职业教育产教融合立法的现实诉求、立法基础与重点问题

［摘要］产教融合是推进职业教育现代化发展过程中的核心内容，其地位和作用受到广泛关注。职业教育产教融合立法是完善我国职业教育法律体系、健全职业教育产教融合协调机制、适应职业院校混合所有制办学的现实诉求。当前，我国职业教育产教融合立法已经具备相应的实践基础、法律基础和政策基础，立法的条件逐渐成熟，已然具有现实的可行性。职业教育产教融合立法应重点回应建设职业教育产教融合统筹协调机制、搭建职业教育产教融合信息服务平台、明确行业企业参与职业教育办学职能、健全社会资本参与职业教育的管理规范、落实企业参与职业教育的激励政策等方面的问题。

［关键词］职业教育；产教融合；现实诉求；立法基础；重点问题

［作者简介］李阳（1992- ），男，黑龙江桦川人，天津大学教育学院在读博士。（天津  300350）

［基金项目］本文系2020年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“职业教育专业建设与产业发展的谱系图研究”（项目编号：20JZD055，项目主持人：潘海生）和2021年天津市研究生科研创新项目“现代化进程中职业教育治理的社会支持系统研究”（项目编号：2021YJSB155，项目主持人：李阳）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）24-0036-07

职业教育作为一种跨界的类型教育，产教融合是其核心特征。深化职业教育产教融合是职业教育人才培养、课程开发、教学实施的必然选择，也是服务人的全面发展和经济社会发展的必然要求，更是服务国家重大发展战略的必然结果。近年来，党和国家高度重视职业教育产教融合发展工作，将职业教育产教融合作为中央政府和地方政府的重要工作任务，并出台了一系列促进职业教育產教融合发展的政策。党的二十大报告强调统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位。其中，产教融合对于系统化推进职业教育改革具有重要意义。但现有的职业教育产教融合政策散见于职业教育政策之中，存在内容零散、定位不清晰、权威性不足、管制性较低等问题，难以有效支撑职业教育产教融合高质量发展。虽然新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》也强调了职业教育发展应坚持产教融合，但由于缺少配套的法规和行政规章，职业教育产教融合发展始终处于政策引导层面，职业教育产教融合的法律地位、法律关系和权责划分等尚未得到立法保障。为此，本研究重点探析职业教育产教融合立法的现实诉求、职业教育产教融合立法的立法基础，进而明确职业教育产教融合立法的关键问题。

一、职业教育产教融合立法的现实诉求

保障职业教育产教融合发展相关主体的合法权利，厘清教育行政部门、行业主管部门、职业院校和行业企业的相关责任是全面深化职业教育改革的重要目标。当前我国职业教育产教融合发展面临诸多实际问题，职业教育产教融合如何实现高质量发展成为职业教育产教融合立法的现实诉求和动力源泉。

（一）完善我国职业教育法律体系的需要

完善职业教育法律体系是提高职业教育产教融合发展质量的基本遵循和根本保障。目前，职业教育领域的法律法规相较于其他行业和领域的法律法规还不够完善，职业教育产教融合立法现状与其在现代职业教育体系中的重要位置不相匹配。第一，职业教育产教融合法律规定缺失。产教融合是职业教育的核心特征，是职业教育发展的目标追求。然而，至今为止，我国尚未出台一部独立的、专门的国家层面或地方层面的职业教育产教融合法律文件，这是我国职业教育法律体系建设有待完善之处。职业教育产教融合发展的整体性法律设计不足，实践中职业教育产教融合的发展目标、发展方式、发展保障等内容缺乏连续性和衔接性，导致职业教育因产教融合发展质量不高而引发诸多社会问题，无法满足推进职业教育现代化发展的要求。第二，职业教育产教融合立法步伐缓慢。当前，我国已经有多部法律法规涉及职业教育产教融合相关内容，但都是一些较为笼统的原则性规定，没有明确职业教育产教融合的法律关系和权责分配。另外，我国地方层面也尚未出台相应的地方性职业教育产教融合促进条例。虽然天津市已经在全国率先启动了职业教育产教融合促进条例起草工作，可以为国家层面的职业教育产教融合立法奠定基础，但限于法律层级等因素，在职业教育产教融合促进条例起草中也存在诸多困难。因此，为了全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法律体系，亟须加快我国职业教育产教融合立法进程，完善职业教育法律体系的顶层设计，明确职业教育产教融合的法律地位，为职业教育产教融合发展提供法律保障。

（二）健全职业教育产教融合协调机制的需要

2017年，《关于深化产教融合的若干意见》明确要求教育行政部门、发展规划部门、财政部门、人社部门等协调联动，共同推进职业教育产教融合发展。实际上，目前我国多元主体间各负其责的职业教育产教融合协调机制尚不健全。第一，政府部门之间协同不足。教育行政部门和行业主管部门对于职业教育产教融合的管理职权划分不够清晰，职业教育产教融合管理职权在教育行政部门和人社部门之间经常交叉，一些应该由教育行政部门拥有的权力被其他部门承担，一定程度上削弱了教育行政部门在推进职业教育产教融合过程中的主导作用，导致跨部门解决职业教育产教融合发展问题较为困难。第二，政府过多介入职业教育产教融合发展。在职业教育产教融合发展过程中，政府全方位参与职业教育产教融合发展的管理、组织、评价等工作。同时，随着项目制的发展，政府经常通过设立各种项目推动职业教育产教融合发展，职业院校则需要根据政府项目的要求准备申报材料、组织开展项目研究、迎接项目验收，导致职业院校将大部分精力放在争取项目和完成项目上。而且，在原隶属于行业主管部门的职业院校归口到教育行政部门主管的情况下，如何保障这些职业院校保持原有的产教融合发展特色也是一个难题。第三，企业参与职业教育产教融合发展的主体地位落实不到位。在职业教育产教融合发展中，因国有企业快速退出职业教育办学，致使国有企业办学资源流失或被闲置。而民营中小微企业在校企双方合作中缺乏足够的话语权，经常处于弱势地位。公办职业院校由于有政府的支持，学校发展所需的物质资源即使没有企业的参与也十分充足，接受企业参与办学主要是为了促进学校专业的特色化发展，或是为了完成政府职能部门的考核任务。所以，这些公办职业院校在选择合作企业时就拥有足够的谈判资本对企业提出要求，导致企业在产教融合中处于附属地位。因此，应通过职业教育产教融合立法明确政府职能部门之间的协同机制，确定教育行政部门在职业教育产教融合发展中的主导地位；明确政府对职业院校的管理权限，提高职业院校的办学自主权；明确企业在产教融合发展中的主体地位，为企业参与职业教育产教融合提供法律保障。

（三）适应职业院校混合所有制办学的需要

2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出探索发展混合所有制职业院校，鼓励社会资本参与职业教育办学。其后，在国家出台的职业教育政策中也多次提出鼓励社会力量参与职业教育办学。但是，至今没有国家层面或地方层面的职业教育产教融合法律出台，影响了职业院校混合所有制办学的实践探索。第一，职业院校混合所有制办学缺少法律依据。在我国现行教育法律中，没有一部法律提及职业院校混合所有制办学，公办高职院校进行混合所有制改革之后的法人性质是事业单位法人还是企业法人抑或是社团法人缺少明确的法律规定。而且，在《中华人民共和国公司法》与《中华人民共和国合同法》中也没有企业参与职业院校混合所有制办学方面的规定。显然，现有的法律法规不能为职业院校混合所有制办学提供法律保障，例如，公办职业院校接纳社会资本参与办学之后，如何平衡资本的逐利性与教育的公益性之间的矛盾就缺少法律规定；民办职业院校接纳国家资本参与办学之后，又与《中华人民共和国民办教育促进法》相抵触。第二，职业院校混合所有制办学产权归属不清。产权是混合所有制办学的核心，明确产权归属是保障相关办学主体权益的关键，也是保障混合所有制职业院校平稳运行的基础。然而，我国目前还缺乏职业院校混合所有制办学产权界定的管理制度和法律规章，导致在混合所有制办学中经常出现校企双方因产权归属不清晰而难以在权责划分和权益保护等方面达成共识。尽管在混合所有制办学实践中，校企双方可以通过签订合作协议明确产权归属和自身的合法产权权益，但由于混合所有制职业院校的产权结构复杂，在实际运作构成中，仍然会出现原始合作协议未能涵盖的产权问题。同时，职业院校混合所有制办学也缺少产权混合的操作程序和实施细则。第三，社会资本参与混合所有制办学法律保障不足。在混合所有制办学中，国有资本的产权权益既有《中华人民共和国企业国有资产法》的法律保护，也有国资委等国家政府职能部门的监督与支持。而社会资本的产权权益则缺乏相应的法律保护，《中华人民共和国宪法》中没有对混合所有制中的社会资本进行保护的明确规定，社会资本参与职业教育办学的准入机制和退出机制也不健全。而且，《中华人民共和国职业教育法》对如何保护社会资本的合法权益、社会资本在职业教育办学中的法律地位、混合所有制办学中社会资本与国有资本如何混合等问题均缺乏相应的规定。因此，应通过职业教育产教融合立法明确职业院校混合所有制办学的法律关系，规定相关主体的权责分配，明确社会资本的法律地位，并对社会资本的产权权益进行规定。

二、职业教育产教融合立法的立法基础

当前，我国职业教育产教融合立法已经具备一定的实践基础、法律基础和政策基础，国家对职业教育产教融合的立法規划和顶层设计以及地方职业教育产教融合促进条例的起草与实施等方面的条件逐渐成熟，职业教育产教融合立法的条件已经具备，职业教育产教融合立法具有现实的可行性。

（一）职业教育产教融合立法已经具备相应的实践基础

党的十九大以来，国际国内环境发生了深刻变化，为职业教育产教融合发展带来了新的机遇和挑战。职业教育教学层面上的工学结合以及办学层面上的校企合作已经难以适应以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，也难以适应以云计算、大数据、物联网、移动互联网和人工智能等新型信息技术为引领的全球新一轮科技革命和产业变革对高素质技术技能人才的需求。

2017年，党的十九大报告强调要“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”。同年，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》指出，受体制机制等因素的影响，我国人才培养和产业需求在结构、质量、水平上并不完全适应，需要深化产教融合，促进教育链和产业链“双链衔接”，在战略层面上强调了深化职业教育产教融合是促进经济社会发展的重要举措。2022年，党的二十大报告将教育、科技、人才统整到一起进行系统性谋划，将职业教育、高等教育和继续教育整合到一起进行整体性布局，共同服务创新型国家建设。这是对党的十九大报告所提出的深化职业教育产教融合的进一步延伸，也是推进中国式现代化发展的必然要求。因此，推动职业教育产教深度融合在这一时期就逐渐从职业教育发展的指导理念向职业教育发展的行动选择转变，推动职业教育与产业发展、区域发展、科技创新深度融合是这一时期职业教育产教融合发展的主要目标，需通过确立职业教育的类型教育属性定位、确立培养服务区域经济高质量发展的高素质技术技能人才的培养目标、建设“双师型”教师队伍、打造职业教育产教融合平台等具体措施深化职业教育产教融合。

当前，我国已经初步形成了横向融通、纵向贯通的现代职业教育体系，职业教育的类型教育地位得以确立，职业教育产教融合的发展方式更加多样，职业教育在经济发展、科技发展、创新发展方面发挥的作用更加突出，职业教育在教育链中与高等教育和继续教育的关系更加明确、在产业链中与区域主导产业的联系更加密切、在创新链中与科学研究和工程教育的结合更加紧密、在人才链中与现场工程师培养的融合更加深入，促进职业教育与经济社会发展同频共振，为职业教育产教融合立法提供了坚实的实践基础。

（二）职业教育产教融合立法已经具备相应的法律基础

职业教育产教融合是一种涉及多元利益主体的跨界性教育活动，法律法规深刻影响着职业教育产教融合发展的实践样态和实践模式，通过对现有法律法规的梳理，我们发现与职业教育产教融合相关的法律法规有横向和纵向两种类别。

从横向法律法规来看，与职业教育产教融合相关的法律法规是《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》。《中华人民共和国教育法》中与职业教育产教融合有关的是第四十七条，指出国家鼓励企业和职业院校在教学、科研、技术研发和推广等方面开展多种形式的合作。《中华人民共和国高等教育法》中与职业教育产教融合有关的是第三十五条，指出国家鼓励高等学校与企业等社会组织在科学研究、技术开发和推广等方面开展多种形式的合作。《中华人民共和国民办教育促进法》中与职业教育产教融合有关的是第十九条，指出非营利性的民办学校的办学结余全部用于办学，营利性的民办学校的办学结余依照公司法等法律法规处理。

从纵向法律法规来看，与职业教育产教融合相关的法律法规是《中华人民共和国职业教育法》《职业学校校企合作促进办法》。《中华人民共和国职业教育法》中与职业教育产教融合直接相关的是第四条和第二十七条，指出职业教育必须坚持产教融合，对被认定为产教融合型企业的，按照规定给予金融、财政、土地等支持，落实教育费附加、地方教育附加减免及其他税费优惠。《职业学校校企合作促进办法》中与职业教育产教融合相关的是第六条，指出职业院校應主动与企业开展合作，企业可以利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作。

法律对于职业教育产教融合发展的重要性不言而喻，现有的法律法规形成了左右协同、上下衔接的法律保障体系，对行业企业参与职业教育办学、承担社会责任等内容作出了相应的法律规定，为我国职业教育产教融合立法提供了法律基础。但是，随着经济社会发展和职业教育发展的形势变化，现有法律的滞后性日趋明显，法律法规的分散性等问题严重影响职业教育产教融合的发展，因此，亟须加快职业教育产教融合立法步伐。

（三）职业教育产教融合立法已经具备相应的政策基础

近年来，我国持续推进行政管理体制改革，以政府职能转变为核心，简政放权、推进机构改革、完善制度机制，通过政策引领，逐步形成多元主体共同参与的职业教育产教融合推进机制。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要深化产教融合，首次使用“产教融合”这一概念，并将深化产教融合纳入国家经济社会发展的重大战略之中。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》要求同步规划职业教育发展与经济社会发展，明确了职业教育产教融合的原则，并首次在国家政策文件中提出应发挥企业的办学主体作用。2017年，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》要求促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，逐步形成职业院校、行业、企业等多主体共同办学、协同育人的职业教育发展新格局，这是国家层面出台的第一个关于产教融合发展的专门性文件，对职业教育与产业的融合发展提出了更高的要求。2019年，《国家职业教育改革实施方案》指出要深化职业教育产教融合，要求建立产教融合型企业认证制度，并对进入目录的产教融合型企业进行政策激励，更加突出了企业在职业教育产教融合发展过程中的主体地位。2021年，《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》强调要协同推进职业教育产教深度融合，将职业教育产教融合列入经济社会发展规划。2022年，《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》明确提出职业教育产教融合发展的战略任务是探索省域现代职业教育体系建设新模式、打造市域产教联合体、打造行业产教融合共同体。

在以上政策文件的指导下，社会力量参与职业教育产教融合的深度和广度得到进一步扩展，职业教育产教融合不仅强调教学模式上的融合，也强调办学模式上的融合，更强调管理机制上的融合。这些政策文件中有关职业教育产教融合的内容，经过有组织、有计划、有指导地修改和完善，并通过立法程序，完全可以上升为职业教育产教融合法律法规的层次。

三、职业教育产教融合立法的重点问题

当前，职业教育产教融合受到了政府的高度重视和社会的广泛关注，职业教育产教融合立法迎来了良好的契机。职业教育产教融合立法作为职业教育法律体系的重要组成部分，需要重点解决以下几个方面的问题。

（一）完善职业教育产教融合统筹协调机制

完善职业教育产教融合统筹协调机制，形成齐抓共促的工作合力，推动职业教育产教融合向纵深发展。政府主要承担职业教育产教融合制度制定、资源配置和考核监督等责任，成立由政府职能部门组成的职业教育产教融合工作领导小组，由政府主要领导担任组长，领导小组办公室设在组长所在单位，具体协调职业教育产教融合工作。领导小组对政策落实过程中存在的难点和堵点问题，应定期召开工作会议，研制解决方案，为职业教育产教融合营造良好环境。加大中央预算内投资支持力度，扩大地方政府专项债券支持范围，简化金融机构对职业教育产教融合项目贷款的审批流程。压实教育行政部门在职业教育产教融合发展中的第一责任，落实人社部门等行业主管部门的职业教育产教融合发展的主要责任，以教育行政部门和行业主管部门为主导，其他政府职能部门协同配合，逐渐形成教育行政部门和行业主管部门以及其他政府职能部门职责清晰、共同负责、协作共进的职业教育产教融合协调机制。

（二）搭建职业教育产教融合信息服务平台

搭建职业教育产教融合信息服务平台，围绕重点产业链，对产业发展政策、行业科技动态、企业用工需求等信息实时对接共享，梳理形成人才培养供给清单，动态调整学科专业设置。推动技术技能人才培养与产业深度融合，实施职业教育创优赋能项目，加强“双高计划”高职院校和“双优计划”中职学校建设，围绕主导产业建设高水平职教专业群。定期发布产教融合专业目录，编制专业对接服务产业发展蓝皮书，校企联合制订人才培养方案，对接产业链精准培养高素质技术技能人才。建立课程教材产教联合开发机制，加强“双师型”教师队伍建设，鼓励非公有制企业及其科技人员通过校企合作办学、共建产业学院、企业和职业院校科技人员双向聘用等方式参与职业教育科技创新，提升职业教育科技创新能力。依托区域产业发展优势，组建行业产教联合体，推动各类主体深度参与职业教育，共商培养方案、共组教学团队、共建教学资源，建设共性技术服务平台。按照专业管理、市场化运作的模式建设技术转移中心，建设信息共享的科技成果转化服务平台。进一步发挥市场在资源配置中的核心作用，积极引导企业等社会主体参与职业教育科技创新，加强科技资源的开放共享和高效利用。依托高端装备制造、新能源等重点产业链，组建跨区域产教融合共同体，实行校企联合培养，建设技术创新中心，逐步覆盖其他产业链。梳理形成服务产业急需领域科技资源清单、制约重点产业和技术高质量发展的关键核心技术攻关清单。

（三）明确行业企业参与职业教育办学职能

强化行业主管部门和行业协会组织在职业教育产教融合发展中的协调作用，充分发挥行业企业办学作用，围绕高端装备、新一代信息技术、航空航天、节能与新能源汽车、新材料、生物医药、新能源、节能环保、现代石化和现代冶金等产业，打造一批引领产教融合改革的标杆行业。积极培育一批深度参与产教融合、创新创业人才培养的产教融合型龙头企业，明确行业企业在职业教育产教融合中的主体地位。支持行業企业参与职业院校人才培养计划、课程标准、招生计划、教师培训等方面的工作。完善职业教育专业设置动态调整机制，根据经济社会发展要求适时调整专业设置结构、数量和规模。为产教融合型企业员工优先提供接受职业培训的机会和渠道。完善行业企业参与职业教育办学的信息公开制度，及时向社会公开行业企业参与职业教育办学的相关信息，将违规或虚假参与职业教育办学的行业企业纳入黑名单，不再允许其参与任何职业教育办学活动。建立行业企业参与职业教育办学的第三方质量认证和评估制度，根据第三方评估机构的评估结果，对积极参与职业教育办学并取得良好效果的行业企业按照相关规定落实奖励政策，对参与职业教育办学质量较差的行业企业及时予以淘汰。

（四）健全社会资本参与职业教育的管理规范

明确混合所有制办学的产权归属问题，出台国家层面的《职业教育产教融合促进办法》以及地方层面的《职业教育产教融合促进条例》，从合作协议、权责利明晰、权益保障、风险把控等维度明确职业教育产教融合的管理规范。设立职业教育基金，健全职业教育基金筹措机制，完善职业教育基金管理制度。允许社会资本以股份制形式参与职业教育办学，组建由政府代表、企业法人和学校法人共同参与的董事会管理职业院校的日常工作。建立社会资本参与职业教育办学的注册登记、资产管理、产权保护、收益分配等制度。探索公办职业院校和民办职业院校之间相互委托管理的长效机制，通过政府购买服务方式支持民办院校参与公办职业院校办学。构建风险防范机制，对社会资本参与职业教育办学的风险点和风险源进行排查，并加大合作过程中的监管力度。支持多元主体投资组建职业教育集团，各级政府出台相关的激励政策支持职业院校、职业培训机构联合行业企业、科研机构、社会组织依法组建多元投资主体的职业教育集团。

（五）落实企业参与职业教育的激励政策

加快落实落细职业教育产教融合激励政策，强化产业系统和教育系统融合的法律规范。将产教融合纳入职业院校的长期规划及纲领性文件，制定适合学校实情的产教融合发展规划和具体目标。对先行先试、成效明显的职业院校应在建设项目投资、学位点及学科设置方面予以支持。加大教育投资，细化教育可适用的土地、资金等优惠政策，形成详细清单向全社会发布。制订职业教育产教融合专项考核方案，重点考核在服务区域经济社会发展、关键领域核心技术攻关、科技成果转化应用等方面的工作成效。推进制定职业教育产教融合负面清单制度，建立职业教育产教融合容错纠错机制，制定企业履行社会责任评价标准等工作。对产教融合型企业给予金融、财政、土地、信用等方面的激励举措，鼓励制造业企业为新增先进产能和新上技术改造项目配套建设实训设施，加快培养产业技术技能人才。强化企业科技创新主体地位，落实企业研发支出税收奖励政策。加大国家高新技术企业培育力度，实施科技型企业上市扶持计划。

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