新时代国企经济责任审计方向和思路探讨

高成盛

摘 要：经济责任审计是监督国企领导干部勤勉忠诚履职的有效手段，关系着国有资产的安全和领导干部的选拔考核，历来都备受重视，相关的政策法规要求不断完善。从党的十八大开始，随着中国特色社会主义进入新时代，经济高质量发展成为全社会共同的诉求，党和国家对审计提出了新的要求。文章从经济责任审计的基本概念入手，论证其必要性和重要性，剖析当下国企经济责任审计面临的主要问题，提出新时代背景下国企经济责任审计的方向和思路。

关键词：新时代；国企；经济责任审计

中图分类号：F239.47文献标识码：A文章编号：1005-6432（2023）35-0195-04 

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.35.195

1 经济责任审计概述

1.1 基本概念

在我国，经济责任审计是指对党政机关、事业单位、国企领导干部在任职期间的责任履行过程和结果进行审计评价。新时代我国经济责任审计不仅包括对领导干部在任职期间所管辖的单位或部门相关财务收支和“三重一大”事项的合规性、合理性和效益性审计，而且要注重评价其对我国经济方针政策、决策部署和社会责任等的落实执行情况。

国企的领导干部范围包括董事长、总经理、财务负责人以及其他重要业务领域的高级管理人员。我国对国企领导干部实行任期制，通常领导干部任期结束后或者调离岗位时，需要经过企业内部审计部门或政府审计部门实施经济责任审计。近年来，随着监管部门的新规发布，越来越多的国企开始实施领导干部任职中的经济责任审计，对下属子企业的主要负责人开展定期轮审，提高审计的时效性，强化领导干部履职过程监督，提高履职效能。

1.2 必要性

1.2.1 国家治理要求

审计作为国家治理的组成部分，在我国市场经济改革过程中发挥着重要的作用，受到党和国家的高度重视。从党的十八大开始，中国特色社会主义进入新时代，国家治理体系和治理能力现代化水平需要进一步提升，这对我国审计工作提出了更高的要求，尤其是对领导干部的经济责任审计，亟须重点加强。

2019年中共中央办公厅和国务院办公厅发布了《党政领导干部和国有企事业单位主要负责人经济责任审计规定》，确立了新的审计指导思想，规范了审计过程，明确了审计评价内容，调整了责任类型，完善了监督纠错机制，将党和国家在新时代对审计的新部署、新要求通过制度化落实到经济责任审计当中。

1.2.2 受托责任制下的必然选择

受托责任制诞生于企业所有权与经营权分离，由于企业规模扩大，单靠所有者的力量无法支撑经营，因此便出现了职业经理人，受所有者的委托负责经营管理。我国实行的是公有制为主体的市场经济体制。国有资产的产权属于全民所有，但人民不可能全部都参与到国有资产的经营管理中，而是需要通过政府成立国企，并委托专门的负责人进行管理，如国企的董事长、总经理、财务负责人等，也即国企领导干部。这样就形成了受托责任制，国企领导干部受人民委托进行国有资产管理。

正如所有企业的股东都需要通过考核来监督自己的经理人履职一样，国企的领导干部也需要接受监督，国企经济责任审计便因此而出现。无论是国企内部审计部门还是国家审计部门，他们都代表着全体人民的意志，通过监督评价国企资产状况、经营成果、现金流量等，清晰地界定被审计对象的经济责任，促进国企领导干部廉洁敬业、规范执业，保障国有资产安全，促进国民经济良性循环。

1.3 重要性

1.3.1 保障国有资产保值增值

国有资产保值增值是国有资产管理的基本目标。作为国有资产受托管理人的国企领导干部，有责任制定科学合理的企业发展战略和资产保值增值措施，建立并不断完善企业国有资产管理制度，综合企业利益和社会经济效益，配置最优资产组合，保护所管理国有资产安全完整，并且高效地组织国企稳定实施生产运营，创造企业利润，增加社会财富。

如何保证国企领导干部勤勉忠诚履职，而不会做出“逆向选择”损害国有资产价值呢？这就需要建立有效的权力制约和监督机制。国企经济责任审计通过相对独立的视角，一方面，对国企领导干部的履职情况进行评价，发现其在任职期间所做的经营管理决策中不合规、不合理的问题，调查经营管理中存在的舞弊和错误，考评企业战略和經营指标达成情况，确保领导干部的权力始终处于监督之下，形成对权力的制约，提高权力的透明度和公正性，保障国有资产的管理规范性。另一方面，综合评判企业经营效率效果，提示企业领导干部在任职过程中的风险，为企业经营决策机制改善提出有效建议，形成对领导干部经济责任的督促，为增强领导干部履职能力提供支持，更好地促进国有资产保值增值。

1.3.2 领导干部选拔考核依据

我国对国企领导干部的选拔考核是按照自上而下的方式进行，国企需要接受党的全面领导，同时要接受同级人民政府、国资监管部门以及上级企事业单位等管理。根据我国法律规定，国有独资企业的总经理、副总经理、总会计师和其他企业负责人，国有独资公司的董事长、副董事长、董事，均由国资监管部门任免。国有控股的公司派出的董事、监事人选，由国资监管部门推荐。任免和推荐的人选必须经过党委会前置审议。国企的领导干部定期（至少一年一次）向上级党委、上级单位和国资监管部门述职，接受上级考核。

除少部分国企进行了职业经理人试点改革之外，大多数国企的领导干部仍拥有行政级别，在任期届满或特殊情况下，能够在党政机关岗位和企事业岗位之间互相调动。这对国企领导干部提出了不同于普通企业负责人更高的任职要求，不仅要经营管理水平过硬，而且要有更高的眼界、更大的格局，具备战略眼光和大局意识，能够有效落实党和国家的重要方针政策，承担更多社会责任，将国企的经济职能和社会职能充分发挥。因此，国企经济责任审计结果将直接作为领导干部调任、升降的依据，对干部的综合素质进行独立评价，从而提高党的执政能力、政府行政水平和企业的经营效能。

2 国企经济责任审计面临的问题

2.1 范围过于集中在财务收支

财务收支是经济责任审计中的重点，因为它直接涉及资金。资金管理的规范性极其重要，稍有不慎就会有漏洞可钻。因此，很多审计人员在实施经济责任审计时，首要想到的就是财务收支，而被审计对象在接受经济责任审计时，往往首先想到的也是财务收支，毕竟“钱袋子”过于敏感，无数领导干部曾因为“手不干净”而身陷囹圄。

将财务收支作为经济责任审计重点，对风险导向型审计来说本无可厚非，但是如果审计重点过于集中，反而会出现疏漏。作为被审计对象的领导干部，往往对业务和财务都相对精通，账务上出现明显纰漏的可能性非常小，尤其是大额的往来更是很难发现端倪。而真正隐藏在账务背后的业务实质、商业逻辑本应该成为审计关注的重点，反而会被淹没在刺激感官的数字中。

2.2 方式未与时俱进难以深入

当下很多国企正在进行数字化转型，各种信息系统将业务流程从线下转移到线上，风险将变得更加复杂和隐蔽。由于审计部门的价值很难通过量化体现，国企对审计的数字化投资优先级便不会很高。整个审计流程的各个环节都是线下操作；审计手段仍然是访谈询问、抽查资料、实地清盘等；所用的计算机软件除了办公软件以外，其他的辅助工具几乎看不到。

这种传统的线下审计方式显然已经越来越无法适配国企的管理实际。经济责任审计作为一种时效性要求很高的审计类型，审计人员必须在较短的时间内完成所有审计工作。但是国企的领导干部任期跨度少则一年，多则数年，其间发生的业务类型繁杂、数量巨大，即使可以通过业务系统查看而不必翻阅大量纸质资料，可如果没有数字化手段作为支撑，审计工作很容易流于表面，质量难以保证。这不仅不利于经济责任审计目标的达成，而且会损害审计的权威，破坏对国企领导干部监督评价机制的有效性。

2.3 先离后审或不离不审情况突出

前文提到，在国企的实际经营管理中，由于领导干部的选拔和调任通常很难预知，即使在任期制的情形下，受多种因素的影响，国企领导干部可能随时出现调整，这就導致经济责任审计往往是在领导干部已经离任后才开始实施。或者某些领导干部的任期相当长，其间从未做过经济责任审计，只在离任时才做一次。

无论是领导干部先离后审，或者是不离不审，这都会损害经济责任审计的质量。在先离后审的情况下，领导干部已经离开了原国企单位，所有问题的认定、责任界定都很难落实，即使有问题需要整改，也只能是继任者承担，所以经济责任审计只能变成例行公事。在不离不审的情况下，一旦领导干部任期过长，那么审计工作量就会非常大，而由于审计方式又相对落后，即使在领导干部尚未离任前，短暂的时间内也很难有所发现。因此，这两种情况下的经济责任审计除了满足程序上的合规性要求外，无法监督评价国有资产保值增值成效，也无法为领导干部的选拔考评提供依据。

2.4 成果应用不足或追责力度不够

经济责任审计的对象是人，审计成果更多需要用到对人的评价方面，但是存在先离后审或不离不审的情况，导致审计成果难以应用。而且因为审计机构只能进行评价不能追责，如果审计成果对被审计对象不利，对相关责任人的追责很可能延后，时效性不足导致追责力度不够。

当前大多数国企在实际执行中，将领导干部的经济责任审计都作为一项例行公事。因为上级部门在做出领导干部离任和调任的决策时，经济责任审计尚未结束，所以审计结果对干部任命的决策影响很有限，后续的审计结论更多是作为对领导干部综合评价的一项因素。但由于领导干部已经履职新岗位，旧的评价只是作为参考。另外，2018年国务院国资委发布《中央企业违规经营投资责任追究管理办法》，要求国企参照执行，但因为审计缺少纪检监察机关的协同，导致领导干部的违规责任难以被发现和追究。

3 经济责任审计方向探究

3.1 关注国家经济政策方针和发展规划的落实

2021年中央审计委员会和审计署发布了《“十四五”国家审计工作发展规划》（以下简称《审计规划》），这是中央审计委员会成立后发布的第一个审计工作发展规划，对发挥好审计监督作用具有重要意义。其中第十二条经济责任审计部分提出：“重点关注贯彻落实党和国家重大经济方针政策和决策部署，地区（部门、单位）重要发展规划制定、执行和效果。”

“十四五”规划是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年计划，国企作为我国市场经济中的主要构成实体，是实现“十四五”规划经济目标和《二〇三五年远景目标》的主要力量。因此，新时代国企经济责任审计方向需要重点关注领导干部对国家经济政策和发展战略规划的落实情况。即企业发展战略、路径选择、重大决策等是否与党和国家的部署方向一致，政策和规划是否转化为具体的任务举措在实际经营管理过程中执行。

与过去相比，国企经济责任审计需要站在更加宏观角度，从是否有利于国家治理和社会经济发展层面评价领导干部的履职过程和结果，这要求审计人员必须要加强对国家方针、政策和战略部署的研究学习，并在实际工作中践行。

3.2 关注国企战略市场化和经营效能提升

企业是以盈利为目的的经济组织，国企虽然承担着诸多经济和社会责任，但主要目的仍然是获得盈利，否则国企将无法生存，社会财富也将无法增加。自二十世纪九十年代市场经济改革开启后，近三十年的时间国企一直在不断改革，让自身更加适应市场经济的发展规律。

然而很多国企在改革的过程中“计划”的典型特征迟迟无法去除，规模越大越僵化，收入越高亏损越严重，一旦失去垄断地位便江河日下。这在某种程度上可能是由企业本身的业务特性决定，但更重要的是企业的领导干部思路转变过慢或者从未发生转变。

审计方向必须从商业角度进行评价，一方面，要关注国企在战略决策中对市场的判断，即企业的目标客户是谁，客户的需求是什么，自身的产品和服务能否满足客户需求，产品、服务、商业模式与竞争者相比是否有优势等。另一方面，要关注企业的管理机制，即业务架构是否符合企业愿景和战略、组织机构设置是否层次分明权责清晰、流程架构能否快速响应市场变化和客户需求等。

战略市场化和经营效能提升能够直接评价国企领导干部的商业思维和经营水平，反映了其对市场化和企业运营的本质理解，同时也对审计人员提出更高的要求，必须强化对业务逻辑的掌握，从经营角度去看待业务和实施审计。

3.3 关注领导干部任中经济责任履行情况

《审计规划》第十二条提出要求：“科学制定经济责任审计计划，以任中审计为主。”针对前述的先离后审、不离不审导致国企经济责任审计流于表面的问题，该条规定将经济责任审计的实施节点放在领导干部任中，能够大大提高审计的深度和质量，保证审计监督效果。

由于目前我国法律法规中并没有明确规定国企领导干部经济责任审计的实施时点，而先审计再离任在实际执行中也存在一定的难度，所以国企可以探索建立任中经济责任审计机制，将审计时点从离任后提前到任中，定期实施。这在新时代下具有重要意义，从宏观角度，可以及时了解、掌握领导干部对国家方针、政策和战略部署的落实进展，及时发现实际执行中的偏差并予以纠正，而不至于到任期结束后积重难返。从微观角度，不仅能及时评价领导干部履职的合规性和任期内财务收支方面的合规性，更能充分评价国企的运营效能，促进国企经营管理改善。

与离任审计不同，任中经济责任审计需要大大增加审计的深度和广度，需要从更综合的层面对领导干部的履职情况进行评价，这要求审计人员必须转换思维，精进技能，更加贴近业务，才能做出高质量的审计成果。

4 经济责任审计思路探索

4.1 坚持“三个区分开来”客观界定责任

2020年习近平总书记在中央纪委四次全会上首次提出纪委工作要做到“三个区分开来”。2021年的《审计规划》中第十二条提出：“认真贯彻落实‘三个区分开来’要求，考虑历史情况，着眼长远发展，准确界定责任，力求审计结论客观公正、问题处理实事求是，鼓励探索创新，支持担当作为。”新时代国企经济责任审计工作中须将“三个区分开来”作为责任界定的原则。国企领导干部既承担着经濟责任，同时又承担着政治责任，履职需要同时兼顾灵活性和稳定性，因此在对其进行经济责任审计时，要对发现的问题结合实际情况进行判断，不能搞“一刀切”。允许领导干部在探索新领域、新市场、新路径中有过失，理解并包容领导干部为了企业发展而做的冒险性尝试，但是也要坚决追究明知故犯、肆意妄为、以权谋私的违法违纪行为。

4.2 加强对审计期间业务效能的评价

对于企业而言，合规固然重要，但企业发展壮大必然需要提高业务效能。在以往受制于审计的时间问题，无论是先离后审还是不离不审，都侧重于关注合规性问题。如果实行任中经济责任审计制，在审计时间较为充足的前提下，应当加强对业务效能的评价。

具体而言，审计人员要从业务出发，将每项业务从客户导入到最终价值交付全流程作为一个审计样本，通过与过去比较、与目标比较、与竞争对手比较，评估企业的客户结构是否优化，是否取得与战略客户的合作，产品或服务的质量、结构是否更具竞争力，交付效率和客户满意度是否提高，业务和职能部门的协同性是否提升，以此来评价国企领导干部履职期间业务运营的效能，更加科学地衡量其经济责任的落实质量。

4.3 审计公开拓宽线索来源强化成果落实

国企的领导干部作为国有资产的受托管理人，其履职行为应当接受国企全体干部职工和广大人民群众的监督。而由于审计的敏感性，很多国企领导干部在接受经济责任审计时，未能公开监督渠道，审计成果落实情况更是难以获知，而仅凭借审计人员薄弱的力量在短时间发现重要问题并推动整改落实是很困难的，所以国企应当公开监督渠道，借助公众监督力量提高审计质量，保证审计成果落实。国企经济责任审计在正式立项时可以在企业内或面向社会公众发布公告，要求被审计对象公开述职，同时设立投诉举报信箱和电话，鼓励企业干部职工和社会公众参与监督。一是可以获取被审计对象的违法违规或履职不当的行为线索；二是可以监督被审计对象的工作，保证规范审计；三是可以将审计成果公之于众，公众共同监督被审计对象和国企的整改落实情况。

4.4 建设数字化审计平台提高审计效率

所谓“工欲善其事，必先利其器”，前文已经论述过缺少数字化手段支持的问题，这是制约国企经济责任审计质量和效率的短板。2021年《审计规划》提出：“全面贯彻落实习近平总书记关于科技强审的要求，加强审计技术方法创新，充分运用现代信息技术开展审计，提高审计质量和效率。”因此广大国企应当重视对审计数字化平台建设。

数字化审计平台建设应当分四步走。第一步，实现审计项目管理线上化，通过系统控制项目进度，复核项目质量；第二步，审计平台与业务平台联通，通过审计平台可以直接抓取业务数据，实施抽样测试；第三步，实施企业数据管理，建立企业数据库，统一企业数据结构、传输口径，剔除重复和无价值数据，提高数据质量；第四步，智能化审计技术开发，利用大数据和人工智能技术，辅助进行风险识别、线索追踪、成果复核等。

5 结语

新时代、新期望，审计人员须充分理解国家政策和战略部署的内涵，深入研究国企业务运营逻辑，积极探索新的审计方向和审计思路，力求达到更高水平的审计监督质量，促进国企持续、稳定、健康发展。

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