人才安居政策执行的实践审视及改进策略——以广州市南沙区为例

张锐昕，钟 芸

引 言

党的二十大报告提出，“深入实施人才强国战略”“加快实施创新驱动发展战略”。在此背景下，人才和创新成为推动地区发展的重要驱动力，地区之间的竞争逐渐表现为人才资源的竞争和创新能力的竞争。地方政府为抢占人才资源高地和创新高地，提升地区的核心竞争力，纷纷颁布优惠政策以尽可能多地吸引和汇聚人才。根据集聚经济理论，当人才资源和创新要素集聚到一定程度以后，“集聚引致的拥挤效应等负外部性将使集聚活动对经济增长的影响减弱，甚至不利于区域经济增长”［1］，房价快速攀升就是由资源要素集聚引致的负外部性表征之一。由此易知，经济发达、创新竞争力强、人才集聚的地区，往往也是房价较高的地区。这些地区的人才为高房价和高房租所累，难以安家立户，进而难于安身立命。这一社会问题的普遍存在，限制了人才事业发展的预期和规划，削弱了人才创新创业的动力和效力。另外，人才具有主观能动性、客观流动性、环境敏感性等特征，当前的高居住成本容易弱化地区的人才虹吸能力，难以让人才安心，人才外流在所难免。

发展是第一要务、人才是第一资源，各地政府出台了一系列人才安居政策，核心是人才住房保障政策，即“地方为了吸引和留住人才而出台的住房上的优惠和补助政策”［2］，以期抢占人才资源制高点，掌握创新发展主动权。我国的人才安居政策措施主要涉及发放住房补贴和提供人才保障性住房，其制定和执行“是为了解决社会发展效率问题，是对人才的一种特殊激励机制”［3］。住房补贴是国家行政机关或者事业单位按照规定的程序和额度计算方式对符合条件的人才发放的现金补贴。人才保障性住房则包括租赁型保障住房、购置型保障住房和混合型保障住房三类。［4］其中，租赁型保障住房“一般指定向公租房（也称人才公寓），即由政府投资或者予以政策支持的，在一定政策期限内，供符合条件的人才免租金或者以低于市场租金租赁的确定套型面积的公共租赁住房”［5］。购置型保障住房主要是指经济适用房、棚户区改造和限价商品房。混合型保障住房指的是共有产权房。虽然各地已就人才安居问题进行了诸多理论和实践上的有益探索，并且取得了一定成效，但由于我国的人才安居政策起步较晚，尚不成熟，而且租赁住房、购置住房、住房补贴等保障政策的准入条件较高、申请程序繁琐、体系不健全，致使相关政策实施效果不佳。在这种情况下，如何使人才安居政策更好地落地，发挥出其应有的政策效用，就成为各地政府需要研究解决的重要问题，也成为学界广泛关注的热点议题。

一、人才安居政策执行的理论探讨

公共政策干预对象和公共政策内容是影响公共政策执行力的重要因素，干预对象的执行动机和执行能力愈强，政策目标和政策措施愈明确，并且与政策问题的解决愈适配，公共政策的执行质效则愈佳。［6］因此，各地政府若要提升人才安居政策的执行力和执行效能，就需要客观、准确地感知人才的安居需求以强化人才的执行动机，明晰人才安居政策的已有措施和现存问题以改进政策的执行机制。针对人才安居需求和人才安居政策执行中存在的问题，我国学界进行了比较深入的研究，现有成果为改进人才安居政策执行提供了理论依据。

（一）关于人才安居需求的理论探讨

针对人才安居需求，有学者聚焦新就业大学毕业生群体，提出交通便利、价格低廉、配套设施完备、小户型、受到政策关注等是其主要安居保障需求（刘惠君等，2010；徐菊芬等，2014）。关于不同层次人才的不同安居保障需求，有学者指出：精英型人才倾向于专家公寓类的享受型住房，研发型人才倾向于创业公寓类的发展型住房，成长型人才倾向于青年公寓类的生存型住房（石忆邵等，2017）。关于具体城市的人才安居保障需求，有学者研究杭州市人才安居保障需求，得出的结论是：26周岁以下人才的租赁需求旺盛，26周岁以上人才的购房需求旺盛；可接受的单程通勤时间最长为55分钟；倾向于60～120平方米的户型面积；产权式住房和金融优惠是人才最期望获得的购房支持；房价、周边设施、小区环境、升值空间等是人才购房的主要考虑因素（高恒等，2020）。有学者研究南京市新就业人才安居保障需求，得出的结论是：单程通勤时间在30～60分钟，当单程通勤时间小于30分钟时，偏向租赁定向公租房，当单程通勤时间超过30分钟，则偏向住房补贴；当地铁站、公交站等公共交通设施以及餐馆、超市、商场等商业服务设施完善时，对地铁站的偏好程度居首位（王秀梅等，2020）。有学者研究粤港澳大湾区人才就业初期安居保障需求，认为人才对安居保障需求强烈，而且普遍期望住房区位能够实现职住平衡，追求国际化、多元化、专业化、保障性的租赁住房及配套服务（梁芯瑜，2021）。

总体而言，学者们对人才安居需求的总结可概括为三点：一是人才安居需求是动态变化的，呈现纵向阶段性特征，人才在就业初期的租赁需求明显，而随着积蓄和收入的递增，购房需求会日渐旺盛；二是人才安居需求需要横向分类讨论，成长型人才偏向保障性，而成熟型人才则偏向激励性；三是处于就业初期的人才，尤其是新就业的高校毕业生，偏好小户型、价格低廉、配套设施完备、单程通勤时间小于1小时的租赁住房以及完善的公共交通设施（如地铁站、公交站等）和生活服务设施（如餐馆、超市等）。

（二）关于人才安居政策执行存在问题的理论探讨

针对人才安居政策执行中存在的问题，有学者认为，主要存在住房条件不佳、准入条件偏高、申请程序复杂、政企沟通不畅、实施机制不完善等问题（陈淑妮等，2011；薛丁辉，2021）；有学者认为主要存在统筹不足和相关指导性规划建设标准缺位等痛点（官卫华等，2018）；有学者认为在准入阶段存在政策覆盖范围窄、分配标准不合理、运行机制不规范等问题，在配租阶段存在轮候时间长等问题，在监管阶段存在监管力度不够、违规入住以及空置现象普遍等问题（廖慧婕，2018）；有学者认为主要存在人才分级分类标准问题、保障性住房的救济性和激励性的平衡问题、住房规划和建设问题、住房的准入和退出机制问题（王必丰等，2019）；有学者认为存在住房供给单一和与人才需求适配性不强两个堵点（王婧媛，2020）；有学者认为存在准入条件较高、申请程序繁杂、审批时限过长、住房供给不足、住房分布不均、住房质量不高等问题（曾明星等，2020）；有学者认为存在申请灵活性不够、政策执行与企业挂钩、申请周期长、补贴轮候制度不高效以及监督不够、宣传不足等弊端（张樱，2020）；有学者认为存在政策宣传不到位、租赁期限设置不合理、住房供应不足、配套设施不完善等障碍（江俞希等，2021）；有学者认为现有人才安居政策的准入条件普遍较高，无法实现人才安居住房的均衡分配（郑建钢，2021）。

总体来看，各地在人才安居政策执行过程中普遍存在准入条件较高、申请程序繁杂、退出机制不完善、政策内容与人才需求适配性低、政企沟通不畅等问题。其中，准入条件较高，体现在严格限定申请人的学历、年龄、职称等，政策覆盖面不够广；申请程序繁杂，体现在申请人需要花费较多时间和精力完成申请工作，申请成本较高，申请人对人才安居政策执行的效果预期降低；退出机制不完善，体现在现有的人才住房退出机制缺乏弹性和灵活性并且人性化程度低，人才住房的流转效率不高；政策内容与人才需求适配性低，体现在政府部门缺乏对本地区的人才结构及其效益与交通、产业、环境等要素衔接的客观认识和系统研判，已有人才住房的满意度普遍偏低；政企沟通不畅，则体现在用人单位不了解人才安居政策的实施细则、申请标准等事宜，人才安居政策执行效率低下。

二、人才安居政策执行的南沙区实践审视

为落实党的二十大报告提出的“加快建设世界重要人才中心和创新高地，促进人才区域合理布局和协调发展，着力形成人才国际竞争的比较优势”的工作部署，各地政府和部门积极制定人才安居政策并重视解决人才安居政策执行中的问题，其中广州市南沙区（以下简称南沙区）的实践做法和成效具有典型性和样板性，值得研究和借鉴。①文中有关南沙区的数据均来源于调查资料。

（一）南沙区人才安居政策的执行措施

南沙区人才安居政策措施主要包括共有产权房、人才公寓、住房补贴等三种。

⒈共有产权房。共有产权房是南沙区政府向区重点发展领域紧缺型人才和港澳青年倾斜供应的，由区政府与购房人按照出资份额共有产权的政策性住房，其销售均价低于同地段、同品质商品住房价格水平。区政府产权份额持有机构通常是区住房保障和房屋管理部门或者是该部门委托的区属国有企业。购房人产权份额占比按照拟实际出资额（含抵押贷款本金部分）占所购共有产权房评估价格的比例确定，原则上该比例在50%～80%之间。购房人在未取得完整住房产权期间，需要按月向代持机构缴纳租用区政府产权部分的租金。南沙区共有产权房的流转机制较为完善，表现为有明确的产权流转时间节点和相应的产权流转方式规定。从时间节点来看，购房人自核准产权登记日起未满5年的，原则上不允许转让住房产权份额，因离婚析产、无法偿还购房贷款等特殊原因确需转让、退出或者被腾退的，可向区住房保障和房屋管理部门提出申请，由代持机构回购，回购价格由代持机构和购房人按照原购买价格结合住房折旧和物价水平等协商确定；购房人核准产权登记满5年后，可通过内循环或外循环方式进行产权流转。已满5年但未满8年的，按照内循环方式流转，也可按市场价格购买政府产权份额；内循环流转是指共有产权房购房人自核准产权登记之日起满5年，可向区住房和城乡建设局提交产权流转申请，明确出售价格。同等条件下，受委托的区属国有企业可优先购买购房人所占份额。受委托的区属国有企业明确表示放弃购买或者超过7个工作日未表态的，购房人可在区住房和城乡建设局或者其委托的区属国有企业建立的网络服务平台发布转让所购房屋产权份额信息，转让对象为其他符合共有产权房购买条件的家庭。新购房人获得住房产权性质仍为“共有产权住房”，其所占产权份额与原购房人所占产权份额一致。已满8年的，可按照外循环方式流转。外循环流转是指共有产权房购房人自核准产权登记之日起满8年，可向区住房和城乡建设局提交上市申请，同等条件下，受委托的区属国有企业可优先购买购房人所占份额。受委托的区属国有企业明确表示放弃购买或者超过7个工作日未表态的，经购房人和受委托的区属国有企业协商一致，可共同向其他符合本地住房限购条件家庭转让房屋。新购房人取得商品住房产权。原购房人和受委托的区属国有企业按照所占产权份额获得转让总价款的相应部分。

⒉人才公寓。人才公寓是南沙区政府通过配建，集中新建，购买、租赁市场房源，接管、盘活政府存量房源，接受捐赠房源等方式建设与筹集，向符合条件的高端领军人才、骨干人才与储备人才供应的政策性住房。人才公寓与同项目商品住房按照同等待遇原则，遵循相同的设计、施工、装修等标准和要求，共享小区公共服务和配套设施。人才公寓的配租按照高端优先、分层分批的原则进行。高端领军人才均具有配租资格，由个人与区住房保障部门签订租赁合同。骨干人才与储备人才的配租资格需要所在单位提交申请，区住房保障部门会同相关部门依据产业导向、申请数量和房源情况等予以确定，其租赁合同由所在单位与区住房保障部门一年一签，租金由所在单位统一缴交。承租人如存在擅自转租、互换、出借，或者无正当理由连续空置2个月，或者累计2个月未缴纳租金，或者因购买、继承、获赠等在南沙区拥有自有住房，或者单位注册地迁出等情形，必须解除租赁合同。

⒊住房补贴。住房补贴是由南沙区人社部门负责受理、审核和发放，针对新引进人才（新引进人才是指2017年1月1日起，首次与区内用人单位签订劳动合同的应届毕业生、新调入的在职人员、新引进的归国留学人员等）租住或者购买住房发生的实际支出的补贴。新引进人才住房补贴分两次等额发放，首次申请在与南沙区用人单位签订合同后连续缴纳社会保险费（无补缴、代缴情况）或者个人所得税满3个月后提出，第二次申请在首次申请获批且满1年时提出。具体申请流程为：申请人所在单位于规定时间登录南沙区企业综合服务平台进行新引进人才住房补贴申报，在预审通过后3个工作日内将纸质材料报送至南沙区人才一站式政务服务大厅受理窗口→区人社部门于5个工作日内征集相关部门意见，经区人才奖励工作小组审核通过后，依托南沙区企业综合服务平台将拟补贴名单公示5个工作日→公示无异议或者核实异议不影响发放的，报区财政部门申请拨付资金，并在南沙区企业综合服务平台反馈兑现结果→委托第三方专业机构对成功申领住房补贴人员提交的申请材料进行抽查和复核，若申请材料不合规，则追回已发放的补贴金额。

（二）南沙区人才安居政策的执行成效

⒈共有产权房。南沙区首批共有产权房位于具备良好的区位条件和完善的生活配套设施的A小区，由专业的运营服务团队管理，并且配备精装修交付。A小区的第10～15号楼共计347套为共有产权房房源，其中，10、12、13、14、15号楼均为三房两厅两卫户型，面积分为101平方米、116平方米和119平方米三种；11号楼包括三房两厅两卫和四房两厅两卫两种户型，有102平方米、120平方米和142平方米三种面积配置。2019年度首批放开申购的251套共有产权房房源分布于10、11、12和13号楼，共有58人符合申请条件，包括区重点发展领域紧缺型人才49人和港澳青年9人；2020年度第二批放开申购的63套共有产权房房源分布于12－1和12－2号楼，共有43人符合申请条件，包括区重点发展领域紧缺型人才42人和港澳青年1人；2021年和2022年没有放开申购。

⒉人才公寓。南沙区首批人才公寓位于南沙区科学城、高新技术产业密集、交通便利的B小区，共有240套面积在78～136平方米不等的两房、三房、四房等多种户型的人才公寓房源。该批人才公寓总计入住197人，其中，高端领军人才9人，骨干人才45人，储备人才19人，区重点企业（广汽丰田和恒大）124人。第二批人才公寓位于临近南沙区政府、配套设施丰富、物业服务优质、科技精准防控的C中心X号楼的8～22层，共有292套住房。其中，面积为28～51平方米的标准间258套，面积为70～100平方米的一房一厅30套，面积为148平方米的两房一厅4套。X号楼还建有995平方米的公共活动空间，包括健身房、阅览室、会议室、影视厅、公共厨房等配套设施。该批人才公寓总计入住171人，包括骨干人才18人。另外，针对在南沙区创业及工作的外籍人才，南沙区建有国际人才公寓，配有与其生活习惯相适应的社区环境和物业服务，港澳籍人才亦可选择入住。

⒊住房补贴。据实际调研掌握的数据，南沙区自2018年实施新引进人才住房补贴政策，3年中共有3018人次成功申领南沙区新引进人才住房补贴，补贴金额达到4074万元，惠及1020家企业。其中，2018年度首次申请人数为289人，首次申请补贴金额为380万元；2019年度首次申请人数为702人，首次申请补贴金额为951万元；2020年度首次申请人数为1225人，首次申请补贴金额为1622万元。

（三）南沙区人才安居政策的执行亮点

南沙区人才安居政策的执行亮点主要体现在以下方面：

⒈力度大且惠及广。力度大且惠及广主要体现在南沙区人才公寓和新引进人才住房补贴的政策力度大和准入条件限制少。从人才公寓方面来看，一是申请对象由学历型人才拓宽至助理级职称、高级技工等技能型人才；二是住房条件仅限制在南沙区内，要求申请人及其家庭成员（包括配偶、共同居住的子女等）在南沙区内未拥有任何形式的自有住房且单位不提供住房即可；三是符合南沙区高端领军人才认定标准且有意愿前往南沙区工作的高层次人才，只需与南沙区用人单位签订5年以上全职工作意向书，就可申报高端领军人才预认定，提前享受免租入住人才公寓等待遇；四是骨干人才与储备人才最长累计租住期限达至5年（骨干人才是指经南沙区认定的区重点发展领域骨干及高管人才，或者具有研究生学历，或者具有硕士及以上学位，或者具有中级及以上职称，或者具有技师及以上职业资格，或者各行业主管部门推荐的人才；储备人才是指具有全日制本科学历，或者具有学士学位，或者具有助理级职称，或者具有符合南沙区发展需要的高级技工职业资格，且年龄在35周岁以下的人才）；五是人才公寓的基准租金价格（不含物业管理费）不高于同期同区域同类型普通商品住房市场指导租金价格的50%。

从新引进人才住房补贴方面来看，一是新引进人才首次申请住房补贴的年龄条件（以首次申请年度的1月1日为计算时点）较为宽松，即学士人才不超过35周岁，硕士人才不超过40周岁，博士人才不超过45周岁；二是首次申请住房补贴的新引进人才连续缴纳社会保险费（无补缴、代缴情况）或者个人所得税的时间限制条件较低，截至申报起始时间满3个月即可；三是补贴标准高，具有国内全日制本科学历及学士学位，或者经教育部认证的国（境）外学士的人员补贴标准为2万元/人，具有国内全日制研究生学历及硕士学位，或者经教育部认证的国（境）外硕士的人员补贴标准为4万元/人，具有国内全日制研究生学历及博士学位，或者经教育部认证的国（境）外博士的人员补贴标准为6万元/人。

⒉兑现快且程序简。兑现快且程序简主要体现在共有产权房、人才公寓、住房保障等的申请程序简易，办理流程清晰，办理时限较短。南沙区政府始终致力于优化各类人才业务办理流程，缩短办理时限，将共有产权房和人才公寓（住房补贴兑现程序参见上文）的兑现程序简化为：发布公告→个人/用人单位线上申请→个人/用人单位线下提交材料→审核及公示→选房或者配租及公示→签约及办理入住→备案，旨在实现“一口受理”“全年全天候受理”“只跑一次”。

例如，共有产权房的申请程序为：区住房和城乡建设局发布申购公告（包括推出时间、适用申购对象、建设规模、户型配比、销售均价、使用过程中政府产权部分租金标准等信息）；申请人于规定时间内登录南沙区企业综合服务平台进行填报和上传材料；预审通过后由平台发送短信通知申请人，申请人于收到通知短信之日起5个工作日内前往人才一站式服务窗口递交纸质材料；人才一站式服务窗口对申请材料进行形式审核，归类整理后报送至区住房和城乡建设局；区住房和城乡建设局于1个工作日内将申请材料分送至责任部门；责任部门于接收材料之日起7个工作日内将审核意见反馈至区住房和城乡建设局；区住房和城乡建设局于5个工作日内出具审核情况汇总表，并将审核通过名单在南沙区政府门户网站、南沙区企业综合服务平台公示5个工作日；公示期满无异议的申请人获得申购资格，在现场看房和摇珠选房后即可与开发建设单位、受委托的区属国有企业线下签订认购书；自签订认购书7个工作日内，购房人应备齐相关资料到现场签订购房合同及补充协议，办理网签手续；受委托的区属国有企业在申请人办理网签手续5个工作日内，报区住房和城乡建设局备案。

⒊应需求且服务优。应需求且服务优主要体现在共有产权房和人才公寓能够满足各类人才的个性化安居需求以及人才服务的“一站式”办理。就共有产权房而言，目前已有的A项目以中小户型为主，毗邻地铁站和公交站，建有游泳池、羽毛球馆、健身房等内部设施以及肉菜市场、轻奢餐饮、购物商场、学校医院等周边设施，小区物业管理规范严格，安全性较高。

就人才公寓而言，B小区和C中心X号楼的人才公寓结合人才结构特点定制出了现代简约、日韩式、新中式、现代美式四种室内装修风格，人才公寓周边企业集聚，交通便利，生活配套设施齐全，物业服务优质，而且已经通过微信端口实现了人才公寓在线浏览、参观预约、签约缴费、维修退租、了解政府人才政策等功能。另外，还建有符合外籍人才生活习惯的国际人才公寓，配有合乎其需求的物业服务和社区环境。

就人才服务的“一站式”办理而言，南沙区政府设立了人才一站式政务服务大厅，大厅分为综合服务区和高层次人才服务区，提供涉及16个部门的262项服务事项。其中，综合服务区设置了8个综合受理窗口，可提供多语种服务，实现了“办事零门槛、服务零盲区、语言零障碍、资源零距离”的服务模式。高层次人才服务区设置了5个“大湾区国际人才一站式服务窗口”和3个VIP室，开通了免预约、免排队办理绿色通道，可以根据高层次人才实际所需提供一对一无偿帮办和代办服务。

三、人才安居政策执行的改进策略

改进人才安居政策执行的策略，可从准入条件、申请程序以及流转和退出机制三个方面入手。

（一）准入条件：将技能型人才纳入人才安居政策对象范畴

“人才强国战略是实现国家强盛的第一战略”［7］，这既是由我国基本国情所决定，亦是缘于人才是第一资源，是国家发展、民族振兴、地区繁荣的关键力量。人才资源不仅具有战略性和引领性，而且具有稀缺性和不可替代性。因此，地方政府为了适应高质量发展，应对人口红利缩减，提高地区核心竞争力，开启了“人才抢夺大战”。多数地区的主要“抢夺”措施是出台人才优惠政策，包括福利性保障政策和发展性激励政策两类。其中，福利性保障政策包括人才落户政策和人才安居政策。［8］政策文本计量分析结果显示，各地人才优惠政策“主要针对高层次人才、高校应届毕业生、创新创业人才和专业技术人才”［9］，技能型人才尚未被纳入政策受益群体范畴。然而，在现阶段，技能型人才的收入普遍低于学历型人才、创业型人才和专业技术型人才，高房价、低收入导致技能型人才解决安居问题更显严峻和迫切。

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“加强创新型、应用型、技能型人才培养”以及“提高技能型人才待遇水平和社会地位”。“伴随社会经济的发展，国家对人才的需求将会集中在中高端制造业生产、管理等一线的技术工人，第三产业的高端服务业的技术应用人才，以及能将知识成果转化为工程、生产第一线应用实践，并能进行技术、工艺和生产组织创新的高技能应用型人才。”［10］因此，将技能型人才纳入人才安居政策对象范畴，不仅是对国家战略部署的响应，也是对现阶段以及未来人才需求的回应。各地在构建或者调整人才安居政策时，可以类比本地区学历型人才、专业技术型人才的分类分级方式，对技能型人才划分层次，不同层次的技能型人才享受不同程度的政策支持，以提高其待遇水平，解决其住房问题，激励其进行技术创新，更好地推动地区经济发展。

（二）申请程序：提升人才一站式服务质效

人才一站式服务是政府关注人才需求和回应服务质量的体现，其实现基于集中性、综合性、全方位、个性化的服务提供方式以及一体化、便捷化的服务获取方式。因此，人才一站式服务是解决人才安居政策申请程序繁杂、执行效率低下、服务精准度低（个性服务对接缺陷）等问题的可行方案和有效措施。经过一站式服务实践探索，我国业已建立起依托电子政务系统的线上模式和依托行政服务中心的线下模式，二者均需“通过‘前台—后台’的功能设置及前台与后台的双向互动来实现”［11］，前台主要承担提供公共服务、发布信息、接收服务申请、反馈服务结果等工作，后台则需要通过各部门合作分工来处理服务申请。线上模式和线下模式的区别在于前台的服务形式。线上模式不仅能够避免公民与不友好的政府工作人员面对面接触，还能够提高公民获取服务的便捷性、高效性和公平公正程度；线下模式则不仅能够提供个性化服务，还能够满足信息弱势群体的服务需求。可见，一站式服务单纯依靠线上模式或者线下模式难以实现，需要二者结合达成目标。

人才一站式服务质效的提升需要从人才需求出发，重塑政府业务流程，构建适合地区实际的线上和线下相结合的人才服务模式，即线上申请的全天候，线下服务前台的单一站点、服务后台的一体化审核。具体而言，线上申请的全天候运行有赖于政府开发建设线上人才服务系统，提供有关人才政策、服务事项、相关数据等的全天候申请、查询、咨询等操作。线下服务前台的单一站点是指人才只需前往人才一站式服务窗口或者人才一站式服务大厅，即可方便地获得政府所能提供的全部人才服务事项，以避免混淆、误解并增进信任。服务后台的一体化审核是指“以流程为中心联接各业务相关部门，最大程度地将信息和服务等职能有机地整合起来，建立起协同办公的局面”［12］。其优势在于：可以将相关审核业务予以整合，实现审核系统集中管理；可以自动化一体化处理审核业务，减少人工干预环节；可以减少人为错误和舞弊可能，防范安全风险；可以统一审核标准，保证审核质量；可以深度挖掘审核数据和分析审核业务，为决策提供支持。

（三）流转和退出机制：创新人才共有产权房的流转和退出机制

“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，大力发展住房租赁市场，因地制宜发展共有产权住房”［13］，是坚持和完善统筹城乡民生保障制度的重点任务之一。在这一工作要求下，我国共有产权住房大多是面向低收入住房困难群体供应的保障性住房。为了保证和促进社会的稳定发展，政府不仅需要制定帮扶政策以保障低收入群体的基本生活，［14］还需要出台支持政策以实现引才、育才、留才和用才。当前，少数地区政府认识到虽然低收入群体是社会的弱势群体，人才是社会的优势群体，但是二者在安居问题的解决思路上具有较大的共通之处。基于此，共有产权房政策被创新性地应用到人才住房领域，并且在解决人才安居问题上发挥了重要作用。

人才共有产权房政策需要以人才需求为中心和导向，建立匹配地区人才结构的高弹性、高灵活度及人性化的进入、流转和退出机制。在政策执行过程中尤其应该重视以下两点：一是产权份额的分配，宜采用政府与购房人共有产权的实施机制，产权分配比例应该由具备专业资质的估价机构和律师合法合理确定，或者按照政府和购房人的实际出资额占比予以确定，避免出现政府硬性规定产权份额的情况；二是共有产权房的流转和退出，应该宽严有度，政府不仅要严格规定各层次人才共有产权房的转让期限、受让对象资质、流转方式等条件，而且要充分考虑到购房人可能出现的各种情况，给予购房人足够的选择空间。在这一点上，南沙区人才共有产权房的内循环和外循环机制提供了较好的参照。另外，由于人才对住房的地块选址、户型结构、配套设施、装修风格等有着更高标准的需求，还需要各地政府深入了解和预判本地区的人才结构和人才需求，建设符合本地区各层次人才需求的共有产权房，以提高人才共有产权房流转的成功率。

结 语

当前城市居住成本的不断上升，对城市人才引聚力和经济发展活力产生的负面影响日益凸显。创新人才安居政策，解决人才生存和发展的后顾之忧，已成为各地政府做好人才工作的首要任务。相比中国指数研究院整理出的15个人才新政典型城市（包括郑州、西安、合肥、珠海、长沙、南昌、福州、海南、成都、武汉、天津、南京、沈阳、厦门、石家庄）的人才安居政策，南沙区的人才安居政策具有三大优势。一是覆盖面更广。不仅包括学历型人才，还涵盖技能型人才。二是支持力度更大。人才公寓政策租金低至同期同区域同类型普通商品住房市场指导租金标准的50%，对吸引和留住人才能够发挥积极作用，但与前述15个人才新政典型城市均实现了本科以上学历人才零门槛落户和消除了城市人才资源流动的户籍障碍的开放力度相比，南沙区的人才落户开放力度仍需加强。三是辐射范围更大。与同样将共有产权房运用到人才住房领域的北京市、南京市、珠海市、青岛市城阳区等少数几个行政区划不同的是，南沙区以政策文件形式对此制定了实施细则，并且是第一个。相比于青岛市城阳区的区属国有企业人才共有产权房，南沙区的人才共有产权房不但辐射范围更大，而且其进入、流转、退出机制的弹性、灵活性、人性化程度也更高。同时，由于充分考虑到了人才的结构特点和实际需求并且做到了“以人才需求为中心”，使其能够有效规避区属国有企业成本大幅度增加、城市房价因人才共有产权房存在而飞速上涨等潜在性问题。南沙区的实践经验主要体现在：借助营智环境建设契机，有效利用自身在人才竞争中的独特战略优势、政策优势和地理区位优势，建立起了以力度大且惠及广、兑现快且程序简、应需求且服务优为亮点的“共有产权房＋人才公寓＋住房补贴”人才安居政策，并将技能型人才纳入人才安居政策对象范畴，实现了人才一站式服务质效的提升与共有产权房使用机制的创新，起到了“加大引才育才力度、营造人才引进‘软环境’”［15］的作用。

诚然，地方政策体系的建立应结合各地实际，不能照搬照抄南沙区经验，各地若能理解南沙区人才安居政策构建和执行的要素和思路，很好地结合当地实际和了解人才需求，将制定出更契合当地发展目标、更具有地方特色、更贴近人才实际需求的人才安居政策，为实现人才服务的“星级化”和人才结构效益的最大化贡献力量。