晋中市寿阳县农村零散集体建设用地入市的研究

□高 靖

（山西鑫盛达土地规划设计咨询有限公司，山西 太原 030000）

土地制度是我国的基本制度，关系到经济长远发展和社会安定。由于传统的土地制度带来了一系列问题，所以根据最新的法规修订，国家支持土地制度进行改革，推进农村零散集体建设用地入市。国家高度重视农村集体建设用地入市在我国城乡发展大局中的重要作用。目前，通过不断探索，特别是以统筹城乡发展和建设用地市场为目标的农村集体建设用地管理体制改革创新，以试点为路径，以制度建设为保障，在各地均取得了积极进展。文章主要就寿阳县推进集体建设用地入市改革进行调查研究。

1 研究背景

2020 年，晋中市制定了关于推进入市改革、壮大农村集体经济、增加农民收入方面的实施意见。坚持法律法规、民主管理、分类执行、市场引领、鼓励创新的五项原则，采取规划先行、分类实施推广的方式，审批、确认、规范进入市场的农村集体资源资产，最大限度释放农村资源资产活力。

本次农村零散集体建设用地统筹整合使用方式，以探索集体建设用地入市交易为主，通过实地调查分析，对寿阳县规划的要进行集体建设用地入市的地块统一布局，确定地块位置、范围、用途等，更加节约、集约、高效利用集体建设用地，盘活“五地一产”入市改革工作，增加集体收益和农民收入，推动“五地一产”入市改革工作纵深推进，为乡村振兴奠定坚实基础。

2 零散集体建设用地概念界定

零散集体建设用地整合利用主要是鼓励市场化运作，引导国有企业和社会资本参与农村闲置土地盘活，对零散的集体建设用地进行市场交易。允许村集体、农民、农民专业合作社和社会组织参与本村和个人土地的综合利用。在满足规划使用控制的前提下，鼓励集体经济组织通过自营、租赁、参股、合资等方式盘活零散的土地，发展产品初加工、农村居住、医疗卫生、民俗展览、仓储等产业整合发展项目[1]。

3 寿阳县零散集体建设用地现状及存在的问题

3.1 零散集体建设用地利用现状及利用方式

摸清寿阳县零散集体建设用地利用现状以及存在的主要问题是进一步制定相关改革政策的基础，通过实地踏勘调研，分析寿阳县零散集体建设用地的利用情况。目前，寿阳县可利用的零散集体建设用地共411.18 hm2，分布在14 个乡镇，现有的零散集体建设用地（宅基地大多已经倒塌、被遗弃）处于闲置状态；目前村集体建设用地（经营性建设用地）的利用方式主要以对外出租为主。

3.2 零散集体建设用地利用存在的问题

一是农村集体建设用地分布零散、集约利用程度低。根据寿阳县土地利用现状数据，目前寿阳县人均农村居民点用地362 m2。根据国家出台的规划建设用地标准以及村镇规划标准，我国农村人均建设用地指标不大于150 m2，寿阳县人均集体建设用地超出国家标准，与全国平均水平相比，农村居住用地较为粗放。随着进城务工的农户越来越多，农村人口举家流出现象明显，大量耕地处于无人耕种境地，村落也因此日益破败、萧条。当前寿阳县内已在日积月累中形成许多凋敝村落，且受地形、水源、传统习惯等因素影响，农村集体建设用地零散、规模较小、集约利用程度较低。调查发现，寿阳县北部乡镇集体建设用地总体较为集中，南部乡镇集体建设用地较为零散。通过加大力度整合建设用地和集中居住可以解决农村建设用地短缺和资源浪费问题，进而优化寿阳县农村建设用地结构。二是农村村庄布局散乱，集体建设用地流转不规范。从调研情况来看，寿阳县较多的村庄布局散乱，基础设施和公共服务设施落后，目前大多数村庄中农民集体建设用地的布局都处于自发、零散和无规划的状态，由于缺少村庄规划及受地形地貌影响，很多农民把房子建在高速路边、山坡上，增加了政府在基础设施配套和完善社会公共服务设施方面的负担，也给农民集中居住增加了搬迁成本。

根据最新的《土地管理法》，村集体可以优化集体建设用地统筹使用模式，建立健全存量集体建设用地结构，构建集体建设用地使用权产权制度，赋予其与国有土地相一致的用益物权，在新的城乡统一的土地市场中，农民可直接与开发商进行市场化交易谈判，规范农村集体建设用地交易市场，实现合理、高效和可持续利用的土地市场管理目标[2]。

4 零散集体建设用地入市路径、程序及方式

鼓励零散集体建设用地的产权主体、毗邻土地的产权主体在土地利用规划和城乡总体规划的约束下，借助目前的市场机制实现零散集体建设用地与毗邻土地的综合整治，进而实现零散集体建设用地的规模化利用[3]。结合寿阳县农村用地发展现状，集体土地入市将带来两大优势。一是为寿阳县城扩张提供土地资源，解决县城土地资源紧张问题和城市扩张与农村集体占有土地之间的矛盾，有效缓解征地困难，减少民事纠纷，缩短用地企业的用地流程，优化营商环境。二是解决当地农民收入问题。土地是农民获取财富的重要来源，允许集体土地入市可以提升当地农民的财产性收入，企业入市之后，可以带动当地农民就业。结合本次对寿阳县的调查研究情况，对寿阳县集体土地入市路径、程序及方式提出如下建议。

4.1 建议入市途径

寿阳县初步确定下列集体建设用地入市途径。第一类：就地入市。依法取得，符合寿阳县国土空间总体规划，被确定为住宅、工业、物流仓储等存量集体建设用地，可采取出让、出租和入股等方式进行入市。正在使用的且集体经营的建设用地可以在自愿的基础上通过协议等方式有偿使用，此种入市方式的优势是开发成本低、操作简单、安排相对容易。第二类：调整入市。根据寿阳县国土空间总体规划，经上级人民政府批准后，在确保全县建设用地数量不增加、耕地数量及质量总量可控的前提下，对已颁发土地所有权证的村庄内经营性建设用地先复垦后，将指标通过异地调整，调整到县域内其余乡镇或村庄使用，经寿阳县国土空间总体规划确定的经营性用地区域，入市方式可采用出让、出租和入股等。如果调整建新地块不符合现行国土空间规划，则须编制土地用途调整方案，通过自然资源主管部门组织专家论证并经政府批准后，按入市实施方案实行异地入市，这种入市方式有利于打破寿阳县域内土地的空间限制，解决建设用地的碎片化问题，有利于产业集聚的形成，提高县内偏远区域的用地效率。此种模式在一定程度上有利于保护耕地生产，适用于村里单宗面积小且分布零散、所处位置偏远的地块。

4.2 建议入市程序

一是进行入市意向审核。入市主体通过村内四议两公开程序确定入市意向后，向当地乡镇政府请示，乡镇政府审核同意后向县自然资源局提出申请，并附土地权属证明材料。县自然资源局审核后，出具项目的规划红线图以及地块的规划控制条件。根据项目红线范围委托具有资质的第三方测绘单位进行勘测定界，确定项目面积、地类、四至、权属性质等，由县自然资源局发文通过意向审核[4]。二是对入市实施方案审核。入市主体需要首先编制项目入市实施方案、项目社会稳定性风险评估等报告，其中，就地入市的可直接办理审核手续；调整入市的，需要先编制入市实施方案及规划调整方案，经过县自然资源局批准后实施。通过协议方式入市的，入市主体需要委托具有土地评估资质的机构对入市宗地进行地价评估，评估结果经过论证后由县自然资源局对宗地进行备案。

4.3 建议入市方式

建议通过协议出让、出租、作价入股三种方式入市。农村集体建设用地出让必须严格按照市场准入程序办理。其中，协议出让需由村两委会以最低价签订，由市场主体与受让方签订土地出让合同。公示转让由村两委、居民组签字后确定底价，并委托自然资源部门通过平台进行公开转让，通过拍卖挂牌程序交易并签署交易确认书，在约定时间内双方签订土地使用权出让合同并缴纳相关费用。

农村集体建设用地租赁要严格按照市场准入程序进行。出租人与承租人应依法签订租赁合同，约定该地块的所在地、面积、规划用途、当前租赁期限、土地利用条件、土地类型和租金标准。土地租赁期限一般应最少5 年起且不超过20 年，对兼容性综合用地项目的土地使用权最高出让年限为50 年。

农村集体建设用地作价入股是通过聘请有资质的土地评估机构对拟入市地块的价值进行评估，其作价入股金额、比例及分红模式须经过村两委班子及村民代表同意后，上报乡镇政府和县自然资源局。

5 零散集体建设用地入市地块调查结果

5.1 寿阳县土地利用现状

据统计，寿阳县土地总面积211 566.18 hm2，农用地面积109 550.12 hm2，建设用地面积9 699.57 hm2；其他用地面积92 316.49 hm2，占全县土地总面积的43.63%。其中，建设用地细分如下：城乡建设用地面积7 392.73 hm2，含建制镇面积994.73 hm2、农村居民点面积5 550.43 hm2以及采矿用地面积847.57 hm2，交通水利用地面积1 789.73 hm2，其他建设用地面积517.11 hm2。

5.2 就地入市地块基本情况

经过外业调查，本次寿阳县可就地入市地块共计71 个，地块分布在寿阳县8 个乡镇，就地入市地块指可在村内现有存量建设用地上进行整合使用的地块。就地入市地块总面积65.09 hm2，其中旅游服务业用地25.88 hm2、工业用地34.69 hm2、商业用地4.52 hm2，具体情况见表1。目前，寿阳县零散集体建设用地就地入市地块中，农村宅基地面积25.74 hm2；集体经营性建设用地面积39.35 hm2，其中采矿用地7.46 hm2、工业用地29.91 hm2、商业服务设施用地1.98 hm2，具体情况见表2。

表1 寿阳县可利用零散集体建设用地就地入市地块面积统计情况单位：hm2

5.3 调整入市地块基本情况

寿阳县调整入市地块涉及全县9 个乡镇，29 个地块，面积284.61 hm2，其中规划用地性质为旅游服务业的地块17 个，面积240.45 hm2，规划用地性质为商业用地的地块12 个，面积44.16 hm2，具体见表3。

6 建设用地入市效益评价

6.1 维护农民土地权益，增加农民收益

通过入市相关制度约束可以更好地保障农民和集体的权利。与一次性征地、买断土地所有权的做法相比，土地入市只转让一定年限的土地使用权，集体经济组织作为土地所有者的收入权可以永久保留，同时在市场进入过程中具有自主决策权，保障了所有者的收入和决策权。本次规划的入市宗地，企业落地后优先录用土地所属集体经济组织成员，可增加农民的就业机会，提高农民收入。

6.2 促进土地的节约集约利用

零散建设用地统筹整合使用可以大大提高农村建设用地和废弃砖瓦窑用地的节约集约利用水平。对于农村建设用地和废弃砖瓦窑用地的节约集约利用一直都是关注的焦点，本次集体建设用地复垦可以补充耕地，提高农用地节约、集约度。因此，此次土地复垦区可以促进农用地的节约集约利用[4]。

表3 寿阳县零散集体建设用地调整入市建新区地块面积统计情况单位：hm2

7 结论

文章通过对寿阳县农村零散集体建设用地入市的调查研究发现，寿阳县零散集体建设用地就地入市及调整入市地块潜力较大，本次调查研究合理高效、节约集约地配置寿阳县的土地资源，促进土地制度改革，推动寿阳县建立统一的城乡建设用地市场流程。集体建设用地入市后，寿阳县农村土地市场分配渠道将更加畅通，原有农村集体建设用地私自占用等问题将纳入法律轨道解决。完善了集体建设用地交易规则，将集体建设用地纳入国有建设用地市场公开交易，实现了城乡土地市场准入平等和公平竞争，提高了土地资源配置效率。