西方国家福利制度危机及其对我国的启示

王变英

（首都经济贸易大学，北京 100054）

一、引言

二战后，欧洲各国建立起保障全体人民、涵盖各个领域的福利制度体系。二十世纪六十年代福利国家制度迅速发展，西方各主要资本主义国家相继宣布成为福利国家，并在之后的二十年间里经历了福利制度的黄金时期。北欧各国力图通过福利制度使所有人能达到中产阶级的生活水平，并且福利政策涵盖了一个人从出生到死亡的所有时期，“从摇篮到坟墓”的保障可以使全体人民得以应对失业、疾病、衰老等问题。福利制度的发展缓和了阶级矛盾、维护了社会稳定、促进了经济发展。而1970 年后，由于西方各国经济放缓、失业率高和人口老龄化等问题，福利制度的发展出现了各种弊端。高福利使政府的负担越来越重，社会贫富差距扩大，影响了社会公平，福利制度的可持续性遭到质疑。张严（2019）认为福利国家制度随着西方社会领域危机重重而陷入左右为难的困境之中，一系列西方社会病症以极端的形式反映了资本主义福利国家的内在悖论［］，福利制度在资本主义危机中产生，为了解决危机而存在，但又不能与资本主义共存。戴心睿（2021）分析了制度表层福利下所暗含的资本主义贫富分化、社会失调等原生性危机，指出福利国家制度虽然在一定程度上为公民提供了社会保障，但究其根本仍旧是处于资本主义私有制和雇佣劳动制的大框架之下的局部改良措施，并不能从根本上解决其内生性矛盾［］。刘倩（2016）对福利国家理念政策的缘起机理和制度抉择进行了分析，指出福利政策的两难决择［］。近年来许多国家开始对福利制度进行改革，其福利制度的发展历程也给我国社会保障制度的发展提供了借鉴。

二、福利制度的产生和理论渊源

1929 至1933 年间，资本主义世界经历了“经济大萧条”。这一危机是历史上罕见的周期长、范围广、破坏性大的经济危机，造成了史无前例的大规模失业、通货膨胀、股市暴跌等现象。1942 年，英国贝弗里奇起草了著名的《贝弗里奇报告》，对英国之前的社会保障制度存在的问题进行了反思，并为之后的社会保障的方向进行了系统的规划。《贝弗里奇报告》是西方福利制度产生的基础，其制度理念和原则为福利国家的确立提供了方法和制度框架，对福利国家制度的建立和发展产生了深远的影响。

福利制度的产生以凯恩斯主义和新历史学派为理论基础。凯恩斯主义对福利制度的产生有很大影响。19世纪30 年代的经济危机使得占统治地位的新古典经济学逐渐衰落，凯恩斯的理论影响越来越大。在经济萧条的情况下，凯恩斯认为总需求是小于总供给的，需要解决的是有效需求不足的问题。凯恩斯主张政府通过货币政策和财政政策干预经济，刺激需求以达到充分就业。在世界经济危机后的很长一段时间内，社会保障制度的理论基础就是凯恩斯的国家干预经济理论。其在许多资本主义国家的经济管理政策中发挥着重要影响，美国罗斯福新政的很多措施都是来源于凯恩斯理论。

德国的新历史学派也和社会保障制度有着密切的联系。新历史学派的观点主要有:第一，强调道德和法律对经济发展的决定性作用，认为国家对经济的发展有重要作用，国家应该担负促进文化发展和增进社会福利的责任；第二，认为国民经济学是介于应用自然科学和比它更重要的精神科学之间的一门科学；第三，从道德心理出发考察研究历史资料，宣扬国家的超阶级性，鼓吹阶级调和自上而下的社会改良。新历史学派的思想对德国的社会政策产生了很大的影响，建立了有关疾病、老年和工伤三个方面的社会保障制度。

三、西方国家福利制度危机的表现

二战后福利制度体系在西方普遍推行，在稳定西方社会秩序和巩固资本主义制度方面发挥了重要作用［1］，保证了生产的活力和市场繁荣。然而20 世纪70 年代以后，西方社会出现了经济衰退、贫富分化等等危机，资本主义福利国家陷入了困境。福利体系的作用逐渐消退，高水平的福利开支难以继续推行，解救了资本主义危机的福利制度自身遇到了危机。随着福利制度陷入困境，相关社会危机也逐渐显现。

（一）公平与效率失衡

福利制度使懒惰思想滋生，一些个体丧失了进取和独立的精神。它使得劳动者和不参加劳动的人之间的收入差距缩小，很多人丧失了参加工作的积极性，只是依靠福利体系而生存。福利国家可以分为统和主义体制、自由主义体制和社会民主主义体制。不同的福利模式面临的问题也不尽相同。以德国为代表的统合主义体制出现人口老龄化带来的劳动力短缺与失业之间的矛盾，有稳定工作的人员和没有工作人员之间的分化严重。无工作人员进入工作存在着困难，导致一方面存在着劳动力短缺，而另一方面又有很多人长期失业依靠福利体系生存。以英美为代表的自由主义体制很难保证社会的公平，由于福利制度过于注重效率而忽略了公平，使得社会的不平等程度加深［1］。以瑞典为代表的社会民主主义体制面临着福利分配的难题。瑞典的高福利体制吸引了大量的移民群体，由于移民使人口结构改变，造成了福利分配的困难。欧债危机使福利下降，一些移民长期失业给社会带来了很大的安全问题。

（二）贫富差距扩大与社会失调

2010 年美国福利开支的10%给了收入最高的10%的家庭，收入垫底的20%的家庭只得到了32%的福利开支［］。可见美国的福利开支并没有流向最需要资助的人群，因此福利制度并没有保证社会的公平正义反而增加了社会的贫富分化。由于资本主义制度的生产方式最终不可避免的会导致贫富和阶级的分化，而福利制度是在已经不平等的社会之上建立的，作为资本主义发展到一定阶段的产物的福利制度并不能改善贫富差距。伴随贫富差距的扩大，西方社会中产阶级衰落。美国的中产阶级在逐渐萎缩，美国中等收入家庭占所有家庭的比例从1971 年的61%逐渐下降，而低收入和高收入家庭的比例却逐渐增加。贫富差距的扩大越来越显著，并且其他西方国家也出现了中产阶级萎缩的情况。中产阶级是经济社会发展的中坚力量，而中产阶级的萎缩无疑是西方福利国家要面对的重大难题。收入分配的不平等和中产阶级的衰落也使社会流动性减弱，阶级固化严重。

（三）政府财政负担过重

福利制度也造成了国家的财政赤字问题，由于政府的福利开支经常大于其收入，造成了政府的巨额财政赤字。1988 年，丹麦的净外债达到全国GDP 的三分之一以上，瑞典和挪威净外债占GDP 约五分之一。1993 年瑞典的国家债务达到了国民生产总值的五分之四左右。欧洲各国的财政面临重大压力，高福利制度遭遇巨大挑战。面对过重的财政负担政府不得不大量发行国债，导致了通货膨胀的加剧并进一步造成了经济困难。1980 年和1981 年瑞典的实际通胀率分别高达13.7%和12.1%。通胀导致居民的实际收入水平下降，人民生活和生产经营受到严重影响，资源配置扭曲，社会矛盾不断激化。

（四）官僚主义倾向化严重

增大的福利支出使福利国家的官僚主义趋向严重。在自由市场经济中，市场可以配置资源，政府在没有实行社会福利措施前的社会职能是很小的。而在福利国家，政府的社会职能增多，官僚主义就越来越严重。由于福利开支的项目繁多，因此也需要大量的人员来安排好福利的开支。这造成了效率的低下和官僚主义的蔓延。英国的公费医疗的低效率非常出名。在公民看来，他们承担了纳税责任就理应享受医疗福利，他们享受的医疗福利是自己缴纳的税来承担的。而在主管的官员看来，公民是医疗福利的接受者，政府是医疗福利的馈赠方。公民承担了纳税责任却不能享受到良好的服务质量，这造成了公民的社会心理上的负面作用。

四、西方国家福利制度的内在悖论

(一)资本主义存续的必然

福利制度的提出是资本主义存续下去的必然。福利制度提出时，资本主义已经发展到了垄断资本主义阶段，资本主义趋向于集中的天性根源于私人所有产权制度。私人所有产权制度虽然解决了生产的效率问题，却不能解决分配的实质公平问题。从而导致了资本主义生产的效率越高，社会财富越集中在少数人手中，贫富差距也就越大。在资本主义的分配制度下，资本成为财富分配的决定因素，虽然劳动者创造了一切社会财富，但是却不能凭借劳动来解决自身福利问题。因为劳动者的劳动越多，贫富差距也就越大，劳动者相对于资本家就越贫困。福利制度的产生可以很好的解决资本主义私人所有产权制度造成的分配不公平的问题，通过福利制度可以将财富进行再分配，减少初次分配中的不合理情况，从而减少和控制社会矛盾与经济危机。因此福利制度是资本主义国家必不可少的重要的政策工具，只要资本主义制度存在福利制度也必然伴随其始终。

（二）资本主义存续的无奈

福利制度虽然是资本主义存续下去的必然，但也是资本主义的无奈之选。因为福利制度并不能从根本上解决资本主义制度的内在矛盾，只能在一定程度上起调节作用。随着资本主义制度矛盾的积累，福利制度本身也将出现危机。德国法兰克福学派的杰出代表克劳斯奥菲认为福利制度并不是解决资本主义制度内在矛盾的完美工具，其本质是危机管理的危机。奥菲认为资本主义社会由政治、经济、规范三个子系统构成，三个子系统之间应该保持平衡。而经济子系统在运行过程中的矛盾不断累积最终会出现经济危机，所以需要政治子系统和规范子系统对其进行修复和维持，这也就是福利制度的作用。福利制度通过国家对经济进行干预，来修复资本主义制度中的问题。但是福利国家是以非商品化为特征的，它通过税收从经济子系统中吸收资源，破坏了商品化的运作，这与经济子系统的交换原则是相悖的。福利制度要发挥其调节作用就会影响资本主义经济子系统的内部机制，产生一种对资本主义本身有害的危机，即危机管理的危机。因此福利制度并不能解决资本主义制度的内在矛盾，但废除福利制度也是不可能的，这就是福利国家面临的“奥菲悖论”。

五、福利制度危机给我们的启示

（一）处理好公平与效率的关系

十一届三中全会以前，我国处理公平与效率的关系时，总是倾向于超越生产力的发展水平。只追求公平而忽略了效率，追求结果完全均等反而也是一种不公平。十一届三中全会以后，我国在处理公平与效率的关系上有了转变。发达国家福利制度危机提示我们，一个国家的福利情况应该和国家的经济发展状况相适应，不能超出生产力的发展水平，不应牺牲效率。好的福利制度应该兼顾公平与效率，既能够照顾到弱势群体，给人们提供基本的生活保障，也能够调动人们参加工作的积极性，保持市场的活力。

我们既需要保证效率的形式平等，也需要实质上的平等。因此，既需要避免地方保护主义、特权等的干扰，也要肯定市场机制的作用。要注重对农村等偏远和贫困地区的福利支持，还有城市非国有部门等需要政府支持的部门。在市场可调节的范围内，充分发挥市场机制的调节作用，保障平等竞争和市场效率。在市场可调节的范围之外，又必须运用社会保障制度、社会福利等措施来保障实质性的平等，以维护社会稳定和促进社会公平。两种平等，一种保证市场效率，一种保证社会稳定。

（二）提高劳动者就业水平

就业是个人获得生活基本保障的途径，也是国家税收的重要来源。因此，提高劳动者的就业水平是我国社会保障制度中非常重要的部分。在当前我国大学生就业状况严峻的形势下，我国应该调动各种力量改善经济结构，促进经济增长和扩大就业需求。通过加大政府投资和支持自主创业，努力改善我国的就业环境。同时对下岗人员进行职业技能培训，帮助下岗人员提高就业竞争力，扶持弱势群体进行就业，提高我国国民的就业水平［］。此外，还应大力营造有利于企业发展的环境，增加用工需求，创造更多的就业机会。

（三）防止官僚主义倾向

由于福利体系的庞大，要完善福利体系、防止官僚主义倾向并把社会福利落实到实处，就需要引入竞争机制和加强法治监管。瑞典的养老金制度适当的引入了竞争机制［］，提高了福利制度的效率。瑞典允许民营化的医疗机构进入福利制度，随着这些机构的增加，适当的竞争不仅缓解了政府的财政压力，也给公民提供了更好的服务。除引入竞争机制外，还应加强对相关权力的监管。有了权力就会产生腐败，而有效的监督机制是防止官僚主义的重要途径。我国应建立健全相关的法律制度，规范行政人员的行为。把公众纳入监督体制，建立群众监督平台，并进行内部监督，遏制官僚主义倾向。

（四）循序渐进提高我国社会保障水平

建立完善的社会保障制度需要循序渐进。欧洲的福利体制经过了长期的发展和不断的改革，其保障的人群逐渐扩大并全面，保障水平也是从低水平到高水平逐渐提高的。从欧洲福利体系的发展过程中，我们知道社会保障的水平要和经济发展水平相适应，并且根据现实情况及时进行调整。如果福利开支大于收入，会增大财政负担，造成经济下滑。对于我们中国而言，福利制度不可能一蹴而就。我们要从西方社会福利制度中吸取经验。针对我国人数众多的基本情况，量力而行，逐步完善和发展福利制度，使之不断适应现实社会，实现自我的良性发展。与其他国家相比，我国的社会保障制度还有待完善。我国应加大对福利保障的财政投入，逐步完善我国的福利制度