核电行业电子文件合规性管理体系构建研究⋆

施千里 王睿

（1.福建福清核电有限公司 福清 350300；2.中国人民大学信息资源管理学院 北京 100872）

1 引言

我国2020年新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》），第三十七条对电子档案管理提出了明确：“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”。从电子档案的法律效力来看，只有当电子档案符合该要求时，才能“与传统载体档案具有同等效力”，实现其“以电子形式作为凭证使用”的重要社会价值。电子文件是电子档案的重要来源。从电子文件管理来看，“来源可靠、程序规范、要素合规”是确保电子文件实现合规性管理的基本要求，对电子文件管理具有重要指导价值。电子文件合规性管理是电子文件管理发展到一定阶段的必然要求，主要是指电子文件依据“来源可靠、程序规范、要素合规”的要求进行管理，确保电子文件具有法律意义层面的证据价值的一种管理方式。核电是重要的精密型能源产业，核电厂的生产、运营和管理过程具有严格的安全性要求，电子文件是合规生产经营的记录与凭证。推进核电行业电子文件合规性管理，对于实现核电厂的安全生产、合规管理、有效运行意义重大。

2 核电行业实施电子文件合规性管理的现状与挑战

2.1 核电行业实施电子文件合规性管理的现状

核电行业实施电子文件合规性管理主要体现在制度建设和系统建设两个方面。第一，在制度标准建设方面，从国家层面来看，国家能源局针对核电行业电子文件管理、档案管理等内容先后发布了一系列行业标准，主要包括《NB/T 20041-2011核电文档管理系统功能要求》《NB/T 20042-2011核电档案分类准则及编码规则》《NB/T 20418-2017核电电子文件元数据》《NB/T 20523-2018核电文件档案管理要求》等，对于核电行业电子文件管理起到了良好的指导、规范作用。从企业层面来看，核电行业头部企业中核集团自2008年起，陆续发布《核电电子文档移交细则》《核电项目档案移交与接收办法》《核电项目数码照片档案采集及归档要求》《总承包模式核电项目档案归档范围及原件归属管理办法》《核电项目文档管理评估办法》等一系列文件，为电子文件的科学管理发挥了重要指导作用。

第二，在信息系统建设方面，核电行业通过信息系统建设加强对电子文件的合规性管理。如中核集团自2015年来先后投入使用ERP、OA、档案管理系统等多个办公类管理软件，建立公司档案管理系统，促进公司电子文件归档与各类档案信息资源的收集、管理与利用，提升档案信息开发利用与共享服务能力[1]；中核集团原子能院研发的PDM（反应堆工程技术产品数据管理）系统，制定、开发了文件的审签、变更等流程，实现了不同责任单位间数据传递的全电子化管理，对业务流程中产生的设计数据、过程数据、图纸和文档、产品物料清单等进行全要素领域、全生命周期管控[2]；秦山核电于2017年推广上线9台机组N1-EAM(核电厂生产管理信息系统)，项目形成标准蓝图文件37份，升版相应管理程序153份，完成以PIM（电厂信息查询系统）报表等为代表的1030项优化开发，标志着秦山基地不同堆型机组生产管理业务实现了统一[3]。福清核电领头建设的企业内容管理平台（ECM）实现了基于云平台的文档信息移动服务，并自主研发了“搜福”文档数据搜索引擎，实现了文档管理、企业门户和工作流程一体化[4]。

2.2 核电行业电子文件合规性管理面临的挑战

电子文件合规性管理具有复杂性。一方面，档案及业务部门面对的是过往数十年来纸质文档的数字化产物，以及数量日趋庞大的原生于数字环境中的电子文件；另一方面，核电行业电子文件类型众多，不同业务部门电子文件管理需求差异大，某一具体工程涉及的外部单位多，这给核电行业电子文件合规性管理带来了如下几个方面的挑战。第一，管理体系挑战。档案部门需要思考的问题包括但不限于如何取得在电子文件管理方面的主动地位？如何抓准自身工作定位且保持独特性？如何在取得主动地位后获得业务部门支持？如何在业务部门推广研究成果？这些问题的解决需要领导班子、档案部门、业务部门间的协调配合。第二，业务流程挑战。核电行业业务流程具有精密性和复杂性。针对业务流程中专业性极强的各类电子文件，档案部门在深入前端的过程中可能会由于欠缺核电专业知识导致难以把制电子文件程序规范与要素合规的相关细节，进而导致电子文件管理工作的规范性不足。第三，政策制度挑战。过往与核电行业电子文件管理相关的政策制度，多从档案部门或文档管理部门的视角出发，与业务的贴合性有待进一步提升，档案部门迫切需要协同业务部门，在制定业务流程标准的同时对电子文件编写、校对、审核、批准流程加以规范性说明，从而确保制定的制度、标准符合业务工作需要等。该项工作同样需要政府机构、行业组合等的支持，通过制定更高层次的政策制度及行业标准，加强对核电行业电子文件合规性管理的整体规划，促进电子文件管理的标准化，为核电行业中不同企业间可能的数据交流提供便利。

3 核电行业电子文件合规性管理要素分析

3.1 核电行业电子文件合规性管理要素

我国《档案法》提出的“来源可靠、程序规范、要素合规”，是对电子文件合规性管理主要内容的精准凝练，涵盖了电子文件全生命周期，对核电行业电子文件管理具有重要指导意义。据此，核电行业电子文件合规性管理亟需遵照“来源可靠、程序规范、要素合规”的要求，其开展电子文件合规性管理亦应该包括电子文件来源可靠、电子文件程序规范、电子文件要素合规三个要素。

3.2 核电行业电子文件合规性管理要素分析

第一，要确保电子文件来源可靠，应从电子文件规划之时、形成之初就开始施以外力、加以规范，并在其后生命周期中的每一流转环节都要保证其来源可靠，为实现这一目的应主要考虑与电子文件相关的活动、责任者、时间和系统四大要素，其中电子文件的活动为核心主线，是电子文件的直接来源，后三者作为组成元素参与到这一过程中。第二，程序规范包括业务流程的规范与法规政策的规范，前者要求电子文件生命周期流程要与业务流程相适应，可与前端控制等电子文件管理思想相结合，后者则需要国家立法机构、各级主管部门、行业协会、企业部门等共同行动，旨在通过强制性的法律或者共通共识的制度、标准，达到规范行业电子文件管理生态的效果。在构建业务流程体系时，要贯彻前端控制等思想以确保业务流程可运行、过程安全可靠、效率极优，在构建法规政策体系时要加强法规政策的学习以及落地时的适应性调整。第三，要素合规的实现与电子文件的背景、内容、结构、案卷、形成过程记录、管理过程记录和文件效力等多方面相关，一方面需要保证电子文件正文的合规性，另一方面需要加强元数据管理，结合采标等途径构建适合企业实际情况的元数据标准，从而更好把握电子文件的背景、结构等信息，实现电子文件要素合规（见图1）。

图1 电子文件合规性管理要素框架

4 核电行业电子文件合规性管理体系的构建与实践

4.1 核电行业电子文件合规性管理体系的构建

新《档案法》实施后，业界围绕“来源可靠、程序规范、要素合规”的电子档案展开了一系列实践探索，其中具有代表性的实践项目有福建省档案局、省档案馆设计的“三包两结构一体化”电子文件与电子档案规范管理模式，其中“三包”指的是将归档数据按保存、利用、管理需求分为存档信息包、查询信息包和管理信息包，“两结构”指的是将电子文件元数据分为基本元数据和扩展元数据两个基础结构，“一体化”指的是电子文件与电子档案的“文档一体化”、档案馆与档案室之间“馆室一体化”[5]。综合分析以福建省档案主管部门建立的“三包两结构一体化”为代表的电子文件管理模式，可以发现当前多数实践项目在落地环节侧重于技术的迭代更新，以及电子文档管理系统功能的开发完善，较好地弥补了档案部门过往在技术领域存在的不足。在此过程中需要注意的是，要保障电子文件管理合规，还应综合考虑业务流程、法规政策、技术实现等多重维度，实现电子文件在其全生命周期中均符合“来源可靠、程序规范、要素合规”这一要求。因此，本文在前人的研究基础上，提出采用“五步走”战略来构建电子文件合规性管理体系，即划定职能分工、规范业务流程、制定必要政策、落实重点技术、提出评估指标五步，分别对应电子文件合规性管理体系中的五个子体系，即职能体系、业务体系、政策体系、技术体系和评估体系。通过相应构建方法实现的五个子体系在关系上具有交互性、支持性以及一定程度上的递进性。交互性是指体系之间互相关联，如职能体系确定责任者及其职责，而业务体系则通过设计业务流程将责任者进行串联；支持性是体系间交互的典型特征，如政策体系对于业务体系的建立具有指导作用；递进性是指核电企业在构建电子文件管理体系时，可根据自身已具备的电子文件管理能力，自主选择子体系的构建顺序（图2）。

图2 核电行业电子文件管理体系与要素结构及其交互关系

4.2 核电行业电子文件合规性管理体系的实践

第一，完善核电行业电子文件管理的职能体系。所谓职能体系，是指在宏观层面要求企业的电子文件管理部门对业务部门、档案部门各自的职责进行划分，在微观层面要明晰与电子文件产生交互、发生关联的责任者并对其职责、权限进行规定。在核电行业电子文件管理体系中，职能体系的构建主要包括两个层面：宏观职能体系和微观职能体系。宏观职能体系由国家主管部门、行业协会以及代表企业的相关人员组成，主要职责包括制定规范化的电子文件管理制度、标准，如《核电电子文件元数据》（NB/T 20418-2017）是由能源行业核电标准化技术委员会提出，由核工业标准化研究所归口，由核工业档案馆、中广核核电运营有限公司、中国核电工程有限公司、中广核工程有限公司、福建福清核电有限公司负责起草，由国家能源局发布，从编制到发布，这一过程具有完整的职能规划；同时在核电行业中对制定的制度、标准等进行推广并提供理论、技术支持，具体形式可体现为编制执行说明手册、开展线上线下培训等。微观层面由企业自身构建的职能体系主要由业务部门和文档管理部门的相关人员构成，主要对企业内具体的核电业务流程与文档管理流程负责，一方面是更好地实施由宏观职能体系构建的制度、方法，另一方面更是对宏观的制度、方法进行适应性调整，以符合企业实际需求。宏观与微观双层职能体系的结构，是核电行业实现电子文件合规性管理的基础。为了实现这样一种宏观与微观相结合的双重职能体系结构，既要分别考虑对宏观、微观体系的建设，也要考虑二者之间的交流。对于宏观职能体系，建议由国家能源局、国家档案局等国家级主管部门牵头，由中核集团、中广核等龙头企业主导，其他中小企业参与，多方主体配合，共同促进核电行业电子文件管理生态向好发展。而对于企业建设的微观职能体系，可以采用成立企业电子文件管理委员会等形式，由企业领导层批准，核电业务部门、文档管理部门、行政部门等各自派出代表参与委员会工作，并对接其来源部门，在委员会中结合电子文件合规性管理要素对企业内部的电子文件管理工作进行现状摸底和整体规划，在此基础上统领电子文件相关系统以及对应接口的建设、管理工作，对相关的制度、标准进行学习、吸收、转化、更新，并在其来源部门中推广委员会构建的符合企业现实需求与实际情况的制度、标准，对电子文件管理流程、具备要素进行规范，即负责业务体系、政策体系、技术体系、评估体系的建设，在这一过程中实现文档管理部门对电子文件的前端控制，保障电子文件来源可靠。

第二，优化核电行业电子文件管理的业务体系。业务体系即通过对核电业务流程与文档管理流程的整体设计与细节把握，实现业务流程可运行、过程安全可靠、效率极优等规范性要求。电子文件管理业务体系是由与电子文件相关的核电业务活动、文档管理活动以一定顺序、结构组成的逻辑体系，具体包括电子文件的产生规则、流转规则、智能归档方法、多元利用途径以及核电业务流程与文档管理流程的交互关系等内容。在实现方式上，一是要梳理业务模块，以此为单位开展工作，摸底并统计当前企业中产出、办理、利用电子文件的相关业务，分析业务模块之间的关系，包括电子文件的流转方向、流转方式、内外部形态转换等具体内容。梳理业务模块间逻辑关系的同时，需要考虑如何通过新建业务环节、组合业务模块等方式实现档案部门对电子文件的前端控制，确保电子文件处于档案部门的全流程管理状态下，可以通过在核电业务流程中加入档案部门可开展具有前端控制作用的业务环节。二是细化业务流程。一方面需要依据电子文件的输入、输出关系以及业务流程设计的科学性、核电业务需求的完备性等，对单个业务模块进行排列和连接以形成业务流程网状结构，由此确保业务流程是可运行的、过程是安全可靠的，并在排列组合中实现业务效率极优。三是设计业务系统。首先是软硬件环境的准备，这是系统自身可靠的基本要求；其次是在架构好的软硬件环境上，对核电业务系统、文档管理系统等进行基于需求的开发，即对业务模块梳理结果、业务流程计划结果进行向系统中实际功能模块、工作流程的映射，使得核电业务流程、文档管理流程能在系统中正常运作。最后则是系统的评估、优化，可参照软件工程中的“再工程”理念，主要是对系统的迭代、优化，以应对系统中可能出现的问题以及业务流程的变化。

第三，健全核电行业电子文件管理的政策体系。政策体系是指企业在遵守当前相关法律规定的基础上，结合行业政策与各类标准，根据实际情况与业务需求构建企业专属的政策标准体系。政策体系是在新《档案法》对于电子文件合规性管理的纲领性要求下，结合核电行业对于电子文件管理工作的迫切需要，进行政策、制度、标准等的建设并以形成完备的体系结构为最终目的。当前国家及各级主管部门、行业协会、企业内部均产出了一定数量的与电子文件管理相关的政策制度，在实践工作中发挥了重要作用，但仍存在政策体系不明确、政策内容不完整、政策施效不及时等问题。在此背景下，要实现电子文件管理政策体系合规，其一是对职能体系进行政策层面的梳理，明确企业施行的管理架构以及业务活动中各责任者及其应尽的职责，对违规行为以及奖惩措施进行规定；其二是对构建的业务体系进行固化与标准化，以政策、制度等形式记录业务流程具体要求，并保障其实施；其三是以标准的形式对技术指标等进行规定，如确定四性检测的具体细节、企业采用的电子文件元数据方案、设定企业相关系统的功能及性能要求等。

第四，加强核电行业电子文件管理的技术体系。技术体系主要针对系统的建设，即在保障业务流程各项功能正常实现的前提下，通过引入元数据智能化管理、云计算等思想以及电子签名、区块链等方法对系统效能进行优化。核电行业电子文件合规性管理技术体系的主要内容是在政策体系的指导下，基于一定的软、硬件配置，通过结合人工智能等技术开发相应的核电业务系统、文档管理系统，从而在具体工作环境中实现职能体系、业务体系的具象化，赋予业务流程可实施性。基于对系统的定位与功能描述，该体系主要分为三个部分，即软硬件支撑层、业务逻辑层、技术保障层（图3）。软硬件支撑层由CPU、GPU、内存、硬盘等硬件设施与数据库、操作系统、应用服务器、客户端服务器等软件设施组成的软硬件支撑层为业务逻辑层与技术保障层提供支撑服务；业务逻辑层本质上是在系统中对业务流程进行功能模块的映射，需要考虑具体的业务流程与数据流向；技术保障层是指云计算、人工智能等技术及其衍生的具体应用方向，如超量存储、四性维护等。业务逻辑层与技术保障层之间存在“数逻交互”的关系，即通过数据与逻辑的交互，实现业务逻辑层与技术保障层的连接。数据的交互体现在业务逻辑层中涉及的数据既可以存储在本地硬盘上，也可以存储在云服务器中，数据的处理、流转过程也可能需要依靠云计算、人工智能等技术力量，而处理结果又将反馈到业务逻辑层中推动业务进行。逻辑交互体现在业务流程与技术使用本身就是一个相互适应的过程，即针对特定的业务流程需要采用个性化技术方案以提高业务效率、增强业务效果。同样地，特定技术也具有其独特的应用领域和适用场景。除此之外，技术介入系统之后，也将一定程度上影响系统中的业务流程与数据流转逻辑，如在采用电子签名保障电子文件的真实性时，则需要在系统中嵌入相应的电子签名系统，责任者需要在活动中对电子签名进行操作，四性检测环节也将增加对电子签名可靠性、不变性的检测。

图3 核电行业电子文件管理技术体系框架

第五，建立核电行业电子文件管理的评估体系。评估体系则是对企业电子文件管理现状的综合评估，是对企业当前在该领域的优势、不足、未来目标等的全面分析，是企业确定电子文件管理工作未来方向的重要参考，是企业在知识资产方面实现可持续发展的动力来源。评估体系主要是在关注企业电子文件管理成本以及收益的基础上，对企业电子文件管理工作中的职能体系、业务体系、政策体系、技术体系的整体审视与把控。评估体系的存在具有鲜明的目的性，这体现在评估体系的最终目的是为了实现电子文件管理工作对企业的效益最大化。构建电子文件合规性管理体系中的评估体系，首先要明确评估主体，该主体需要具备一定的专业知识，熟悉核电业务工作、文档管理工作，可以建立覆盖领导部门、预算部门、业务部门、文档管理部门的电子文件管理工作评估小组开展评估，邀请相关领域的专家学者对其工作进行指导。其次，明确评估内容。参照《核电项目文档管理评估实施办法》，可以将评估流程划分为“申请-准备-评估-问题追踪”四个阶段，从管理体系、能力体系、内容管理、管理执行力四个方面设定了详细的评估标准与量化指标。最后，重视评估结果应用。要将分析结果及时反馈到电子文件合规性管理体系中，实现对该体系的正向驱动以及企业电子文件管理工作的可持续发展。