国有企业集中采购的分析探索与实施路径

■程文丰 杭州市交通投资集团有限公司

■朱苗华 杭州交投物资有限公司

■胡乐英 杭州交通资产管理有限公司

大型基础设施建设类国有企业在投资建设和运营管理过程中，有不同类型、不同规模、不同时段、不同需求的采购招标合同。部分企业通过集中采购实现了降本增效，有效解决了采购过程中的风险、提升了采购全过程规范性。因此，集中采购的探索推进以及集中采购平台的建设符合行业特性和需求实际，从企业层面统一筹划、积极探索集中采购模式对深化主流采购方式、强化采购监督体系具有现实意义。

浙江省第十五次党代会报告中提及坚定不移深化正风肃纪反腐，要加强对权力运行的监督制约。全面提升公权力大数据监督能力，深化新时代“后陈经验”，推动基层监督提质增效。浙江省纪委在全省深化纪检监察体制改革暨公权力大数据监督应用建设第二次推进会上强调指出，以数字化改革为牵引，全面推进公权力大数据监督应用建设。其中国有企业采购、资金拨付等场景已在有关试点企业上线运行。

2022 年11 月，浙江省国资委、财政厅、审计厅发布《关于加强浙江省省属企业采购管理的指导意见》，提出企业采购原则上应通过电子化采购交易平台实施采购，做到采购留痕、信息公开、过程可溯，逐步实现从采购立项到履约评价的全过程、全覆盖闭环管理，实现采购全周期可视化管理。由此可见，浙江省已在规范采购流程、降低廉政风险及数字化引领运用等方面将国有企业集中采购上升到重要高度。

与此同时，企业部分采购合同虽已纳入省、市政府交易中心，但由于其他诸多因素，每年仍有大量小而散、市场关注度低、供应商相对垄断、应急抢险、市场容量小、限额等采购合同不能进入体系。为进一步规范采购行为，降低采购成本，提升采购质量和效益，有效预防廉洁和经营风险，积极探索国有企业的集中采购管理具有重要意义。为此，国有企业集中采购工作需要进一步提上议事日程。

一、集中采购的现实意义

集中采购简称为集采，是大型、集团化企业为节约采购成本，提高谈判议价能力而探索出来的一种采购模式。集采在实务应用中较为普遍，运用该模式提高了采购效能、质量、节约了生产经营成本，防范了经营和廉洁风险，提升了企业综合管理水平。集采在实务应用端得到了普遍认可，在西方起步较早，受到大型企业的欢迎，尤其在零售商行业诸如沃尔玛、麦德龙、特易购等。21 世纪以来，我国大型企业如中国移动、中国联通等也早已涉足。

集采是降本增效的强有力举措。能够将单位规模小、采购量小的同类型企业采购内容合并同类项进行统一采购。集采后能够整合资源，形成规模效益，用整体需求同供应商进行价格博弈，快速高效提升议价能力。通过总量提升增强采购方市场话语权取得以量换价、取得财务筹划优惠等相应的直接或间接收益。集采后，减少了采购频次和供求对接成本，杜绝了大量的人、物、财的同质化输出，有助于打造供应商团队，为后续市场化战略联盟、合作共赢打下坚实基础。

集采是带动招标采购管理变革的有效途径。是优化提升企业核心竞争力的有力措施，降低分散采购的选择风险和时间成本，减少各层级采购部门的重复设置，优化资源配置能力，提升可持续经营能力，保障供应商数量和质量。通过集采管理体系的建设，磨合企业职能部门、人员之间的协同管理，推动前台业务一线与后台服务保障的高效衔接。同时，能够在集团（总部）层面实施统筹统管，减少横向、纵向企业间的无序竞争和冲突。

集采是防范廉政风险的重要手段。分散招标采购涉及点多面广，各企业、部门间容易各自为政。招标人容易成为（潜在）投标人的公关或者围猎对象，也会存在利用职务之便或公共权力谋取私利的廉政风险点。通过集采平台，做到采购留痕、信息公开、过程可溯，逐步实现从采购立项到履约评价的全过程、全覆盖闭环管理，实现全周期可视化管理。正是由于集采线上平台，增加了公开透明度，阻隔了暗箱操作途径，将招标人与中标人关系由直接利益关系变成企业利益关系，削弱了不规范等因素导致的腐败现象。

以某市国资委管辖的某集团为例，该集团下属全资、控股企业70 余家，据不完全统计每年仍有四分之一至三分之一的招标采购业务不能进入省、市政府交易中心。诸如：因抢修、垄断等原因限额以上未进入交易中心、限额以下项目、生产经营货物（服务）、福利、劳务派遣、职工体检、疗休养等。未纳入交易中心的项目，一来各企业对同一类型产品或服务重复操作，浪费资源；二来议价能力相对较弱，质量（品质、服务）不高，效果欠佳；三来约束监督存在灯下黑，廉政风险相对较高；四来与国有企业转型发展、与竞争市场机制不相吻合；五来与供应商的后续维保洽谈难度大，易产生法律风险。总之，弊多利少，集采势在必行。

二、集中采购的实施原则、思路及策略方案

1.以集采增效强管为导向，坚持四个基本原则。按照统一组织、平台透明操作以及先试点、后铺开的思路，在不断总结试点工作的基础上，逐步扩大集采的覆盖面，进而在各层级企业中全覆盖全类目铺开实施。为此，要以“四个坚持”为统领。一是坚持依法合规，严格执行相关政策法规，确保程序规范、公开透明，全程接受各方监督。二是坚持各司其职，提供集中线上招投标及交易功能，系统企业采购主体及决策主体责任不变，上级业务指导不变。三是坚持目标导向，通过集采方式，满足企业招标需求，降低采购成本，达到利益最大化。四是坚持平稳有序，积极处理好试点工作与系统现行招标采购制度得妥当衔接，引导招标采购工作平稳过渡。

2.更改交易（操作）方式，提升交易过程控制。征集各方招标采购需求、收集各环节困难诉求，委托专业软件开发公司统一开发集采交易平台。在线上设置交易平台模块，将原本线下分散的交易行为有效嫁接，转为线上统一监管下的交易，降低“小”和“多”招标采购频次，规避分散的流程风险和工作人员岗位廉政职责风险，强化集采过程控制，阻断以往采购模式下或有发生的不规范甚至失控失范、法律风险等诸多问题。利用电子流程防范人为因素的干扰、影响，减少人为因素的参与、牵制。

3.建立适宜的集采制度体系，规范集采业务行为。利用标准化的集采平台模块，将企业间零散的招标采购制度重新梳理和完善，形成一套统一完备的采购监督制度，深入推进集采全流程电子化，加快完善电子化集采制度规则、技术标准，实现对采购行为的事后监督向事前和事中监督的转变，将摇摆“条款”“盲区”“禁区”等逐个纳入集采制度体系，进一步完善廉政风险防控机制。同时，进一步规范集采人员“责+权”，隔断越级、越位的权力外溢。

4.运用数字化技术，赋能监管质效+实效。运用数字化信息技术，把对权力的监督渗透到采购业务的各个环节，通过技术监控、数据分析等手段，实现对权力运行的实时监督。定期开展数据分析研判，从中发现异常因素加以控制。从线下到线上的转变，减少人为因素的干扰，提高集采全流程的公开性，进而提高监督质效。提出构建集团化集采“一盘棋”格局，建立集团化集采的平台，规范前期备案管理，借力数字化深化诚信体系建设，实现集采全流程电子化，强化评标专家管理，探索人工智能评标等。

5.搭建供应商网络库，构建“亲清”关系。在各企业原有集采商的基础上，通过企业推荐和招标等方式确定供应商，经相关程序审核后进入供应商名录。加强供应商的信用评价和动态风险评估，对于信誉优良的供应商予以适当信用加分，对不良表现的供应商列入“黑名单”，净化外部环境，实行供应商能进能出。同时，根据集采个性需求以及库内、库外同步参与情况，扩大供应商的来源渠道。实施集采有利于推动供应商间的良性竞争，有助于企业稳定一批优质、可靠的供应商群体，形成两者间的双赢局面和“亲清”政商关系。

三、集中采购平台的国资国企模式及功能模块

1.全要素交易模式。深圳市国资委提出，建立健全“企业主导择优、交易平台运行、要素全部覆盖、过程留痕可询”的要素交易综合监管体系，依托深圳交易集团打造阳光采购平台。深圳交易集团2020 年11 月正式揭牌，成为一家全要素大型综合性公共资源交易机构。

2.产权交易（含咨询及技术服务）模式。山东产权交易集团于2021 年6 月正式揭牌成立，其功能定位于搭建、运营全省统一的综合性要素市场化交易平台，开展政府授权的资源要素托管运营和孵化盘活，服务于资源要素高效规范流转和优化配置，实现资源、资产、要素和资本之间的高效转化。聚焦“资源与产权交易服务”“软件和信息技术服务”“投资咨询”等相关服务。

3.“产权交易+阳光采购”模式。在宁波市国资委的决策部署下，以宁波产权交易中心为基础打造的宁波市属企业阳光采购服务平台，运用现代互联网技术与人工智能、大数据等应用，通过一套完整的信息化解决方案为企业实施阳光采购提供采购信息、交易组织、监测分析等全链条的功能与服务。

国有企业的集采平台功能主要考虑为四个部分，分别是：交易平台、监管平台、服务平台和系统对接。

交易平台：包括招标计划管理，招标业务、非招标业务和简易采购的业务流程，以及网上商城交易。

监管平台：通过价格监控、串围标分析、异常预警信息推送、监督预警和数据的统计分析，实现采购行为的事前控制、事中预警、事后监督。

服务平台：包含培训、考试、运营、费用管理、交易巡检等。

系统对接：包括对接办公OA、财务系统、智慧监督系统、第三方公告、CA 平台对接等。

四、集中采购实施需注意事项

集采并不是简单地将原先分散的采购集中进行采购，而是将有限的人、物、财、采购资料集合起来，共同应对市场，降低采购成本，提高采购效率、防范采购风险、提升管理水平、建立管理机制。集采机制体制建立要与企业行业特性、管理水平、信息化程度等相适应，不能脱离现状。在集采时需要注意以下事项：

1.亟须解决集采模块化、标准化问题。以交通物资为例，对采购品种多、时间不一致、技术不统一、标准不一致等问题，建议按照分门别类、统一技术参数原则。科学制订采购流程、目录及相应采购标准。对涉及标准以外的采购产品应按照应录尽录，确保二次采购有标准可循。通过标准化、模块化、信息化、专业化探索打造集采管理体系。

2.强化集采全流程管理，防范采购风险。坚持“公开诚实守信”原则，依法依规，恪守规章制度和集采流程，完善评标专家库的管理，加强集采审计监督人员配置，加强对集采部门的监督、管理与指导，加强采购资料归档管理。加强采购活动电子化监督，积极推行“互联网+监管”，充分利用信息大数据，提高集采监管的智能化、精细化水平。

3.集采模式要体现科学性、可靠性、实用性。集采终极目标是提能增效，模式要符合企业市场行为，体现集采的管理水平，不能因为集采导致企业时间成本、工作量增加等。在解决同质化采购产品的同时，同步考虑零散物资、零星工程及临时服务的采购。强化企业的科学采购计划，同步研究数量、时间和行情等因素。

4.集采需以信息化系统作为支撑。集采平台涉及模块化管理、标准化管理，对诸如集采前期、中期及后期等业务功能，需强大的管理系统软件作为支撑，系统需具备规范性、应用性、易用性等特点，能具备线下采购功能需要，同时兼备专业（管理）人员对集采平台运行维护的实操性。

5.集采计划符合全过程需求。采购计划与全过程需求是相辅相成的，推动集采势必要减少重复采购，在全过程需求端跟踪、预判需加强，多方间的主动性需求管理意识应加强再加强。比如，对项目未来的进度、材料用量等反馈，并非单个部门能讲清楚的，往往要综合考虑财务、管理、政策等方面的信息融合，要加强需求预测、需求响应、需求跟踪、需求评估及需求反馈间的管理响应融合。

五、结论和展望

推行集采是实现企业降本增效、加快采购管理变革的有效途径，是企业核心竞争力提升的有力措施。应树立集采重要性的理念，从集采角度来加强和优化集采管理体系。基于日常工作经验积累和思考，结合中国经济的“新常态、新挑战和新竞争”、企业行业特性和国有企业集采必要性，从具体操作层面角度，提出了在推行集采过程中亟须加强标准化和信息化建设理念，梳理了集采平台建设的思路、措施和建议，在此基础上完善相应的流程监督检查和激励约束机制。

集采平台在企业内部虽然较好地解决了各企业间同质化招标的问题，但对于限额以下小而散、单一且数量多的情况下，如何通过集采平台模块的添加，按照“有效+高效”诉求解决此类问题，尚需我们在日后工作中以“经验+实验”的方式加以探索解决。

集采平台在适应全流程电子化新形势下，应持续加强推进“互联网＋监管”，充分依托对接行政监督平台在线获取数据信息、履行监管职责。不断探索完善智慧监管手段，及时预警、发现和查证违规违法行为。加强电子化集采信息的防伪溯源监督管理，防止集采电子材料伪造、篡改、破坏等风险发生。

集采平台1.0 如果说是阶段性地推进企业降本增效、解决招标过程中的廉政风险点，下阶段应该向2.0 供应链管理努力。供应链管理起于西方，属于舶来品，在顶层设计上应结合国情树立以集采为核心的供应链管理理念，推动部门与人员、计划与需求、协作与共赢、竞争与合作的全方位协同，加快集团化企业平台2.0 的升级赋能。