基于“加减”背景下国土空间详细规划编管方式思考——以广州南沙新区为例

刘小丽

广东省建筑设计研究院有限公司 广东 广州 510000

继2019年5月中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），2023年3月自然资源部发布《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号），进一步明确详细规划是实施国土空间用途管制和核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等城乡建设项目规划许可以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据，是优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具。国土空间详细规划是构建国土空间规划体系，实现国土空间的全域要素管控，统筹陆与海、建设与非建设空间、城与乡三大关系，构建全域生态空间格局的重要一环。

新时期详细规划具有“加”的要求。编管范畴增加，由原来控制性详细规划扩展至城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划、风景名胜区及生态地区等，以实现山水林田湖草全域的规划管控。传导机制加强，构建“总体规划-详细规划-专项规划”纵向到底、横向到边的规划传导与协调体系。

新时期详细规划也具有“减”的需求。强调全域覆盖适当留白，确保规划能用、管用、好用。强调放管服，如何在“把每一寸土地都规划得清楚”与“动态弹性应对市场发展”之间把握平衡；同时理顺政府与市场、政府与社会、中央和地方各级政府的关系，解决管什么、谁来管的问题，提高行政效率，激发基层组织的规划参与积极性。

本文以广州南沙新区探索经验为例，重点围绕新时期“加减需求”下“详细规划如何编”与“详细规划如何管”两方面核心，总结从规划体系、制度建设和试点政策等层面的创新探索，以期为其他地区提供方法借鉴。

1 国土空间规划体系下详细规划的新需求

1.1 基础与实践

在全域统筹的空间治理需求下，黄明华等人[1]认为现阶段个案式的控规达不到普遍的约束效果，提出应使控规向规则化的公共政策方向迈进，从而平衡刚性与弹性、兼顾存量与增量、覆盖时间与空间；在城镇开外边界外，上海郊野单元的探索，济南、天津、武汉等的生态隔离区的已有探索，但对于非建设空间详细规划的管控要素更趋于多元。

面对控规无法应对市场的不确定性、频繁调整、控制失效的问题，在开发强度方面，学者们主要提出通过区间化、值域化、系数修正模型等方式来实现容积率管控的刚弹结合[2-5]。在用地性质的弹性控制方面，主要探讨了运用大类划分、混合比例、程序选择、反控制等弹性规划方法预留多种开发功能的可能性[6]。在控规的实施管理方面，以控规方案加配套政策的方式，深圳、上海、南京等多地采用了容积率奖励和转移的管理手段，实现了容积率的柔性管控并提升了城市品质和公共利益[7-9]。在编制体系方面，卢科荣[10]提出将控规分解为单元和地块2个层面，在单元层面刚性控制强制性内容、弹性控制具体地块，保障了控规对市场需求的适应性和时效性。

1.2 国土空间规划体系下新时代详细规划的创新需求

自2012年党的十八大提出推进生态文明建设以来，中共中央国务院、自然资源部的出台一系列相关政策要求，新时期对详细规划的新要求包括（见图1），一是强调传导机制的构建，以面向实施、协调矛盾、强化传导为目的，探索适应新时代多元价值利益导向的详细规划控制指标，构建“总体规划-详细规划-专项规划”纵向到底、横向到边的规划传导与协调体系。二是强调全域覆盖适当留白，尊重规律，前瞻谋划，科学分析，围绕城市更新、城乡统筹、乡村振兴、系统生态修复和土地综合整治等，坚持问题导向和目标导向，鼓励规划“留白”，确保规划能用、管用、好用。三是强调放管服，厘清各级政府各层规划的管理权责边界，调动地方主动性，释放地方活力。四是强调一张图管理，满足远近结合、刚弹结合的需求，推进详细规划“一张图”的共编、共管、共享新模式，实现城市治理能力提升。

图1 近年政策梳理图示

2 “加减”背景下的南沙创新探索与思考

广州市南沙区作为国家级新区、自贸区、粤港澳深度合作区，在一系列国家级政策助推下，走上了城市建设的快车道。2017年始南沙已持续开展详细规划的创新与实践，在“分层编制、分层审批、分层管理”等方面已在省、市层面均具有领先的探索实践经验，以应对规划管理“快慢”问题。国土空间规划时期，南沙详细规划探索回应新时期要求，同时需解决南沙作为自贸区产业导入、用地灵活、功能复合等新业态弹性需求，解决城规土规未真正融合导致规划编管建效率低等现实问题。

2.1 从“单一空间”向“全域覆盖”转变，形成三类空间编管方法设想

过往的详细规划编制与管理以城镇建设用地的控制性详细规划为主，全域覆盖要求下，南沙提出区级详细规划划分三类空间以形成“全域用途管制一张图”的构想（见图2），其中城镇开发边界内控制性详细规划，以城镇开发边界为范围，针对已编控规基本全覆盖的情况，需重点考虑与现行已批控规的衔接问题。对已批控规进行全面评估，分类纳入。对于符合发展要求的直接纳入，对于近期已有发展意向的进行细化优化，对于未有明确发展意图的区域或有重大变化的潜力区，更新区等规划为待定区或留白。村庄规划单元重点解决用地布局、用地规模和用地边界的问题。对村庄规划单元内的非建设用地，制定农业空间非建设用地用途管制规则，提出管控要求或发展建议。生态单元规划明确生态空间内的用途分区，制定各类建设活动的准入机制及负面清单 ，同时结合南沙实际情况，优化细化生态空间非建设用地用途管制规则。探索三类空间的针对性管控策略，其中城镇开发边界内（控规）以“详细规划+规划许可”，村庄规划以“详细规划+规划许可”+“非建设用地用途管制”；生态单元规划以基于用途分区的“准入机制+负面清单” +“非建设用地用途管制”。

图2 三类空间的编管设想示意图

2.2 从“内容重叠”到“层级分明”，强化分层传导和弹性预留

以往的规划体系由市级总体规划到控制性详细规划（到地块层面），规划编制从战略层面到地块指标控制纲性，往往因弹性不足难以应对地方及市场快速发展的诉求。南沙通过建立“总体规划-分区控制性详细规划-地块详细图则”（以下分别简称“分区控规”、“地块图则”）分层编制管理体系，将原有的控制性详细规划分为两个层面来编制，在落实和分解总规的宏观战略要求、保证总体规划的强制性内容及时有效地得以深化落实的同时，保证下一层级是上一层级的指标分解与目标传导，实现了一定程度刚性的基础上，保留了面向实施的弹性手段。规划编制内容方面，明晰权责，按照管什么编什么的原则，总体规划层面强调定量、定标准及跨边界的区域统筹；详细规划层面强调落地实施，精简片区级国土空间总体规划内容，用地用途下沉至详细规划，减少各层级规划内容重叠，同时为地块图则预留调整接口，赋予地方更多的发展弹性。同时，分区控规以规划管理单元为基本编制范围，传导上位要求，落实各类安排，明确各类设施的规模、数量。地块图则依据分区控规制定，按市场需求动态编制，以地块为载体，在明确了地块各项设施的市场需求后，方对各类用地和设施所提出的定性、定量、定位等控制内容进行进一步落实和细分，避免缺乏精细化的提前谋划与动态的市场需求之间产生矛盾。

2.3 从“刚性管理”到“柔性适应”，增强规划适应性

探索指标留白。为克服现行控规编制技术体系中“弹性不足、刚性有余”的问题，南沙提出了以“初始指标+配额指标”的方式实现控规管理单元经营性用地总建设量弹性控制，预留5-10%的“配额指标”不落实到地块，“初始指标”为规划编制阶段落实的开发指标，“配额指标”为预留部分指标不落实到地块，并形成具体的操作办法建议，当项目满足要求可提出申请。为鼓励地块主体在建设过程中提供高品质的公共服务设施或精细化的公共空间，探索增加独立用地公共设施、公共空间配建、市民共享非独立用地的公共空间或设施，给予“配额指标”奖励。

探索“留白地块、留白成分”。2020年11月，自然资源部印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（试行）（以下简称“分类指南”），建立了全国统一的国土空间用地用海分类，其中在一级类中新增了“留白用地”，为在建设用地性质留白弹性管理上提供了相对明确的实施方式，但未做出详细规定。结合新加坡、北京、空港经济区等地的案例，南沙分别针对面向近期开发建设的个别地块、以及面向远期开发建设的连片区域进行了探索。面向近期开发的留白控制，以管理单元为单位，在空间形态管控要求较高的区域，为保证城市设计控制的城市界面得以实施，单元内可留一定比例留白地块可“严”指标“宽”性质，地块指标明确，地块用地性质设置负面清单，后续的土地使用阶段，开展咨询策划明确用途。在调整灵活度更高的区域，留白地块的性质及相应指标形成多种可选择的多情景控制指标。面向片区功能定位未明确或未启动规划建设的远期开发设置战略留白区，制定留白用地负面清单，并对大小三线、重大交通市政及基础设施布局与公共利益等城市发展底线、以及其他必须落实的内容进行提前规划并管控。

2.4 从“分离审批”到“链条整合”，精简交叉环节提升效率

南沙区原有城市规划委员会、土地管理委员会两个常设区级议事机构，分别对城市规划、资源管理进行决策，整合城市规划委员会和土地委员会两个议事机构，成立自然资源委员会，探索自然资源领域涉及的所有事项全链条、集中统一审议，缩减同一项目或地块同时涉及土地管理及规划管理交叉的审议流程，避免重复审议，有效精简环节，同时也可以加强土规和城规内容的协同，促进项目高品质落地。

3 结束语

国土空间详细规划作为总体规划向下传导与落实的重要环节，是下一阶段规划编管创新探索的主要阵地，对于城镇开发边界范围外生态区、城乡融合区、产城融合地区、存量地区等特殊地区的探索，以及回应自然资源资产管理的要求，如何从顶层设计到详细规划传导形成闭环管理，促使全民自然资源资产所有者资产保值升值，以及基于山林与基本农田保护的要求，探索构建开发利益与生态补偿的平衡法则等仍是重要课题。