促进重庆市托育服务高质量发展的前沿展望

谭江蓉　向艳妮

2019年国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，对新时期托育服务提出了新要求。2022年8月16日，國家卫健委等17部门发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，明确了17个部门将共同保障推动托育行业发展，要求增加普惠托育服务供给、降低托育机构运营成本以及提升托育服务质量。重庆市也在国家托育服务体系顶层设计和基本框架基础之上积极探索，于2019年和2022年先后制定了《重庆市促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》（以下简称实施意见）《重庆市促进养老托育服务健康发展实施方案》《重庆市贯彻〈养老托育服务业纾困扶持若干政策措施〉工作方案》等一系列意见和方案。此外，2023年中共重庆市委办公厅、重庆市人民政府办公厅印发《重庆市推进以区县城为重要载体的城镇化建设实施方案》，明确提出发展普惠性托育服务且支持托幼一体化，要求每个区县建成1个承担指导功能的示范性婴幼儿养育照护指导中心或综合性托育服务中心，每千人拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个。2023年10月，重庆市政府召开第20次常务会议，审议重庆市3岁以下婴幼儿照护服务能力提升三年行动计划（2023—2025年）。为进一步了解新时期重庆市托育服务发展情况，重庆工商大学课题组在全市范围内组织了调研，探析重庆市3岁以下婴幼儿托育服务发展现状及其面临的困境，并提出对策建议以推动重庆市托育服务高质量发展。

一、重庆市托育服务基本现状分析

（一）托育服务供需结构失衡，婴幼儿入托率仅为3.1%

托育服务机构呈现出“民办兴、公办弱、单位办滞后”的局面，供需结构存在失衡现象。据重庆市卫健委统计数据，截至2021年末，重庆市3岁以下婴幼儿常住人口80.46万人，其中位于1～2岁入托关键期的婴幼儿约50万人。截至2022年6月，正式入托的婴幼儿一共24931人，仅占全市3岁以下婴幼儿总人口的3.1%，较国家卫健委公布的2021年全国婴幼儿入托水平（5.5%）低2.4%，低入托率表明绝大部分家庭存在托育需求。此外，同一时期重庆市民办托育机构一共1134家，公办托育机构87家，单位办托育机构仅有9家，分别占托育机构总数的92.20%、7.07%和0.73%，其中民办营利性托育机构共512家，占到了民办机构总数的45.15%。以上数据说明重庆市托育服务以社会办机构为主力，其大多数由市场主导实行非普惠性服务，因此入托率仅3.1%的现实局面表明婴幼儿家长对普惠托育服务的需求更大。

（二）普惠托育服务供给不足，现有机构托位闲置率高

表1展示了重庆市不同类型托育机构的机构数量、总托位数、实际收托婴幼儿数和收托率（本文收托率为托育机构正式入托的婴幼儿占该机构总托位数的比例，计算公式为：该机构婴幼儿入托人数/该机构总托位数*100％）等数据信息。截至2022年6月，重庆市收托机构一共1230家，其中，重庆市在国家普惠托育服务行动项目中的托育机构、托幼一体化园所、其他民办机构和单位办托育机构分别为47家、783家、391家和9家，各自占总收托机构的3.82%、63.66%、31.79%和0.73%。60%以上的托育机构为托幼一体化园所，普惠托育机构和单位办托育机构的总和还不到总机构数的5%。托幼一体化园所作为重庆市3岁以下婴幼儿托育服务的主力军，目前具备26865个婴幼儿托位。从实际入托人数占托位数的比重来看，重庆市各种类型机构总托位数54869个，24931名实际收托人数仅占总托位数的45.44%，即一半以上的托位处于闲置状态。即便是收托率最高（48.04%）的托幼一体化园所，也避免不了大量托位闲置的现状。

（三）部门职能分工逐渐明确，但托育服务体系尚未健全

近年来，重庆市托育行业发展规范性和系统性显著提高。重庆市将托育服务体系建设纳入市经济社会发展“十四五”规划，将托育服务纳入市政府2022年15件重点民生实事清单，由卫健委牵头强化部门联动，联合15个部门印发部门职责分工方案，建立部门会商机制、信息推送机制，各区县建立联席会议制度、部门综合监管机制。总体上托育行业发展规范性和系统性显著提高，但托育服务相关体系尚未健全。

首先，托育机构标准体系方面，重庆市目前未出台和建立本土的托育机构设置标准、托育机构管理、托育机构质量评估体系和托育信息服务管理系统相关规范性文件，目前仍以国家标准为主。其次，托育服务监管体系方面，重庆市卫健委作为牵头部门暂时承担托育服务的管理工作，但仅有5名编制人员负责相关工作且需同时承担其他事务，从国家层面到地方层面均没有设立专门的托育日常管理机构。最后，托育服务保障体系方面，截至2022年6月，市级层面暂时未将托育服务列入政府职业技能培训计划，未提供托育机构建设补贴、运营补贴和职业培训计划补贴。

据此，重庆市托育服务实施路径较为具体，各部门职能分工也逐渐明确，但离国务院办公厅“婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全，多元化、多样化、覆盖城乡的托育服务体系基本形成，实现社会效益和经济效益相统一”的目标要求还有距离。

二、重庆市托育服务发展的现实困境

（一）托育服务机构建设资金紧张

针对重庆市“十四五”规划明确提出的每千人4.5个托位目标任务，重庆市卫健委制定了“3步走”战略：2022年增加托位1万个，2023年增加托位2.3万个，最后两年分别增加托位3.2万个，在2025年达成总计15万个托位数的建设目标。但完成目标任务的难度比较大，其困难主要体现在托育服务机构建设资金紧张。

首先，目前的优惠政策与托育服务发展并未匹配，中央于2022年停止托育服务普惠发展机构对社会办机构的资助金，托育服务机构的财政补贴呈收缩状态。其次，政府在对托育服务经费投入方面的主导责任发挥不足，市卫健委在托育工作中的部分经费仍来自卫生系统的业务经费。最后，税收优惠、托位补贴、房租减免等优惠政策落地范围十分有限，且大多是鼓励性而非强制性，能否落地很大程度上取决于当地政府财政能力和市场活力，而经过近几年时间的防疫抗疫，政府的财政能力和市场活力均受到一定影响，大部分托育机构建设依靠自筹资金和企业融资，托育机构出现运转困难，普惠托育发展徘徊停滞。因此，在普惠性政策未落实、入托率不理想、财政能力不足的现实下，全市仍在继续按“十四五”规划增建托位，谁来建、如何建、建设资金从何而来等问题接踵而至。

（二）现有托育服务机构供给与家庭需求错位

重庆市托育服务供给与家长入托需求未达到稳定匹配状态，以母职照料和隔代照料为主的家庭照料仍是更多家庭的首選，托育服务机构一半以上的托位数面临闲置，家庭“入托难”和机构“收托难”并存。一方面，托育机构运营成本高、风险大，缺少政策支持、经费支持和项目支持的托育服务很难达到普惠条件，“入园/托贵”成为制约3岁以下婴幼儿正式入托的主要因素。另一方面，托育机构设置标准未考虑到家长入托需求的多元化，仅从机构设置与管理、卫生与安全等“硬件”进行相关规定，忽略了服务内容区别化设置这一“软件”标准，且保教内容设置上缺乏本土性考量，难以赢得家长信赖。

（三）托育机构监管机制建设滞后

虽然2021年重庆市筛选了20家（首批）托育服务示范机构候选单位，以积极发挥其示范引领和辐射带动作用，但是目前重庆市托育机构的监管机制建设相对滞后，工作执行仍缺乏专业性和系统性。调查结果显示，重庆市进行合规备案的托育机构数量为246家，仅占全部托育机构数量的20%，加大了系统和规范监管的难度。同时，由于备案标准较高，如果严格按照备案标准来看，重庆市超过五分之四的托育机构资质标准未达标，即规范化发展的确保性相对较低。而未备案的托育机构难以享受到优惠政策，也进一步限制了他们的服务发展能力。再者，由于缺乏权威的质量评估标准、专业的评估机构和稳定的监管团队，很多不具备托育资质的民营企业开始运营托育服务，而卫健委作为监管部门虽有监督权，但对不合格机构缺少处置权限，托育行业的高质量发展遭到挑战。

三、重庆市高质量发展托育服务的前沿展望

托育服务的可持续发展需要围绕“基本、普惠、投资、收费、减负”五个关键词下功夫[1]。目前，重庆市卫生健康委联合市发展和改革委实施了城企联动支持社会力量发展普惠托育服务专项行动，累计已争取中央预算资金5099万元，支持新增建设普惠性托位5099个，托育服务的普惠性发展初见成效，但仍需进一步精准施策和协同推进托育服务的高质量发展，为此提出以下建议。

（一）打通政策壁垒，实行“专项资金”方案

“普惠”的背后，离不开重庆市政府的大力支持。首先，在中央全面部署和领导下，市政府应加大力度落实托育服务的优惠政策，结合重庆实际情况对托育服务制定具体可行的财政计划，建立专项资金库发展普惠托育服务，为托育机构发展赋能。

其次，重庆目前只依靠财政补贴还无法建立普惠托育机构，政府应当合理确定普惠托育服务机构和市场化托育服务机构比例，打通卫健部门和教育部门的政策壁垒，切实申请并建立专项资金库，将公共卫生服务和教育事业经费的一部分共同作为托育服务经费，借用社会力量提供公建民营、民办公助的托育服务，同时建立规范化的托育收费指导标准，缓解家庭“入托难”和机构“收托难”的窘况。

最后，继续完善现行机构准入标准、行业监督和奖惩机制，公平公正公开落实相关执行，保证托育机构享受应有的福利和权利，成立专门的托育服务日常管理部门和托育信息服务管理系统，因地制宜开展适合重庆经济发展、人口结构、生产水平和生活方式的托育发展工作。

（二）推动托育服务供需双方的高效匹配

首先，将托育补贴对象从供方转换到需方，统筹调配财政经费。2023年8月28日国务院印发《关于提高个人所得税有关专项附加扣除标准的通知》[2]，明确自2023年1月1日起，3岁以下婴幼儿照护专项附加扣除标准由2022年规定的每个婴幼儿每月1000元提高到2000元，这在某种程度上提升了婴幼儿家庭对托育服务的支付能力。在此政策基础上，合理计算人口变动情况，动态跟进人均托育经费的投入，对正式托育的家庭进行直接补贴，提升家庭对托育的消费意识和支付能力。此外，政府应联合保险公司采用“补助+个人”承担的方式设立托育意外伤害险，减轻托育机构风险，保障婴幼儿的人身安全和切身利益。

其次，建立规范化的托育收费指导标准，以市场需求为导向，精准把握3岁以下婴幼儿不同年龄的需求差异，动态计算需求总量和托育时长，破解供需错位难题以推动供需的高效匹配，激发托育市场发展活力。1～2岁婴幼儿是正式入托的主力军，优先解决1～2岁婴幼儿的托育问题是短期内提高托育服务能力最经济、最直接的方法。加上当前双职工家庭、多孩家庭的增加以及延迟退休政策的实施，可以考虑在现有托育类型上增加周末、节假日托育服务，托育时长根据家长不同托育需求和现有资源科学设置“延时服务”并制定分级分类服务标准。

最后，政府应组织相关部门及行业人士定期开展托育服务高质量发展推进会，从规范、创新、发展、共赢等角度共同探讨普惠托育服务未来发展新模式。政府应根据党的二十大报告和两办意见作出面向重庆市的“产教融合”新措施，以政策为指引，集合政府、行业、学校、企业、科研单位等多方资源建设产教融合共同体之路，鼓励并支持本专科院校和优秀早教机构积极融入、充分介入产教融合项目，探索校地、校企、校校合作新模式，为其发展赋智赋能。充分响应成渝地区双城经济圈建设，深化成渝地区双城经济圈托育服务全面合作和资源共享，成立成渝地区双城经济圈托育服务发展联盟，搭建两地政府、教委共同指导，以院校、机构、企业为主体，集“政产学研资”为一体的托育服务创新协同发展平台。

（三）严格制定监管机制，筑牢行业准入关口

首先，实行托育服务透明化，鼓励政府、社会、行业及家庭多方位共同监督。在《重庆日报》《今日头条》《三峡都市报》等市级主流媒体刊发关于托育机构成立、备案、评选的文章，利用微信公众号、抖音短视频等媒介以直播、录播方式开展合理范围内的婴幼儿照护实录，引导社会了解托育服务的备案细则、工作重点和方向，并积极鼓励社会办机构参与示范托育机构的评选，以强机制、严监管、提效能高质量推动托育服务的健康发展。

其次，成立托育服务指导中心，把控人员管理资质。重庆幼儿师范高等专科学校与万州区卫健委、妇幼保健院联合共建托育综合服务指导中心，助推万州区获批为全国首批19个托育服务示范城市之一。政府需制定并颁发托育从业人员持证上岗专项行动，批准各区妇幼保健院成立3岁以下婴幼儿照护服务指导中心，对备案机构负责人、保育员等专业性岗位进行规培，提高托育机构的专业服务水平，并印发通知明确要求加强托育机构监管服务工作形成常态化机制。包括全职妈妈（爸爸）和低龄老人群体，政府和社会对该群体参与规培并取得资质证件应给予鼓励和支持，大力发展婴幼儿托育服务，在人才培养、家庭科学育儿等方面持续发力。

最后，净化托育市场环境，为托育行业准入提标扩面。建立专门的托育机构质量评估体系，成立托育服务质量监督小组和执行小组，严格查处关闭资质不足、具有质量问题的托育点，有效设置民众对托育机构的意见或投诉箱并及时给予回应，打压部分私企“钻空子”行为。结合实际工作情况，制定规章制度明确要求具有收托业务的机构和企业限期完成备案，对不达标或资质不全的机构或企业进行限期整改，避免重数量而轻质量的托育发展趋势。此外，各区县应坚持规划引领，将发展托育服务分别纳入区县级考核指标体系、区县级重点民生实事项目和区县长专题会议重大事项，采取多措并举的方式促进托育服务高质量发展。

基金项目：国家社会科学基金一般项目“3岁以下随迁子女照料对流动女性就业的影响及社会支持政策研究”（项目编号：19BRK001）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]傅苏颖. 国家卫健委：围绕五个关键词发展托育服务[N]. 中国证券报，2022-08-18（A05）.

[2]国务院关于提高个人所得税有关专项附加扣除标准的通知[J].中华人民共和国国务院公报，2023（26）：20.

作 者：谭江蓉，重庆工商大学公共管理学院教授，经济学博士

向艳妮，重庆工商大学法学与社会学学院硕士研究生

责任编辑：刘小侨