畜禽养殖场禁养区划定的政策依据与规范化推进措施

骆利山

（武威市凉州区黄羊镇农业技术服务中心 733000）

近年来，随着人民生活水平的提高，人们对饮食营养均衡的重视程度不断提高，肉、蛋、奶等动物性食品的需求大幅度增加，促进了畜禽养殖业的快速发展，同时受农业生产方式转变、农业经济结构调整等政策导向的影响，畜牧业作为首选产业得到了迅速发展，但是，在促进农业区域经济发展、带动农民收入增加的同时，在畜禽养殖过程中产生的恶臭气体、粪尿污水、固体粪便等废弃物严重影响着周边环境，成为我国仅次于钢铁、煤炭的最大污染产业。在此条件下，控制畜禽养殖环境污染的措施相继出台，从政策、方法和管理等各个环节提出了相应的控制措施。但是在环境敏感、生态薄弱和水源保护等区域的畜禽养殖管理上，各地区出台了畜禽养殖场禁养区划定的政策。

为有效缓解畜禽养殖与环境保护之间的矛盾，保护环境敏感区域的生态问题，本文就畜禽养殖禁养区划定的政策依据进行分析，提出了规范化划定畜禽养殖禁养区的措施方法，从根本上实现畜禽养殖、产业发展与环境保护的协同发展提供相应的思路参考与方法指导。

1 畜禽养殖场禁养区划定的政策依据

畜禽养殖禁养区指的是依照法律、法规、行政规章等规定，在指定地区的范围内禁止建设任何畜禽养殖场；针对在禁养区范围内已建成的养殖场，则由县人民政府依照法律法规责令限期搬迁或关闭的措施进行处置。从环境保护的角度讲，畜禽养殖禁养区的划定是从生态环境安全的长远角度考虑而出台的一项长期政策，在一定程度上对于减轻环境承载力、促进生态环境有效修复具有重要的意义，但是在保障禁养区农民群众可持续增收上又显得过于决断，造成农民群众经济收入来源减少、农业经济发展能力受限。为此如何协调平衡生态薄弱区和生态敏感区的生态环境保护与农村经济发展之间的关系，成为摆在农村农业工作面前的难题。

1.1 畜禽养殖场禁养区划分的法律依据

《中华人民共和国环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规及技术规范是我国畜禽养殖场禁养区划分的法律依据。2016 年11 月环保部和农业农村部联合制定的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》中明确规定了畜禽养殖场禁养区的划定范围，包括饮用水水源保护区、自然及风景名胜保护区、城镇居民区和文化教育科研区、以及法律规定的其他应该划定的区域。该技术指南的出台从政府规章的角度出发，对禁养区的划定工作给予了明确的界定指导，成为今后一段时期内畜禽养殖场禁养区划定的行动指南和标准的指导性文件。

1.2 畜禽养殖场禁养区划分的政策规定

畜禽养殖场禁养区的划定是以充分的法律法规为前提，促进国家环境污染治理为基准而采取的一项禁止性管制措施。伴随着畜禽养殖业的飞速发展，畜禽养殖污染过程中产生的臭气、污水、粪便等生产废弃物成为影响农村生活环境、水资源环境、生态环境等重要因素，加之农村地区畜禽养殖过程中养殖场布局凌乱、粪污处理设施配套滞后、农户思想认识不高等因素存在，故畜禽养殖污染具有污染点多、范围广、治理难度大等特点，已成为农村环境污染及部分地区水污染的主要原因之一。在此条件下，个别养殖规模大的畜禽养殖场废水排放已对地表水、地下水等水源造成很大的污染，直接或间接对人畜饮水安全构成了极大威胁，成为影响经济社会发展的新矛盾聚焦点。

1.3 畜禽养殖场禁养区是城市可持续发展的现实需要

伴随着城镇化进程的加快，部分城郊乡镇逐步向城市靠拢、融合，形成更大的城市集群，在此条件下，原有畜禽养殖场逐步成为城市发展的牛皮癣，急需采取有力措施进行整治。在农村，受农村人居环境整治政策的影响，居住条件发生很大程度的变革，在原有基础上零散发展的畜禽养殖场其运行弊端和存在问题逐步暴露，急需大力整治解决。同时在全面推进农业产业结构调整、助推农民收入增加、促进养殖业可持续发展的现实需求下推广粪污处置减量化、生产科学化、养殖高效化的新型畜禽养殖模式显得尤为重要。

2 畜禽养殖场禁养区划定过程中存在的问题分析

从利己主义的角度讲，畜禽养殖场禁养区的划定是以牺牲个人利益换取公共利益的博弈，存在着养殖群众不答应、周边群众不满意等公共社会服务事件问题，在现实过程中处置不当极易加大社会矛盾，酿成重大公共事件。从实际工作推行情况看，主要存在以下几个方面问题：

2.1 政策把握不准、理解存在偏差

基层工作人员对于畜禽养殖场禁养区划定的政策依据掌握不充分，片面的采取一关了之、一禁了之的极端做法，造成养殖场意见较大。为平衡相关区域之间的关系，部分环保部门擅自扩大禁养区范围，造成禁养区人为设置过大，在一定程度上严重影响了农民群众增收致富的渠道，同时造成基层乡镇政府在工作开展过程中难度增大，工作过程中矛盾纠纷不断，造成农户的支持程度普遍不高。

2.2 盲目追求效率、忽视后续发展

在畜禽养殖场禁养区划定上，为达到彻底整治生活环境污染的难题，县区的禁养区划定上存在操之过急的现象，对涉及禁养区内的养殖场一拆了之、一关了之，对于群众的后续发展问题考虑不周全、谋划不到位，在禁养区养殖棚处置方法上过于简单，综合考虑欠缺、超前谋划不够，对禁养区内养殖棚拆除搬迁后群众的生产生活造成影响。

2.3 征求意见不够、广泛讨论欠缺

各地对于禁养区划定的主体不统一，有的地方以生态环境部门为主；有的地方以农业农村部门为主；有的地方以国土资源部门为主，在多头划定条件下，相关部门的出发点和立足点不一致，造成意见沟通不一致。在此条件下，部门之间形成禁养区划定初稿后，仅在一定范围内征求了相关乡镇意见，征求意见范围未深入到村组之中，造成禁养区划定之后实施过程中部分涉及村组群众意见较大。

3 推进畜禽养殖场禁养区划定的规范化措施

畜禽养殖禁养区的划分方案作为各级政府依法行政的具体指导方法，在实施过程中具有极其重要的指导意义，这就要求划分方案的制定必须符合实际、保障权益、切实可行，在充分取得养殖从业者支持理解的基础上，突出养殖从业行为的规范引导，确保畜禽养殖禁养区划分方案能落地生根，实现生态环境保护与畜禽养殖生产的同促进同提高。同时要注重禁养区原有养殖场从业人员的权益维护，在充分保障其合法权益的基础上引导产业转型或异地搬迁建设，坚决防止一刀切引起群体矛盾，酿成恶性事件。

3.1 明确禁养种类、落实层级责任

禁养区划定的行政管理部门要科学施策，统一拟定禁养区划分的指导思想和任务分工，落实层级责任制，在涉及已建设养殖设施的区域时，要灵活变通、切不可模棱两可和照抄照搬。针对于禁养区划定过程中对禁养畜禽种类和规模界定模糊的问题，严格按照《畜禽养殖禁养区划定技术指南》中规定的禁养畜禽种类（主要包括猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等主要畜禽和鹿、狐、貂、骆驼、鸵鸟等经济类动物）进行界定，防止仅仅提出禁养畜禽，没有指出具体的禁养物种。合理界定禁养规模，从养殖生产的实际和对周边环境造成影响的程度出发，明确具体养殖规模对周边环境造成的影响，合理确定养殖规模对环境的影响评价程度，防止以偏概全、语言含糊不清，指代不明确，甚至重点内容遗漏缺失等现象的发生。

3.2 统一环境要素、划分禁养范围

禁养区划定范围的不标准也是影响工作整体推进的重要因素，在禁养区划定实际工作中存在范围划定过大或过小的问题。划定范围较小，畜禽排泄物对自然河流、人文景观、保护区域的污染仍然存在；划分的范围过大，造成畜禽养殖业发展受阻，涉及养殖从业人员利益过多的，会引发群体性事件。为此要统筹环境影响要素，依照饮用水水源区、自然保护区及风景名胜区和居民住宅区等重点区域确定禁养区范围；同时综合考虑非水源区的河流，防止人为遗漏而存在水污染隐患，区别农家乐、度假山庄等经营性娱乐设置，对于涉及禁养区范围内的进行区别对待，防止将畜禽养殖禁养区的设定跑偏走样，把不属于养殖业范畴的设施纳入禁养区范围进行划定管理，人为造成社会矛盾。

3.3 确定空间范围，提高可操作性

部分地区制定的禁养区划定方案仅仅提到“养殖场”禁养，但并未提及具体的规模，尤其是对于众多的散养户、不构成生态环境破坏风险的群体超范围纳入，造成后续可操作性难度加大。为此在禁养区范围的描述上要精准确切，防止表达不具体、含糊其辞，让具体操作人员匪夷所思、无所适从。在禁养区范围的描述上，要明确参照目标，指代区域，例如“河流两岸800 m周围区域、水源地污染地带”等，坚决摒弃使用“两边”、“附近”、“重污染区”等描述性的词语，防止可操作性的降低，在一定程度上诱导或误导具体操作人员，造成禁养区划定工作出现政策指引的失误或不当。

3.4 统筹经济发展、公平公正划定

禁养区划分的不合理极有可能造成严重的社会问题，引起社会供需失衡。对于城乡结合部来说，工业作为当地的主导产业，养殖业本就薄弱，在这一基础上再次进行养殖禁养区的划分，进展比较困难。除此之外，在划分禁养区的时候要尽力做到公正，如果两家同为河岸地区的养殖场，但只是其中一家被禁止，另外一家不在禁止的范围内，这就会让市民认为存在不公正、区别对待的现象，造成后续工作推进出现障碍。为此要在公平公正、统筹经济社会发展的前提下进行畜禽养殖禁养区的划定，扎实做好周边群众及涉及利益群体的意见建议征求和归纳吸收工作，对于涉及禁养区养殖场需要关闭、养殖圈舍需要拆除的，全面广泛的征求相关部门、当地政府、周边村组的意见，有必要的采取召开听证会的方式，扩大政策知晓的范围和覆盖面，妥善处置划定、拆除过程中出现的各种问题，确保禁养区划定工作得民心、顺民意。

3.5 强化宣传引导、接受社会监督

环保要加大宣传引导力度，及时将划分出禁养区的图斑等成形材料在各个地方的显眼醒目位置进行张榜公示，接受群众监督，同时派人专门就禁养区划定工作中的相关问题和政策依据向群众进行解答，同时在公示材料上留下联系电话和反应渠道、电子邮箱等，并由专人负责收集相关的信息和回复，多渠道、多视角接受群众的监督，消除群众心中的疑虑，确保后期的禁养区划定和违规设施拆除工作群众支持程度高、接受程度快、取得预期效果好，真正实现经济发展与生态保护的协同促进共同提高。

3.6 注重产业培育、增强发展能力

禁养区划定后，一部分涉及禁养区的群众要面临养殖圈舍拆除、养殖设施搬迁等问题，在一定程度上对于其生产生活都有不可忽视的影响。为此在禁养区内的养殖设施取缔过程中，要高度重视禁养区群众的后续扶持产业培育和生产生活问题，对于有意愿发展养殖的，政府可积极划定符合发展养殖的区域，帮助其将原养殖场内的设施拆除后到新区域发展养殖，同时配套相应的粪污处理设施设备，消除搬迁二次养殖过程中的环境污染问题；对于无发展养殖意愿的要积极利用周边务工渠道拓宽增收来源，防止矛盾聚集引发社会问题。在此基础上要积极做好涉及禁养区群众的心理安抚及情绪疏导工作，引导其梳理昂扬向上、积极乐观的生活态度，全力的投入到新发展中去，为构建生态环境和谐、经济发展稳定的生活环境贡献自己的力量。

3.7 及时跟踪检查、防止污染反弹

在2016 年以前，我国就养殖场禁养区划定工作颁布了相关的法律法规，但是在之后的工作成效一直反反复复，导致在禁养区范围内已拆除的养殖场又再次出现。为此要坚定禁养区内养殖圈舍一律禁止养殖的决心，该拆除的一律予以拆除，该搬迁的一律予以搬迁，决不能采取等等看、先停业后整顿等处理措施，防止一次清理不彻底，后期反复进行整改。要建立禁养区日常监督检查和督促跟踪检查工作机制，定期不定期开展监督检查，防止成效反弹。强化禁养区范围内群众的宣传引导，消除二次养殖的幻想，坚定支持恢复生态保护环境的信心。同时要加强日常巡查和监管的长效机制，对于禁养区之外污染周边环境的养殖场要立即予以依法取缔，从整治环境、保护生态资源的大局出发全力巩固整治工作成果，推进畜禽养殖场禁养区政策的规范化实施。