我国城市轨道交通工程档案管理标准建设的现状调查及改进策略⋆

强冬梅 景红 王俊淘 刘钰 黄震 岳家姝

（1.无锡地铁集团有限公司 无锡 214023；2.南京大学信息管理学院 南京 210023；3.徐州地铁集团有限公司 徐州 221000；4.苏州轨道交通建设有限公司 苏州 215000）

0 引言

2021年，中共中央、国务院发布《国家标准化发展纲要》，指出“标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性、引领性作用”。治理现代化背景下，推进档案标准化工作，是完善治理体系、提升治理能力的必要之举。随着“交通强国”战略的推进，城市轨道交通工程档案（以下简称“城轨档案”）日趋丰富，对类型多样、规模庞大的城轨档案做好标准化管理，是确保城轨档案真实完整、助力城轨工程质量管理的重要保障。《“十四五”全国档案事业发展规划》提出要重点推进建设项目档案的标准供给，目前我国城轨档案的相关标准仍相对匮乏，亟待强化与上位法配套、操作性强、全方位覆盖城轨档案管理的标准体系建设。

当前，学界的现有研究成果多聚焦于城轨档案制度构建[1]、质量管控[2]、信息化建设[3]、资源开发[4]等方面，对城轨档案标准化工作的关注度较低，仅限于对建立城轨档案工作标准的重要性的认识[5]。总体来看，对确立城轨档案管理最佳秩序、建立可参照执行的城轨档案标准的还没有形成整体的思考与讨论。因此，本文拟通过调研和梳理我国城轨档案管理标准的发展现状，分析其现存问题，进而提出改进策略，以期为城轨档案标准的建立健全提供参考借鉴。

1 我国城市轨道交通工程档案管理标准建设必要性

城市轨道交通建设是百年工程，是关乎国家民生的大计。在城市轨道交通工程建设的过程中形成的工程档案，是城市轨道交通直接形成的有价值的各种形式的历史记录，对于确保轨道交通建设工程的质量和效率具有重要影响。当前，各地城轨档案管理要求不尽相同，各有优劣，无法形成统一的档案管理标准，各自的经验和优势也无法固化为标准化的管理流程。城市轨道交通工程档案管理统一标准的缺失，导致各城市轨道交通公司普遍存在权责不分明、管理手段与方法缺乏技术性与规范性、信息化水平不统一、工程文件收集不全、工程文件规格不统一等问题。为适应“十四五”期间我国城市轨道交通建设迅猛发展的需要，有必要提升城市轨道交通工程档案管理的规范化、标准化水平，以工程档案的真实性、完整性助推城市轨道交通工程建设的高质量、严标准。健全与上位法配套、操作性强、全方位覆盖城市轨道交通工程档案管理标准,对实现工程档案的科学管理、提升工程档案的管理效率、助力工程验收和质量评测具有重要意义。

1.1 利于工程档案的科学管理

制定城市轨道交通工程档案管理标准是实现工程档案科学管理、现代化管理和科学发展的需要，也是城市轨道交通企业创造良好的经营业绩和经济效益必不可少的基础手段和基础工作。城市轨道交通工程档案载体类型多样，数量规模庞大，专业类目繁杂。例如在工程准备阶段所涉及到的项目建议书、报批文件和环境评价报告；在施工阶段形成的开工审查表、监理管理文件和造价控制文件等；在验收阶段形成的工程质量竣工验收报告会、工程实体交付接管确认书和政府专项方案等。只有符合质量验收标准、收集齐全、规格统一的工程档案才能被有效利用，为城市轨道交通企业获得最佳的经营业绩和最大的经济效益服务。城市轨道交通工程档案管理标准确定了档案工作的具体内容、要求、方法、程序、格式，对于维护工程档案的完整安全，提升企业经济效益具有十分重要的意义。

1.2 助力工程验收和质量评测

城市轨道交通工程档案管理标准有助于工程验收和质量评测。工程档案是对建设过程的真实记录，是工程重要技术参数和建设过程的可靠反映，是城市轨道交通工程项目竣工验收的重要标准和必备条件。城市轨道交通工程的质量管理离不开标准化的档案工作，如果没有先进的、合理的、科学的标准指导工程档案管理工作，那么就难以高质量保存轨道交通工程建设过程的原始记录，就谈不上高质量的工程建设。城市轨道交通工程是百年工程，档案的齐全完备直接影响到轨道交通的长期建设和运行安全。档案管理部门要做好城市轨道交通工程档案的齐全完整、真实有效，关键在于对项目工程档案进行全过程的标准化管理。

1.3 提升工程建设的效率

城市轨道交通工程建设完成后投入使用的过程中，工程运行、检查、维修、管理、鉴定等活动都需要工程档案作为技术资料支撑，如需改建或者扩建、拆除等，工程档案是这些活动的重要依据，具有重要的利用价值和指导作用。此外，还能为同类型工程建设项目提供技术成果借鉴和经验参考，也是建筑物受灾后重建或维修的重要参考依据。制定统一的城市轨道交通工程档案管理标准，有利于确保从项目立项到项目验收全过程中工程档案的完整性、准确性、真实性，从而提升后续工程设计、施工、管理等效率，提高社会经济效益。

2 我国城市轨道交通工程档案管理标准建设的现状调查

2.1 数据获取与筛选

本文通过三个渠道力求城市轨道交通工程管理规范性文件收集的齐全完整。首先，利用“国家标准文献共享服务平台” 进行重点查询，分别以“城市轨道交通工程档案”、“轨道交通工程文件”、“轨道交通工程资料”“地铁档案”等为检索词进行检索；其次，辅以国家档案局政策法规库进行补充；最后，通过查阅《档案工作文件汇集》（一~十集）收录的1955年8月至2008年12月发布的档案工作重要文件，进行查漏补缺。截至2023年10月12日，共检索并筛选出城市轨道交通工程档案管理相关标准5份，其中包括1份档案行业标准、1份城建行业标准、2份地方标准以及1份已废止的地方标准。详情如表1所示。

表1 城市轨道交通工程档案管理相关标准一览表

2.2 标准建设的基本状况

2.2.1 发布时间

现行行业标准，最早是2012年,住房和城乡建设部根据建标[2008]102号文，牵头制定城建行业标准CJJT180-2012《城市轨道交通工程档案整理标准》，总结了全国有代表性的省市城轨档案管理经验。2017年，国家档案局为了统一规范国内城市轨道交通工程文件轨道要求与档案分类规则，在在原广东省地方标准DB44/T1308-2004《城市轨道交通工程文件归档要求与档案分类规则》的基础上编制并发布档案行业标准DA/T 66-2017《城市轨道交通工程文件归档要求与档案分类规范》。

现行地方标准，发布时间分别为2017年和2019年，其中北京市地方标准发布于2017年——DB11/T 1448-2017《城市轨道交通工程资料管理规程》，福建省地方标准发布于2019年——DB35/T 1833-2019《城市轨道交通工程档案管理规范》。

从发布时间看，在政策性文件的推动下，城建部门组织编制城轨档案标准的时间早于档案部门，总体看来，城轨档案标准呈现更新不及时、滞后于实践发展的状况。一方面，发布十余年来，城建行业标准并未面向新的发展环境与需求进行更新与完善；另一方面，档案部门发布相关标准均是在新《档案法》出台与档案事业“十四五”规划颁布之前，缺少对档案事业新变化的动态适应与调整。

2.2.2 起草单位

现行城轨行业标准和地方标准的起草单位是各省市城市轨道交通工程公司与城市建设档案馆主导，会同城市轨道交通工程的施工、监理单位共同编制，在一定程度上反映了城市轨道交通工程的技术性与工程档案的专业性特色。除档案行业标准外，档案主管部门的身影较为少见，参与程度低。此外，鲜见高校、研究院所等科研力量的参与，“政产学研用”的参与链条不完整。

2.2.3 归口单位

城市轨道交通工程档案涉及到城市轨道交通工程建设与工程档案两个专业领域，在确定城市轨道交通工程档案管理的地方标准的归口部门时主要有两种：住房和城乡建设部门、档案主管部门。在现行的4份标准里，无论是从国家层面来看，还是从地方层面来看，都有归口住房和城乡建设部门和档案主管部门的标准。标准归口单位具有承上启下的作用，承担着计划、协调、检查等工作，标准归口单位的选择极大程度上影响着城市轨道交通工程档案管理标准的价值走向、内容侧重与预期效果。

2.2.4 标准内容

从城轨档案管理标准内容看，不同归口单位的标准内容各有侧重。由住房和城乡建设部归口的相关标准聚焦于归档前的文件阶段，如归口北京市住房和城乡建设委员会的DB11/T 1448-2017《城市轨道交通工程资料管理规程》，主要涉及对工程资料分类、范围、编制、组卷与著录等环节的规定，验收与移交虽为档案阶段的环节，但同样是城市轨道交通工程的重要一环，所以该标准亦有所关注。由国家档案局归口的档案行业标准DA/T 66-2017《城市轨道交通工程文件归档要求与档案分类规范》聚焦归档这一时间节点，归档环节是城轨档案管理的重要环节；但城轨档案管理工作是一项复杂性、专业性和长期性兼具的工作，仅对归档环节加以规范，存在覆盖面不足的问题。

福建省地方标准DB35/T 1833-2019《城市轨道交通工程档案管理规范》归口福建省档案局，该标准注重工程档案的过程管理，体现了对文件生命周期理论和全程管理理论的理解与应用。其中，档案验收环节的相关规定紧扣国家档案局发布的《重大建设项目档案验收办法》，与上位法规相衔接。顺应时代需求，该标准还设置了电子文件与电子档案管理的章节，但前文呈现的是过程管理的先后顺序，电子文件和电子档案管理的章节未能与全程管理有效融合。

3 我国城市轨道交通工程档案管理标准建设的问题分析

3.1 标准内容相对滞后

当前，我国城市轨道交通工程档案的管理标准内容整体标龄偏高[6]，对城市轨道交通工程档案管理工作存在不利影响。经统计，现行城市轨道交通工程档案管理相关标准平均标龄为6.2年，标龄在5年及以上的标准数量占比60%。根据我国《标准化法》第二十九条的规定，标准复审周期一般不超过五年，当前的标准存在一定不适应经济社会发展需要和技术进步趋势的问题，需要及时复审，修订与废止。

新《档案法》颁布后，有关电子档案的相关规定开始调整，数字化与信息化成为未来档案工作的新常态，与之匹配的行业标准应运而生。国家档案局于2022年新发布了两项档案行业标准，分别是《电子档案单套管理一般要求》和《电子档案移交接收操作规程》。前者明晰了单套制管理的基础原则，包括制度、系统、资源的建设与管理等具体要求，后者详细规定了电子档案移交的操作流程，极大提升了程序规范性。同时，数字化背景下，以BIM技术为核心的信息技术与城市轨道交通工程行业形成交互，催生了以三维模型为代表的档案新业态，而现有档案标准缺少对三维模型电子文件的规范，存在协调度和指导力[7]欠佳的问题。2020 年九部门联合发布《关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》，提出“要大力推广BIM技术，推进智能建造技术”，该政策为标准指明了方向，标准应该与政策文件相协调。反观现行城轨档案标准相关行业标准及北京、福建发布的地方标准都在数字化和信息化管理方面涉及较少，在处理日益增多和形式多样的电子文件和电子档案管理上没有进行专门的升级和优化，不能满足国家层面对与“存量档案数字化，增量档案电子化”的要求，难以适应信息化发展的趋势。

3.2 标准之间缺乏协调

当前，城市轨道交通工程档案管理的标准存在缺乏衔接，交叉、重复甚至矛盾等情况，制约了现行标准在实践活动中的可用性。以归档文件载体类型为例，《城市轨道交通工程文件归档要求与档案分类规范》规定包括纸质材料、照片、底片、实物、录音带、录像带及电子信息存储介质等，而福建省地方标准《城市轨道交通工程档案管理规范》的规定则不含有实物，在工程声像类文件归档质量要求上也存在较多不同。这些不一致的地方容易造成标准实际使用当中应该选取何种方式执行的困惑，也容易造成后续档案利用过程活动不协调，不兼容等问题。现行标准中同样存在对于其他法规文件的互鉴过剩问题，北京市和福建省地方标准都与行业标准存在一定程度的重合，欠缺对地方实际情况的应用与考虑。除了现行城市轨道交通工程档案管理标准之间的问题，还存在地方标准和上位国家标准之间不协调的问题，国家标准应作为地方标准编制的依据与规范，出现冲突矛盾之处容易造成实际应用的两难，如国家标准《电子文件归档与电子档案管理规范》与福建省地方标准中对照片类电子文件的归档格式要求就不够一致。

3.3 标准宣贯执行欠缺

当前，我国城市轨道交通工程档案的管理标准存在宣传贯彻不足，标准实际落地存在困难。技术化和信息化趋势下，城市轨道交通工程档案管理标准呈现出越来越多的信息化条款，但由于客观上信息化存在的较高技术门槛，主观上档案主管部门与其他标准制定机构缺乏对标准的宣传与推广，导致当前城市轨道交通工程档案管理标准存在信息化技术方面的可操作性不足，存在“重出台，轻落实”的问题。城市轨道交通工程建设涉及部门众多，过程管理中部分基层部门缺乏对标准中信息化管理的认识，加上对标准实施细则 解读的缺乏，因此企业也呼吁档案主管部门加强对标准的解读和培训。

相较于其他类型的交通工程而言，城市轨道交通工程中的“城市”二字赋予了其特殊性，即城市轨道交通工程分属各城市国资委自设的城市轨道交通公司管理，而非由国家层面或省级层面的公司统一管理，这导致城市轨道交通工程档案管理同样具有显著的属地化特征。在城市轨道交通工程档案管理地方标准的制定中表现为，在初步编写完成标准主要内容、交付省内各城市轨道交通公司档案管理部门审查时，各公司的档案管理人员往往出于保留本公司习惯做法、减少档案部门工作量等方面的考虑，站在局部视角提出标准修改建议，缺乏整体视角与全局视角。

4 我国城市轨道交通工程档案管理标准建设的改进策略

4.1 政策法规引领指导

政策法规是我国城市轨道交通工程档案管理标准建设的上位依据，要充分发挥政策法规的引领作用，对标准进行优化供给。新《档案法》确认了电子档案的法律效力，明确加强信息化建设的要求，加强标准供给的时候必须以此为准绳，充分把握信息化和数字化的大趋势。同时参考《电子签名法》、《数据安全法》等相关电子文件与电子档案的相关法律，以上位法为依据，提升标准的可操作性。根据政策需求，做好相应内容的供给。以BIM系统为例，住房和城乡建设部印发的《关于推动智能建造与建筑工业化协同发展的指导意见》和九部门联合发布《关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》都提出对BIM技术等智能建造技术的大力应用，要根据政策匹配以相对应的标准内容，优化标准供给。对现行标准的老化陈旧内容，要及时依据《中华人民共和国标准化法》第二十九条进行修订或废止。标准化行政主管部门应当建立标准实施信息反馈和评估机制，以此进行复审。标准的复审周期一般不超过五年，要及时修订或废止不适应经济和技术发展需要的标准。

4.2 相关部门联合制定

相关部门联合制定相关标准，协调多方达成共识，切实考虑实践难题，是应对属地化管理特性，提升标准可操作性的重要举措。从实践情况来说，城市轨道交通工程档案管理活动技术性强，专业性突出，工程建设周期长，涉及多方主体，是城市建设的重要环节，具有高度的复杂性，但是现有标准存在落实不足和可操作性欠佳的问题。从发展要求来看，《“十四五”全国档案事业发展规划》指出，“要加大对不同业务领域的档案标准供给，鼓励开展档案团体标准和企业标准制定修订工作”，我国《标准化法》也指出“国家鼓励企业、社会团体和教育、科研机构等开展或者参与标准化工作”。因此，为加强标准的协调统一，相关企业、组织作为新型信息化技术的应用主体和标准的落实主体，要积极联合参与标准的建设与修订。有关部门要积极搭建标准转化平台，有助于达成共识，增强标准的可操作性和对标准的认可度，破除属地化管理带来的执行不足等问题。

4.3 档案部门主导管理

由档案部门主导进行标准的供给，承担标准归口的职能，有利于加强标准宣贯，推动管理标准发展。城市轨道交通工程档案涉及到城市轨道交通工程建设与工程档案两个专业领域，在确定城市轨道交通工程档案管理的地方标准的归口部门时相应也有两个选择，即住房和城乡建设部门、档案主管部门。标准归口部门具有承上启下的作用，承担着计划、协调、检查等工作，标准归口部门的选择极大程度上影响着城市轨道交通工程档案管理标准的价值走向、内容侧重与预期效果。由城建部门归口的标准更侧重于具体环节的规范，缺乏全局视角，而档案部门主导管理，更加体现档案管理的专业性，提供了更全面和更具可操作的标准。因此，应以档案部门为主导进行标准管理工作，扩大标准宣贯工作的覆盖面，分类、分层进行有针对性的宣贯，扩大标准的普及面及影响力，解决有关部门在实际工作中的难题。城市轨道交通工程档案管理标准的制定目的是实现城市轨道交通工程档案管理的规范化、科学化、统一化管理。在标准优化供给的过程中，需要理清现有管理标准，对于已取得良好效果的档案管理做法进行可行性论证，如若可行则可推广，破除属地化难题，服从档案工作的上位法规、以确保工程档案的真实完整、便于档案管理工作的开展为原则，进行相应的优化与调整。