“三权”分置下土地经营权抵押融资的思考

李庭瑞 聂童鑫

河北师范大学汇华学院，河北 石家庄 050020

随着我国农业现代化的不断推进，我国农村改革进入深水区。在此背景下，对土地经营权抵押融资进行研究显得颇为必要。笔者从“三权”分置下农村土地经营权入手，探究学界对土地经营权物权属性与债权属性的争议，并对土地经营权抵押融资制度规定与实践中在抵押法律关系、抵押登记制度、土地价值评估等方面面临的困境进行思考，结合当前农村改革试点区域的实践经验，提出法律规范与制度建设等方面的建议。

1 农村土地经营权的本质属性

2014 年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”［1］之后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出：“坚持农村土地集体所有权，实现所有权、承包权、经营权‘三权’分置，引导土地经营权有序流转……抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。”［2］目前，学界对土地经营权的定义为土地承包方对集体所有的农地开展农业生产并进行收益的权利。笔者认为，现阶段土地经营权具有目的性、流动性、收益性等显著法律特征。而关于土地经营权的性质，学术界众说纷纭，主要有物权说、债权说、物权兼债权说、债权兼物权说等。笔者主要对物权说和债权说进行分析，并提出自己的观点。

1.1 物权说

由于土地经营权产生于土地承包经营权，而土地承包经营权在法理上应归类于物权，故认为土地经营权是一种从土地承包经营权中剥离出来的新型的用益物权。郑志峰［3］认为，土地经营权派生于土地承包经营权，应将其确立为物权，可以是与土地承包经营权平行的用益物权，也可以是次级用益物权。蔡立东等［4］提出，土地经营权是土地承包经营权人行使其权利而设定的次级用益物权。孙宪忠［5］指出，把土地经营权视为物权更有利于对农用地的保护，因为物权具有对世性，在一定程度上能对抗第三人，进而推动土地流转的开展。

1.2 债权说

支持此观点的学者认为，土地经营权是将使用权出借，且出借人可以取得出借收益，因此其本质上应属于租赁。单平基［6］指出，如果将土地经营权视作物权，则始终会存在“一个物上不能有两个同一类型的物权”的障碍，这违反了物权原则。申惠文［7］在研究中提出，农地经营权人在农地流转过程中获取的权利为债权属性。

结合我国具体实践，笔者更倾向于将土地经营权属性归于物权，理由主要有以下两点。第一，《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）明确规定：“土地经营权流转期限为5 年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人”。由此可见，土地经营权流转期限5 年以上的采取登记对抗主义，是典型的物权登记方式。由于目前我国法律体系中只有物权属于登记范畴，而债权并不在登记范畴内，如果将土地经营权归为债权则可能造成登记制度混乱。第二，土地经营权抵押等被归入《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）物权编中，属于“未禁止抵押的其他财产”范畴。由此可见，立法者更倾向于将土地经营权归纳为物权属性。综上所述，虽然《民法典》和《农村土地承包法》等相关规定均未明确说明土地经营权属于物权还是属于债权，但从土地经营权流动的便捷性、保障性、安全性等方面综合考虑，物权性质的土地经营权更易发挥其价值。

2 土地经营权抵押贷款融资模式

笔者根据我国农村承包土地的经营权抵押贷款试点区域的实践情况，总结出3 种土地经营权抵押贷款融资模式，即直接贷款融资、担保贷款融资和反担保贷款融资。

2.1 直接贷款融资

此模式以福建省明溪县、河南省安阳县为代表，主要特点在于土地经营权抵押过程中只有抵押人和抵押权人互相联系。农户或其他抵押人与银行等金融机构抵押权人通过互相协商，确定土地经营权的抵押规模、抵押期限及贷款预期额度等问题，然后银行等金融机构会委托资产评估公司等对标的物进行资产评估，以最终确定贷款额度。待抵押人向银行提出正式的书面申请，并出示以村委会为代表的农村集体经济组织（发包方）的抵押同意书或确认书，银行则签字放贷。此种模式所需时间短，是试点初期大部分试点区域认可的方法［8］。但此种模式也存在诸多弊端：第一，由于只有抵押人和抵押权人签订抵押合同，抵押人一旦出现无法偿还贷款及利息的情况，就会面临“失地”风险；第二，银行等金融机构对此种贷款申请通过率相对较低。因此，农户、银行等采用此模式参与土地经营权抵押的积极性不高。

2.2 担保贷款融资

此模式以贵州省凤冈县为代表，主要特点在于以担保公司为“中心”。在此种模式下，抵押人和抵押权人都通过担保公司这个中介进行交流，即抵押人有抵押需求或意愿时，不但需要向银行等金融机构提出申请，还需要找一家担保公司作为中介。抵押人委托担保公司作为土地经营权抵押的被委托人，与银行进行直接商讨，待意见达成一致后签订抵押担保合同，担保公司收取相应费用［9］。此模式的优点如下：由于存在担保方，银行等金融机构对贷款申请的通过率相对较高，且农户等抵押人无须过多地亲自参与中间过程；假定抵押人无法偿还贷款或利息，发生了抵押权实现的法定情形，银行也能第一时间从担保公司拿回相应贷款及利息，而土地经营权则交由担保公司；担保公司可以选择采取保留、转让、出租、拍卖等手段处置相应权利，也可等待农户以相应价格赎回土地经营权。此模式的弊端：担保公司作为“中间商”使本就无统一评估标准的土地经营权抵押更难获取更高额度的贷款；农户需要向担保公司交纳一定的费用，提升了融资成本。

2.3 反担保贷款融资

此种模式以宁夏回族自治区同心县为代表，其特点在于以土地协会作为抵押模式的“中心”。在此种模式下，农户以土地经营权“入股”土地协会（后更名为土地承包经营权流转合作社），成为会员；会员向信用社申请贷款时，选择三户加入协会的村民和一名常务会员作为贷款担保人，同时用入股土地向协会提供反担保，并签订协议；然后，土地协会为贷款的会员向信用社提供担保［10］。如遇到农户无法偿还贷款及利息的情况，则先由土地协会与贷款机构进行协商，协商不成且抵押人未提前购买相关保险的，则由担保人代偿；担保人不代偿的，则由协会先行赔付，同时协会取得对贷款者入股土地的处分权。此模式最大的优势在于实现了双重担保，即农户与土地协会之间形成紧密联系，土地协会与银行等金融机构形成良性互动。该模式在一定程度上分散了农户的风险，更有利于开展大规模现代化农业生产；提高了农户对土地经营权抵押的积极性，为开展土地经营权抵押贷款融资提供了良好渠道。

3 当前农村土地经营权抵押融资中存在的问题

3.1 土地经营权抵押主体界限等问题争议较大

第一，土地经营权抵押人界限模糊。大部分学者将土地经营权抵押主体中的抵押人资格限定为享有土地经营权的农户，认为只有农户才是适格的抵押人。这也是当前学界的主流观点。也有学者提出，抵押人不应局限于取得土地经营权的农户，也应包括通过转让、出租、流转等途径取得土地经营权的其他主体［11］。

第二，土地经营权抵押权人界限模糊。关于土地经营权抵押权人资格是否局限于银行等金融机构，学界也一直争论不休。部分学者认为，对土地经营权抵押权人的界限可以进行开放化管理，因为对抵押权人设限会妨碍抵押人的积极性，不利于推广开展土地经营权抵押［12］。但学者施晓琳［13］提出，如果对抵押权人主体不设限，很可能会出现高利贷，易引起土地私自买卖、农民大面积失地等情况的发生。

第三，土地经营权抵押客体即标的物范围不明晰。目前，学界争议的焦点主要在土地经营权抵押是否包括土地上的附着物。一部分学者认为，既然把土地经营权归为用益物权，那么土地上的附着物应一并抵押，这样更有利于明确权利和义务关系，提高土地经营权抵押效率。另一部分学者认为，对土地及地上附着物应区分对待，有些农地上种植小麦等农作物，而有些农地上有农田水利等相关农业设施，无论是从经济价值还是实用价值来看，均不可一概而论。

3.2 土地经营权抵押登记制度不完善

目前，我国《民法典》和《农村土地承包法》等规定，土地经营权采用登记对抗主义，即未经登记不得对抗善意第三人［14］。这一规定与我国农村社会发展紧密相关。但是，随着现代社会发展与农村改革的不断推进，以往只在农村集体经济组织内流转的土地经营权已经流转向更广泛的农业经营主体。尤其是自土地经营权抵押融资制度问世以来，更多金融类主体（如银行）取得了土地经营权，登记对抗主义已无法满足当前实际需要，是否实行新的登记模式成为当前争论的焦点。

3.3 土地价值评估体系不健全

第一，缺乏专业的评估机构及具有相关资质的评估人员。由于没有专业的评估机构及人员，导致对土地经营权价值无法进行合理定价。第二，对土地经营权的价值评估还没有统一的标准。我国农村土地经营权流转价值尚未有一个统一的确定标准，土地流转价格多数是由流转双方协商确定，价格信号失真、信息不对称等现象时有发生，由此引发出不少农户之间、农户与其他农业经营主体间的矛盾［15］。

4 推进土地经营权抵押融资制度继续完善的相关建议

4.1 明晰土地经营权抵押主体范围

4.1.1 土地经营权抵押人不应局限于享有土地经营权的农户

从实践经验来看，土地经营权抵押主体主要包含以下两种类型。一是法律规定的拥有土地承包经营权的农户。此类主体应该理解为一个家庭、一个在农村进行农业生产的单位。因此，此类主体抵押土地经营权时，需要经过全部成员同意并签订抵押合同。由某一成员签订而其他成员没有异议的，笔者认为此行为符合表见代理，合同具有法律效力。二是以转包、出租等方式取得承包土地经营权的法律主体［15］。

4.1.2 对抵押权人范围应严格设限，不应广泛归为有权放贷主体

从风险评估来看，无论抵押人出于何种目的设立抵押权，以银行等金融机构作为抵押权人更具安全性，此类金融机构的业务办理更加规范化和制度化，有利于保障农用地安全，防止农民“失地”及抵押人陷入高利贷风险等。从借贷能力来看，土地经营权抵押的核心目的是扩大农业生产规模、提高农业生产效率，为那些想要扩大生产但苦于无资金支持的农户解决现实问题，银行等金融机构资本规模较大，其借贷能力更能满足抵押人的融资需求。

4.1.3 将地上附着物也划分至抵押主体的范围内

从价值角度来看，将抵押主体扩大至地上附着物可以提高土地经营权的抵押价值，调动抵押人的积极性。

4.2 土地经营权抵押登记采用登记生效主义

从社会发展角度来看，采用登记生效主义更有利于体现土地经营权抵押过程中的透明度和公信度，保障第三人权益［16_17］。需要注意的是，采用登记生效主义还需要相关部门不断完善相关登记系统和登记程序。

4.3 健全土地价值评估体系

首先，政府应积极培育和建立专业评估机构，同时规范专业评估机构的行为，使其按照客观、合理、公平、公正的标准对土地经营权进行评估，并定期公布评估结果。其次，培养一批专业的土地经营权评估人员，尽快打造出具有较高专业素养的评估团队。最后，制定科学、合理、符合当地实际情况的评估办法，并要求专业评估机构按照国家统一标准评估土地经营权价值，在评估时充分考虑土地的规模经济效益。

5 结束语

目前，我国土地经营权抵押融资中还存在抵押主体界限模糊、抵押登记制度不完善及土地价值评估体系不完善的问题。为进一步优化农村土地经营权抵押融资流程，要明晰土地经营权抵押主体范围，对土地经营权采用登记生效主义，并健全土地价值评估体系，同时可达到规范土地经营权流转的目的。