重庆市地方立法践行全过程人民民主的生动实践

王燚

近年来，重庆市人大常委会在地方立法中积极践行全过程人民民主，坚持民有所呼、我有所应，不断优化民主立法的方式方法，先后分两批次建立基层立法联系点10个，积极争取全国人大常委会“国字号”基层立法联系点成功落户重庆。基层立法联系点洞察民情、倾听民声、集中民意、汇聚民智等作用不断深化和拓展，人民群众的利益诉求“原汁原味”直达国家权力机关，彰显出社会主义民主政治的强大生命力。

一、基层立法联系点建设背景

2019年11月，习近平总书记视察上海虹桥街道基层立法联系点时提出“人民民主是一种全过程的民主”，指出了我国社会主义民主的真谛。党的二十大报告明确，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”，强调要“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”。全过程人民民主重大理念的提出，历史性地与基层立法联系点联系在一起，与立法工作联系在一起。2021年9月，全国人大常委会到上海调研基层立法联系点工作时提出，要推动基层立法联系点工作迈出新步伐。

总书记有号令、党中央有部署，重庆见行动。重庆市委六届二次全会对标落实党的二十大战略部署，提出建设现代化新重庆， “要新在人民群众对更加幸福美好生活有实实在在的新感受”，“着力发展全过程人民民主，加强人民当家作主制度保障”。重庆市人大常委会积极申报国家级基层立法联系点落户重庆，2021年9月27日，全国人大常委会法工委沙坪坝基层立法联系点启动工作座谈会在渝举行，标志着“国字号”基层立法联系点在重庆市正式启动运行。

二、基层立法联系点建设的重庆实践

基层立法联系点虽“小”，但一头连着国家权力机关，一头连着普通群众，是新时代发展全过程人民民主的生动实践。为充分发挥民意“直通车”作用，重庆市人大常委会始终注重加强对各点的规范化建设、实效化运行、特色化打造，不断总结完善工作模式，“1+10+N”（1个国家级立法联系点、10个市级立法联系点、N个立法信息采集点）的基层立法联系点建设格局逐步形成。

（一）高位推动促进“规范化”

重庆市人大常委会出台基层立法联系点工作试行办法、明确“七项职能”，积极探索实践，不断创新完善，建立健全基层立法联系点准入与退出、融合共建、绩效评估、表扬激励等制度机制。注重加强对各点的工作指导，通过集中培训、组织交流、上门指导等多种方式，着力推动各点结合实际制定立法建议征集、联络员队伍建设、经费管理使用、工作资料归档等配套工作制度，确保夯实民声听取“广”、民情反映“实”、民意归纳“准”、队伍建设“专”的制度基础，促进了基层立法联系点规范化建设。如，沙坪坝区中心湾社区立法联系点以制度促规范、以制度出质效，创设“三甄三译”的六步征询法，实现了立法意见征询“三上三下”。

（二）聚合力量架构“工作群”

全过程人民民主要求立法过程中应当尽可能地洞察民情、倾听民声、了解民情、吸纳民意。重慶市人大常委会着眼推动基层立法联系点有效整合各方面资源、形成联动工作态势，积极指导各点组建工作队伍、拓宽工作渠道、延伸工作触角，更广泛地汇聚民意民智。涪陵高新区立法联系点面向园区、服务企业，先后聘请了10名咨询专家、65名信息采集员、117名企业服务专员，并在全区建立起21个立法信息采集点，加强纵横向联系，形成“专群结合”的网格化工作机制。西南大学国家治理学院、铜梁区社会治理创新中心等立法联系点利用已有工作架构，探索建立立法联络员、信息员、宣传员等专兼职工作队伍，变“单兵作战”为“百团会战”，确保了工作开展有组织、有网格、有队伍、有力量。

（三）立足特色打造“主阵地”

重庆市人大常委会按照“有必要的场所、有基本的指引、有固定的人员、有健全的机制、有规范的管理”等建点标准，有序推进各点承接单位建设符合本地实际、密切联系群众、确保务实管用的工作阵地，推动有条件的基层立法联系点打造示范窗口和展示平台。沙坪坝区承接的国家、市级基层立法联系点，大胆探索实施“示范点、孵化点、普及点”分级分类建点机制，在磁器口街道、回龙坝镇等培育了一批上接天线、下接地气的立法联系品牌，让立法发展全过程人民民主更有“看点”。重庆市开州区法院汉丰湖法庭立法联系点紧密结合人民法庭建设，加强软硬件配备，打造法治小公园，设置立法征求意见箱，并借助已有的宣传公告栏、LED显示屏、“车载法庭”等装备，有效打造一果多用的主阵地。重庆市荣昌区盘龙镇立法联系点结合成渝地区双城经济圈建设发展机遇，立足川渝两省市毗邻地区“桥头堡”综合大镇的特点，围绕川渝协同立法，探索性地将立法意见征集和调研分析工作延伸至四川毗邻区县，较好扩大了立法联系工作影响力和“5G基站”覆盖面。

（四）借力云端扩容“朋友圈”

立法参与的主体越广泛，就越容易从民意中汲取营养、汇集智慧、凝聚共识，全社会公众意愿的“最大公约数”就越容易形成。针对传统的立法征询意见方式中征集建议面较窄、公众参与度不高、焦点讨论互动性不足等问题，重庆市人大常委会积极引导和鼓励各个基层立法联系点借助新平台新媒体，探索及时便捷的意见收集方式，让更多的社会主体常态化关注立法、参与立法、支持立法，让“铁脚板+职能化”共同服务于地方立法，实现了“众人拾柴火焰高”。重庆市涪陵高新区立法联系点在用好漫谈会、上门访、建议箱等传统线下意见征集方式的同时，专门开发法规草案线上意见征集信息平台，赋能网络化智能化，与园区企业广交朋友，问需于民、问计于民、问效于民。重庆市律协等立法联系点通过重庆律师公众号、“E党建”小程序、腾讯会议、微信群等方式更广范围地“联线”普通群众，也让“上班族”“手机控”能够突破时间和地域的限制参与立法建言献策、谈出真心话。

三、重庆市基层立法联系点建设和运行面临的问题

（一）部分基层立法联系点作用发挥不够充分

根据对10个市级基层立法联系点2023年1～7月份法规草案意见建议反馈及采纳情况的初步统计，10个立法联系点共对24部地方性法规提出432条意见建议，被采纳意见建议30条。有三个立法联系点反馈意见建议为3条以下，其中一个立法联系点对征求意见的两部法规提意见数为0；有两个立法联系点被完全采纳和部分采纳的意见建议数均为0；同等条件下，立法联系点之间所提意见建议数最大差距多达142条。

数据客观反映各项工作的成果，透过数据看背后的原因，结合日常调研，我们发现有的立法联系点至今尚未明确“核心工作人员”，存在“临时派活”的情况，未形成工作常态；个别立法联系点接到立法征集意见任务后，仅交由少数人员提意见、马马虎虎、应付了事，对意见征集工作不“上心”、不“给力”；有的立法联系点设置立法信息征集点的科学性、合理性有待提升、部分信息征集点设立以来征集意见建议数几乎忽略不计；有的立法联系点工作创新不足，没有从自身的特点出发整合资源、发掘潜力。

（二）群众参与意愿与信息采集员能力仍需提升

基层立法联系点运行三年以来，参与法规草案征求意见建议的老百姓经历了“观望－疑虑－尝试－改观”的转变，基层群众的参与意愿逐步被激活，涌现出了很多鲜活生动的民主故事。但是，仍有部分立法联系点面临群众在参与立法意见征集中“不愿、不会、不敢”的困扰。“老百姓的意见建议真的能直达立法机关吗？不会是走过场吧！”此谓不愿。“立法这么高大上的事，离我们有点远，普通老百姓也不知道怎么提意见呀！”此谓不会。“提意见不是给别人找麻烦吗？算了算了！”此谓不敢。信息采集员直接面对群众，与群众打交道是信息采集员需要掌握的首要和核心技能，其次，信息采集员还需要适时解读法规草案、将“法言法语”转化为老百姓听得懂的话，为法规草案增加“烟火气”。实践中，有的信息采集员在工作中存在本领恐慌，上接天线、下接地线的能力还需加强。

（三）民意转化机制尚需完善

基层立法联系点工作是一项群众性工作，而立法工作的政策性和专业性都很强，如何处理好立法意见建议“原汁原味”与“梳理分析”的关系，兼顾民意的“真”和立法的“专”是我们一直在研究的问题。汇总各基层立法联系点反馈的意见建议，我们发现有的立法联系点简单地当“传声筒”“二传手”，对收集到的重复、相似的意见建议不归纳，对群众的“口水话”不转换，可采用性不高；有的立法联系点过度过滤、修饰甚至曲解民众原汁原味的意见，导致信息失真；有的立法联系点为求意见梳理方便快捷，以专家征求意见座谈会形式简单代替征求民众意见，基层立法联系点深入群众倾听民声有虚化弱化的倾向。

此外，部分立法联系点对老百姓的意见建议分类整理不够、缺乏汇集民意与基层治理良性互动的工作机制。在内容上，哪些属于体制机制中的问题需要地方立法层面予以解决，哪些属于政策执行中的问题，哪些问题需要有关方面开展政策解读。在层级上，需要进一步区分哪些属于基层可以解决的，哪些属于需要向上级国家机关反馈的问题。在转化成效上，哪些民生热点、治理痛点可以成为推动基层治理创新、提高基层治理法治化水平的突破口。要切实践行全过程人民民主重大理念，迫切需要在工作中深入贯彻以人民为中心的发展思想，耐心细致研究归纳老百姓的所思所想所愿。

四、做实做亮基层立法联系点的路径

基层立法联系点为立法决策提供“接地气”的一手民意資料，是在地方立法中实现全过程人民民主的重要平台和渠道。为充分发挥基层立法联系点“民意直通车”作用，提出如下几点建议。

（一）强化思想引领，在坚持人民民主中显高度

必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻领会习近平总书记关于人民民主的重要论述，特别是关于我国全过程人民民主的科学内涵、本质属性、优势特点和实践要求的深刻阐述。对习近平总书记的思想理解得越透彻，运用得越灵活，越能找准前进的方向、行动的指南和解决问题的“灵丹妙药”。实现民主有多种方式，不可能千篇一律。我们可以借鉴人类政治文明的有益成果，但绝不照搬西方政治制度模式。必须始终坚持中国特色社会主义民主政治制度，只有植根本国土壤的民主制度才是有生命力的。参与基层立法联系点的各有关方面只有将思想统一到习近平总书记关于人民民主的重要论述，才能进一步凝聚共识、开创全过程人民民主的新局面。

（二）改进方法作风，在融入基层社会治理上增温度

“全过程人民民主”的精髓在于“全”，更在于“人民”二字，是对人民至上的生动诠释和深刻实践。在基层立法联系点工作中践行和发展全过程人民民主，要深入把握民主立法的本质，凝聚各方共识，解决人民需要解决的问题，将民意民智转化为国家意志。因此基层立法联系点建设要尊重群众首创精神，坚持原汁原味征集意见，善于听取不同的声音，客观汇集群众的真实诉求。各基层立法联系点对收集到的立法意见建议也要进行必要的加工，处理好“法言法语”和“群言群语”的关系。一方面要把法规条文解释成群众能够听得懂的语言与群众进行充分沟通，把群众提出的意见建议转换成法律法规规范用语如实反馈给立法机关。可建立群众意见汇总分析联席会议制度，邀请人大代表、专家学者、律师、社区工作人员等共同对收集到的意见建议进行研判分析，对可以直接采纳的意见建议从立法技术、立法规范上予以完善，对于蕴含群众实践经验和智慧、用朴素语言提出来的立法建议，认真分析研究其背后所反映的客观规律，并抽象提炼到具体的法规制度中。另一方面，对群众提出的具体问题，经分析研判不宜纳入法规规范的，可进一步研究可否转化为优化基层治理的具体举措。

（三）突出实干实绩，在推进地方民主立法上见精度

必须始终坚持“扎实干”的工作作风。“扎实推进基层立法联系点工作，不搞形式主义”，是重庆市人大常委会在基层立法联系点设立之初提出的明确要求。基层立法联系点要真正成为践行全过程人民民主的实践单元，必须杜绝“立而不建，建而不用”的“民主装饰品”，求真务实、久久为功。适时启动工作评估机制，推动形成“能者上、庸者让、劣者汰”的良性运行模式。重庆市人大常委会主任会议2022年通过的《重庆市人大常委会基层立法联系点工作办法》规定，加强对基层立法联系点工作情况及效果的动态评估，定期开展对各基层立法联系点上一年度工作情况的综合评价，作为调整或者撤销基层立法联系点的重要参考。建议严格落实工作办法相关规定，科学合理设置综合评价指标，细化量化基层立法联系点征集意见数、完全采纳数、部分采纳数以及意见建议转化为基层治理具体成效的情况，实现立法联系点运行情况“数字化”“可视化”。对上一年度综合评价排位靠后的立法联系点予以重点关注，对连续两年综合评价排位靠后的应撤销其立法联系点资格。

（四）注重宣传引导，在讲好民主立法故事上加力度

全过程人民民主最广泛最深厚的基础在人民。基层立法联系点工作是一项探索性的工作，对广大群众和企业而言，还比较陌生。怎么打消在立法征集意见过程中群众的“不愿、不会、不敢”的顾虑？这就要求各立法联系点在实效化开展工作的同时，要注重加强对全过程人民民主重大理念、基层立法联系点制度及工作成果的宣传，讲好中国民主故事，让中国特色社会主义民主政治、民主立法制度等深入人心。同时，要加大立法宣传力度，生动讲好新时代立法故事，特别是更加注重立法全过程宣传。广大群众通过亲身参与立法，更容易直接准确地了解立法宗旨、立法精神和核心条款的立法原意，更容易感受到法律法规体现人民意志、维护人民利益、增进人民福祉的本质。各立法联系点可以整合人大代表、律师、社区工作者等资源，把立法语言转化为社会公众听得懂的话，让老百姓深切感受到立法是为了解决老百姓关心关注的实际问题，不是高不可攀的教条。各立法联系点要建好立法“广播站”、当好立法“宣传员”，如在养犬管理条例、生活垃圾管理条例、反不正当竞争条例、红色资源保护传承规定等立法的“前中后”，加强社会舆论引导，增进公众立法认同，力求每一项立法都广而告之、广纳良言，及时回应社会关切，推动法律法规正确有效实施。

（五）及时反馈通报，在建好“回音壁”上有态度

坚持民有所呼、我有所应，是坚持和发展全过程人民民主的重要内容。做好基层立法联系点工作，不仅要在开门立法中接地气、匯民意、聚民智，也要及时向有关群众反馈立法建议被采纳的情况，向立法机关反馈法律法规实施的效果，向有关部门反映基层社会治理中的问题和建议，起好“回音壁”的作用。重庆市人大常委会在开展法治政府建设监督过程中，分别委托市律协、开州法院汉丰湖法庭、荣昌盘龙镇人大办等基层立法联系点，针对重大行政处罚决定法制审核情况、行政程序违法涉诉情况、乡镇街道综合行政执法情况开展“小切口”“解麻雀”的调研分析，各立法联系点认真负责地反馈了问题和建议，确保该项监督工作取得了很好的效果。这也是深化拓展基层立法联系点工作的有益尝试，今后要坚持和完善。要及时建立基层立法联系点意见建议采纳情况反馈、通报、激励等机制，进一步激发各立法联系点干事创业的信心和动力。

作 者：重庆市人大常委会备案审查工委综合处处长

责任编辑：刘小侨