从处置硅谷银行倒闭看美国存款保险制度的作用与演进

硅谷银行倒闭引发的美欧银行信心危机，是在俄乌冲突背景下，美欧经济社会矛盾加剧的真实反映，而引发这一危机的导火索则是美联储2022年3月以来的不断加息。但值得注意的是，自危机爆发以来，其影响处于可控状态。这与有关部门的“快速处置、联手处置”有直接关系，而存款保险制度对稳定存款人信心，避免银行大规模挤兑发生也功不可没！

美国存款保险制度的主要内容与特点

在20世纪30年代大萧条中，美国银行体系遭受重创，存款人损失惨重并引发连锁挤兑。美国《1933年银行法》决定建立联邦存款保险制度并成立联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC），1934年设立联邦储蓄贷款协会保险公司，1970年建立全美信用社股金保险基金。

存款保险是指投保银行倒闭后其存款人可获得一定保险赔偿的一种制度。存款人一旦在FDIC 投保的银行开立存款账户便自动获得存款保险，无须申请或购买。当投保银行倒闭时，每个存款人的每一类合格账户可得到FDIC不超过 25万美元的存款保险赔偿。

FDIC的使命是维护银行业稳定和公众对金融体系的信心，其主要功能是为存款提供保险，监督检查投保银行，使大型而复杂的金融机构可妥善解决，接管破产的投保银行。

美国存款保险制度的主要内容

投保方式

在美国，银行可以通过各州或货币监理署特许获得银行牌照，通过这两种渠道获得牌照的银行分别称为州银行或国民银行。其中，国民银行必须加入联邦存款保险，而州银行可自愿申请加入。因此，美国实行的是强制和自愿相结合的投保方式。中国则是强制投保。FDIC是投保但未加入联邦储备系统的州特许银行的主要联邦监管机构。

受保护存款

主要是传统的存款账户，如活期、可转让支付命令账户、储蓄账户、货币市场存款账户和定期存款。而互助基金、股票、债券、加密资产、年金、人寿保险单等非存款的投资产品则不受FDIC的保护。在美国，发卡人发行的满足条件的预付卡，如果资金存入银行后该银行倒闭，持卡人也可获得存款保险赔偿。但是，预付卡丢失、被盗，或发卡人破产，FDIC则不负责赔付。

保险理赔

如果投保银行倒闭，合格存款人将获得FDIC的赔偿。但这种赔偿不是简单地按存款账户（如活期、储蓄和定期）或按人头将这些存款合并计算的，而是根据存款人在该银行持有存款的方式，或准确讲是根据开立存款账户的类型来确定。

客户在银行有三种存款——活期、储蓄和定期，但客户可分别以单一账户、退休账户、雇员福利计划账户、联名账户、信托账户、商业账户以及政府账户名义开立。一旦投保银行倒闭，存款人在该银行不同账户类型中的存款是单独计算赔偿的。每一类别账户都可获得最高25万美元的赔偿。因此，大额存款人可获得的赔偿可能超过25万美元。

存款保险费

银行投保后必须按规定向FDIC缴纳存款保险费，这取决于银行拥有的存款数量与适用于该银行的存款保险费率。

1993年之前，美国实行统一费率制度。20世纪80年代储贷危机导致存款保险基金大幅度减少，保险费率制度改革勢在必行。1991年的《联邦存款保险公司改进法》要求FDIC建立与风险挂钩的存款保险费率制度，该制度于1993年1月1日起正式实施。

与风险挂钩的保险费率的高低主要根据两个因素来决定：资本充足情况和监管评级。其中，资本分为很充足、充足和不足三类，而监管评级根据“骆驼评级”分为A、B、C三档，最终形成一个3x3的费率矩阵（见表1）。当时的费率水平有5个，最低是23个基点，最高为31个基点。相同类别的银行的费率是一样的。

存款保险基金：来源与运用

存款保险基金是FDIC履行赔付责任的物质基础，其来源主要包括四个方面：FDIC成立时的资本金、投保银行缴纳的保险费、保险基金的投资收益，以及美国财政部在紧急情况下的特别借款。

存款保险基金的运用主要是FDIC的运营支出、保险赔偿等，日常开支中主要是雇员薪酬。FDIC实行独立收支，而不是美国国会预算拨款，这是FDIC与美联储、货币监理署等监管机构的不同之处。

存款保险基金是否足够呢？1996年的存款保险法为此设定目标比率（Designated Reserve Ratio，简称DRR），即基金余额除以估计的受保护的存款总额。当目标比率超过1.25%时，基金比较充足，FDIC将降低未来的费率，反之则提高费率。2005年的《联邦存款保险公司改进法》（Federal Deposit Insurance Reform Act，简称FDIRA）将这一比率调整1.15%～1.50%。

FDIC如何处置有问题的银行

当投保银行陷入困境后，FDIC可根据情况采取多种方式来处置，包括资金支持、接管、理赔、收购与承担（Purchase and Assumption，简称P&A）等。其中，收购（资产）和承担（负债）是最主要的，处置硅谷银行就是选择这一方式来处理的。

美国存款保险制度的特点

与中国等国的存款保险制度相比，美国的存款保险制度有其显著的特点：一是部分银行是强制投保，而部分银行则是自愿投保；二是“分行业”建立不同的存款保险，这与很多国家不同；三是实行与投保银行风险挂钩的存款保险费率并不断调整和改进；四是FDIC具有很强的金融监管和服务功能，包括日常的常规监管、作为破产的投保银行接管人、便利银行间并购交易的完成等。

美国存款保险制度主要改革

1933年美国建立联邦存款保险制度，之后进行了诸多方面的改革。本文重点介绍理赔和保险费率两个方面。

理赔限额

现行的存款保险制度基本采取的是部分保险的方式，即规定存款赔偿的上限，并根据经济形势的变化进行调整，这样做的主要目的是降低投保银行的道德风险，并在保护存款人利益的同时强化存款人对银行的选择，进而发挥市场纪律的作用。1933年FDIC赔偿的最高额度是2500美元，历经多次调整，2008年后提高到25万美元。

保险费率

1993年，美国执行与投保银行风险挂钩的费率制度。此后，费率制度不断调整改革，如区分银行规模和投保时间、简化费率结构等。

1996—2006年

在这期间的费率为0～27个基点。其中，对资本很充足且监管评级为A档的最好的银行不收取存款保险费，这类银行占95%以上。只有较差的银行才会被收取保险费，占比大概不到5%（见表2）。

由于绝大部分的银行不需要缴纳存款保险费，这些银行容易产生道德风险。FDIC在2001年的存款保险改革计划中认为“缺乏基于风险的费率定价会鼓励银行不审慎的风险承担行为”。

2007—2008年

2006年2月6日，美国通过了《2005年联邦存款保险公司改进法》（FDIRA），赋予FDIC更加富有弹性的保险费率定价权利，目的是减少风险I类银行中“好银行”对“差银行”的风险补贴。主要变化有三点：第一，将原来的3x3的费率矩阵减少到四类（见表3），分別是风险I—IV类，风险逐级提高。费率有5～7个基点、10个基点、28个基点、43个基点等四种。

第二，风险I类的大银行和小银行采用单独的定价模型。表3中风险I类的银行仍然占绝大多数，但是与之前的费率矩阵不同的是，这一类银行的费率有2个基点的费率差，这主要取决于投保银行的风险特征。对于同属于风险I类的投保银行，FDIC为小银行和大银行（资产100亿美元以下的为小银行，100亿美元以上为大银行）引入不同的定价方法，执行不同的费率水平。这是1991年采用基于风险的费率定价方法以来的首次尝试。

第三，区别对待风险I类的新银行和老银行。在1993年框架下，新投保银行（指投保年限不足5年的银行）被认为对存款保险基金造成的风险很小，因此在初期被划入资本很充足的组别。2006年，FDIC首次区分新老投保银行并采用不同的定价模型。

此外，2006年关于存款保险制度的重要改革还包括：一是合并银行保险基金（Bank Insurance Fund，简称BIF）和储蓄协会保险基金（Savings Association Insurance Fund，简称SAIF），成立存款保险基金（Deposit Insurance Fund，简称DIF）并由FDIC管理。二是将个人退休金账户赔偿上限提高到25万美元，一般存款的赔偿上限保持不变。

2009—2011年

2008年次贷危机给存款保险基金造成重大损失并导致DRR低于法定水平，这意味着FDIC的赔付能力不足。为此，FDIC采取了多项重大改革措施。

第一，扩大了风险I类银行所适用的费率差，从2个基点扩大到4个基点。风险I类银行的费率绝对水平则从5～7个基点，大幅度提高到12～16个基点。

第二，对风险费率定价引入三个调整因子，包括无担保债务、有担保负债和经纪存款。

第三，对影响风险I类大型银行费率定价方法的财务比率进行合并简化。

第四，调整保险费计缴基数。2010年，FDIC将缴费基数从国内存款扩大到合并报表的平均总资产减去平均所有者权益，相当于按银行的总负债计算保险费。这避免了大银行通过负债结构调整来套利的可能。

第五，区别对待新投保银行和老投保银行并实行不同的定价（见表4和表5）。

2011—2016年

与之前的相比，2011年4月执行的新费率有较大幅度的降低（见表6和7），这得益于存款保险基金的增加。

2016—2022年

2016年的存款保险费率调整主要针对投保多年的小银行（见表8），以更精确反映小银行对存款保险基金的影响，旨在让高风险投保银行承担更多保险费。相比之下，那些投保时间不足5年的小银行，费率将更高，调整因素也被简化（见表9）。

2023年最新的费率

2023年1月1日，FDIC再次调整存款保险费率（见表10和表11），这些调整反映了新冠疫情和高通胀导致的银行坏账增加和倒闭概率上升的应急需要。

FDIC如何处置问题银行——以硅谷银行为例

硅谷银行成为2008年次贷危机后FDIC处理的规模最大的投保银行，在处置过程中，FDIC扮演了多种重要角色。第一，作为倒闭银行的接管人。3月9日晚（当地时间），FDIC被SVB的主要监管机构美联储告知，出现资金短缺，银行没有足够的现金来满足存款人和其他债券人的需要，3月10日硅谷银行被其特许部门——加州金融保护和创新部——关闭并指定FDIC为接管人。第二，依法设立存款保险国民银行。为保护存款人利益，FDIC将硅谷银行的全部存款和资产转移到新设立的硅谷过桥银行——存款保险国民银行。硅谷银行原来的存款人和借款人自动成为过桥银行的客户，与之前的银行服务无异。SVB原有的管理团队全部离职，存款保险国民银行由FDIC聘任的董事会负责运营。第三，寻找拟收购硅谷银行的买家并促成交易。美国第一公民银行3月27日宣布与FDIC达成协议，收购原硅谷银行的存贷款和部分资产及负债。第一公民银行以164亿美元价格购得约1100亿美元硅谷银行资产（其中包括720亿美元贷款），并承担936亿美元硅谷银行的负债。约900亿美元的证券和其他资产将由FDIC处置，预估对存款保险基金（DIF）造成的损失约200亿美元。

FDIC选择何种方式来处置有问题银行，主要取决于问题的严重程度。第一，资金援助。对于暂时陷入流动性问题的投保银行，FDIC可以提供资金援助，帮助其渡过难关。第二，直接赔付。这最能表现存款保险制度的作用。那些超限额债权人能得到多大程度的保障取决于清产核资后有多少剩余财产。但清算过程往往需要很长时间才能完成，不仅耗时费力，而且将导致存款保险基金快速减少，尤其是当问题银行规模较大时。第三，收购与承担。包括收购问题银行的部分资产、承担问题银行的全部合格债务两种交易。FDIC在“收购与承担”交易中主要发挥两方面的作用：一是牵头寻找买家，撮合双方成交；二是承担破产银行的坏资产，并管理和清收剩余资产，让收购方收购清洁资产，集中精力专心银行经营管理。此外，收购与承担交易避免了直接赔付导致的存款保险基金大幅度减少的情况。

（张桥云为西南财经大学金融学院教授、博士研究生导师。本文编辑/孙世选）