力和意愿也会从较强态势变得越来越弱。

项目作为载体,含有大量的政策资源,如土地指标、政策资金、融资贷款、人才集聚等等,需要用好、用足、用熟。实践中,“打包”往往是一种不显山不露水的策略,也是县市政府最常见的反控制策略。不过,地方政府要想成功抓包、反控制也是需要一定条件的,比如地方政府各级领导如果懂政策、懂项目,其项目抓包打包更容易成功,更易获取国家、省市资金。自2014年以来,J市一向重视深挖政策“富矿”,重视推进影响大、带动强、质量高、效益好的重大项目。J市市长在一次讲话中提到:

为什么央企、大型民营企业得到的政策多,就是因为他们懂政策、懂项目,一对接一个准。没有项目,国家、省里给不了钱。(26)根据市长访谈材料整理。

三、 县域项目治理关键机制

项目治县理念的确立,为县域发挥其“接点”作用提供了契机。在理念之外,实现卓有成效的项目制治理,还需要建立诸如抓打包机制、项目实施推动机制、考核激励机制、信息披露机制等,以对接上级政策,贯彻县本级政府意图,最终促进县域各项事业稳步发展。

(一) 抓打包机制

作为国家治理体系的一部分,项目制呈现出复杂的条块关系,需要处理好自下而上与自上而下两相统合的问题(27)史普原、李晨行: 《从碎片到统合: 项目制治理中的条块关系》,《社会科学》2021年第7期,第85—95页。。在这一统合过程中,抓项目包(抓包)是自下而上过程的中心工作,而分项目包(打包)是自上而下过程的主要内容。

首先,抓包需要精心谋划和准备。由于项目制往往具有事本主义与结果导向、非科层制运作(28)渠敬东: 《项目制: 一种新的国家治理体制》,《中国社会科学》2012年第5期,第113—130页。、项目设立的不确定性与偶然性(29)折晓叶、陈婴婴: 《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》,《中国社会科学》2011年第4期,第126—148页。、资源密集型与专项化(30)余成龙、冷向明: 《“项目制”悖论抑或治理问题——农村公共服务项目制供给与可持续发展》,《公共管理学报》2019年第16卷第2期,第147—158页。、项目有限普惠性与竞争性、项目发包遵循胜任与关系逻辑等特点,项目申报要想成功,地方政府必须及时把握形势与政策的变化。可以说,理解与把握国家政策大势是项目申报成功的基本条件。

一要对接政策。熟悉政策是做项目、跑项目的前提,不了解政策的项目申报成功率会大大降低。所以,除了跑得勤,还需要及时、主动地了解相关政策信息,否则就是闭眼捉麻雀。针对项目申报的专业性、动态性,J市围绕申报和争取项目成立了项目办,由专人专责负责搜集项目信息,推进项目申报工作。J市市长谈及项目申报时指出:

谋划项目一定不要坐在家里瞎想,要对接政策,政策叫干什么就干什么。……这里牵涉到话语体系的问题。大家总感觉上级报告跟基层说话不一样、上级文件跟基层文件不一样,就是因为话语体系不一样。中央与地方之间、上下级之间、政府与企业之间,话语体系不一样,思维方式、思考问题的视角也不一样。有些企业总纳闷为什么争取不到项目,争取不到政策支持,其实说到底还是因为政府与企业之间的话语体系不一样。(31)根据市长访谈材料整理。

谈及本市项目申报的成功经验,J市科技局Z副局长不无自豪地说:

我们现在将精力放在基层,下到企业移动办公,主动服务,帮助企业完成政策与产业基金对接。项目申报我们走在前面,怎样走在前面呢?因为我们可以与政策同步,我们平时也可以去给科技部汇报报告、交流报告……最后这个政策要下来了,我们看哪些企业符合这个条件,符合的就提前给。……我们现在的模式在全省是最有效的。我经常去科技厅,这样在上面制定政策文件或完善文件之前,我可能已经获得了信息……2016年QW集团就在我们的帮助下拿到了国开行1.5亿元的低息产业发展引导资金……阜南有一个企业也申报了,但信息获取没我们及时,不像我们平时就谋划,他们材料递交上去的时候已经截止了。(32)根据科技局访谈材料整理。

二要包装项目。争取政策和资金,除了要及时了解政策动态,关键还是要看项目质量和项目包装水平。在J市,向上申报项目与横向融资,都特别强调请专业机构包装项目,比如开展融资要找熟悉银行业务和政策的机构合作,并且要听取相关机构特别是金融机构的建议与要求;又比如申报科技系统的项目,不仅职能部门的同志要帮忙指导,还要请对科技部门政策比较熟悉的机构来包装项目。再有,对不会申请项目的企业,J市相关部门会主动上门服务,帮助企业包装项目、向上对接。对这一点,J市市长深有体会:

为什么要用项目来对接政策,因为国家就是通过项目渠道来给钱的。不从这个渠道对接,就是瞎忙、白忙。……(通过项目可以)有效地获取发展资源。缺什么我们就包装什么、争取什么。(33)根据市长访谈材料整理。

其次,推进项目库管理。项目库管理是J市项目治理的一项基础性工作,其建库的目的是要有效解决项目从哪里来、硬化预算和提高项目成功率三大问题。通过前期努力,J市建立起了六大项目库,即投资三库(储备库、培育库、实施库)和招商三库(基础库、人脉库、动态库)。在投资三库中,储备库的项目相对随意,是项目单位谋划的项目,随时都可以调整。具体做法是,每年花一定费用用于项目谋划,并请第三方评估论证储备库项目,以提高项目转化率。当项目谋划成熟,达到可研程度和具备投资价值,储备库中的项目就会转入培育库,此时退库是要受处罚的。最后,当培育库项目的各项条件成熟,就会变成实施库中的项目,项目从此进入实施阶段,随后便有了年度投资计划和更为具体的建设目标。

(二) 项目实施与推动机制

除了抓打包,项目制的成功还需要具备相应的项目实施与推动机制。从对J市发改委、规划局、政府办负责人处了解到,为了推进项目顺利实施,J市以招商引资和项目建设季度考核为抓手,持续开展“月月有开工,季季有观摩”的项目推进活动,建立起“日巡、周报、月总结、季考核”项目调度机制,逐渐形成全市包联领导、分管领导、项目主体、项目工作组和项目管理员齐抓共管的项目工作格局,加快推进项目转化。

一是配高配强项目工作班子。具体做法是将项目办设为正科级事业单位,编制14人,专门负责项目管理工作,作为市委、市政府抓项目工作的参谋部。

二是建立健全项目推进三大基础性制度,即项目管理员制度、项目工作组制度和项目主体制度。第一,项目管理员是一线指挥员,具体负责本单位项目工作。作为全市抓项目工作的基础力量,项目管理员通过选调方式产生,一般为各单位最合适开展项目工作的同志。人员选定后,J市还会对各乡镇、部门和园区项目管理员开展定期培训,重点提升其政治素养和业务能力。第二,项目工作组被视为尖刀班,具有打破部门界限和承担重点项目的谋划、包装、争取、推进的能力。比如J市通用机场项目,主要由发改委负责,但显然仅靠发改委是搞不好的,因为这一项目的推进还需要国土资源局、规划局(现自然资源和规划局)的支持,J市就从这三个单位抽调三个人,成立项目工作组,专门负责立项阶段的工作。第三,项目主体是项目的牵头单位,也是项目建设责任主体,主要承担各项具体工作。

三是建立领导包联重点项目机制,探索建立包联领导和分管领导衔接机制。基本思路是,按照“一个项目、一位领导、一套班子、一抓到底”的方式,实现项目推进“日巡、周报、月汇报、季度考核”。“日巡”由项目包联领导统筹,包联领导每周项目现场调度不少于2次;“周报”是重点报告日巡情况、一周项目进展情况以及需要移交市分管负责同志协调解决的问题等;“月汇报”是由市委、市政府主要领导负责召集召开推进会;“季度考核”则由项目办牵头,制定招商引资和项目建设季度考核办法,对乡镇及各部门进行分类考核。

四是建立分类分层调度推进机制。所谓“分类”,就是针对不同的领域设立项目推进委员会或工作组,比如全市设有市政府投资项目管理委员会和项目办、城建系统有城建联席会议、高新区有高新区管委会主任会议、乡村发展有脱贫攻坚暨“三农”工作联席会议以及美丽乡村建设领导小组会议等;所谓“分层”,一是指除了市级层面设立各类项目推进委员会或工作组,各乡镇、各园区、各部门也要设立相应的项目推进机构,二是不仅市委、市政府主要负责同志参与项目调度,各分管领导、部门主要负责同志调度项目也要实现常态化和制度化。

五是建立项目攻坚和会战机制。开展城建、工业等“百日攻坚”与会战活动,目的是集中全市力量解决本市经济与社会发展中的难点、痛点问题,主要是要通过深入一线、617工作法及日分析、周观摩、月小结等机制,提升项目调度、解决项目问题的能力。

(三) 激励-压力传导机制

县域项目制治理实际上也存在信息分散和个体的机会主义行为,因此,需要解决项目制治理中的激励相容问题(34)Leonid Hurwicz, Stanley Reiter, Designing Economic Mechanisms, Cambridge: Cambridge University Press, 2006, p.17.,并设计出个人自动遵循的机制。在这一意义上,科学的考核与激励机制对于项目制治理来说是极为重要的。在实践中,J市建立起了项目实施的季度考核机制。这一机制一方面体现出“分类”的特点,即对乡镇、园区、部门进行差异化考核,创新“一单位一方案”的考核办法,并对考核方案进行动态调整。另一方面贯彻奖惩并用的理念,将考核结果同干部晋升和个人奖励有机结合起来,比如严格落实“三个倾斜”的导向,任用干部坚持“向基层一线倾斜、向攻坚克难倾斜、向突出贡献倾斜”,讲究“凭实绩论英雄”;又如推行流动红黄旗奖惩机制,每季度对考核前三名授予红旗并重奖表彰,对倒数第一名则授予黄旗,以传导压力。所谓重奖,是指对季度考核前三名的单位分别给予15万元、10万元、5万元奖励,专门奖励为项目建设与招商引资作出突出贡献者。其中,所获奖金的30%用于奖励单位主要负责人。黄旗由J市市长亲自授旗,而且得黄旗的单位需亮相表态,黄旗须挂在单位最显眼的位置。

(四) 多重信息披露机制

良好的项目制治理结构,应该以项目为中心,以任务为导向,实现去中心化、扁平化治理。县域项目制治理中,政府主要领导的使命是搭建平台、提供激励、根据项目需要进行资源调度与配置,各个部门是项目的发起者、信息的传递者,项目管理员则是具体问题的解决者、信息采集者和分享者。

项目运营过程中的信息交流与沟通十分重要。访谈发现,J市项目治理当中的信息沟通和披露方式主要有:

一是“一线工作法”。何为一线?J市市长认为,离开办公室就是一线,一线可以是工地,可以是饭局,也可以是某个值得观察和思考的试验田。对于市领导来说,“一线”就是群众需要服务的地方、是基层需要服务的地方、是发现问题的地方、是解决项目建设实际问题的地方。在J市,“一线工作法”已成为一种重要的工作机制,市政府包联重点项目的领导及部门负责人,都需要定期深入一线,关注一线士气,了解项目设立、实施情况,努力在“一线”发现新的问题和发展机会。

二是“617工作法”。即围绕项目实施,相关部门负责人须在早上6点、中午1点、晚上7点,到工地上调度项目,实打实地发现、研究、解决项目实施问题。

三是会议披露机制。J市设立的各类委员会及会商会办机制,为项目沟通、主要领导与负责人及时了解、解决项目落实和推进中的重点问题提供了很好的条件,也可以视为另一种一线工作形式。以J市政府投资项目管理委员会主任会议为例,参加该会议的人员包括副市长、市投委会成员单位主要负责同志,会议内容主要涉及招商引资和项目建设考核结果通报、项目开工及实施情况、存在的问题与解决方案、重点项目领导包联和建设任务分解、下一轮招商引资和项目建设考核方案的制定等。从效果来看,市政府投资项目管理委员会主任会议是一种正式而高效的项目沟通机制,有力地推动了J市招商引资和项目建设。

结 语

在中央政府具有强大控制力的情况下,若不能有效把握国家政策大势,地方发展将是不可持续的。县级政府只有结合“块块”之手和“条线”之手,充分领会项目发包者的意图,用活项目这一只条线之手,方能为县域经济社会发展谋取更大空间。因此,县域治理中的项目制并非县级政府凭空想象出来的。J市广泛使用项目制这一治理工具,源于其主要领导人认识到了项目制的广泛适用性和有效性,归根结底来源于对中央首创的项目制实践的效仿以及对其他发达地区项目制实践的学习。从实践来看,县级政府效仿上一级政府会带来极大的好处: 一方面,效仿上级政府能够很好地体现下一级政府的遵从意愿以及政策实施的积极性,因而有助于保证县域各项事业的政治正确性;另一方面,效仿上级政府、移植上一级政府的制度创新,往往能够给下一级政府带来丰厚的政治经济回报。

对于县级政府来说,项目同样具有支持、调动和整合各方资源的功能。因此,抓好项目工作、完善项目制治理,便是县域治理的一项重要内容。在实践中,J市以项目为载体,围绕项目制这一治理工具,建立起抓打包等项目治理机制,鼓励各部门及镇村积极主动地开展工作,最大限度地调动各方力量,最终目的在于促进县域经济的发展以及各项事业的进步。