人口变动新形势下义务教育教师编制动态调整机制研究

王 爽，刘善槐，毋锶锶

(1.东北师范大学教师教育研究院，吉林长春 130024；2.东北师范大学中国农村教育发展研究院，吉林长春 130024)

优化编制配置对于建设高质量教师队伍发挥着重要作用。2022年，教育部等八部门联合印发《新时代基础教育强师计划》，提出优化教职工编制配置，加强人员和编制的动态调整，不断提高使用效益。[1]义务教育教师编制配置取决于学龄人口规模及其分布状况。然而，随着新型城镇化的推进和生育政策的调整，义务教育阶段学龄人口规模及分布发生了深刻改变，教师编制需求也随之处于动态变化中。传统的以户籍学龄人口数量为基数、以师生比为标准的教师编制配置模式越来越难以适应学龄人口流动性的挑战。[2]学龄人口变动凸显城乡间、区域间、校际间师资配置不均，编制管理固化已然成为教师队伍建设的制约瓶颈。面对人口变动新形势，客观呈现当前义务教育教师编制配置的现实样态，系统探讨当前教师编制动态调整的体制机制障碍与政策建议，这对于优化教师资源配置、建设高质量教师队伍具有重要的理论和现实意义。

一、人口变动新形势下义务教育教师编制配置的现实样态

当前，我国人口发展呈现“少子化、老龄化、区域人口增减分化”的趋势性特征，决定教育资源供需关系的时空结构。[3]一方面，新生人口数量下滑直接导致各级各类学龄人口规模减少，其对义务教育师资配置的影响将随着时间的推移逐渐显现。另一方面，区域间经济发展不均衡促使劳动力向经济发达、行政层级高的地区迁移，学龄人口空间聚集凸显师资配置不均衡。

基于人口基数与流动程度两个维度，可将义务教育教师编制配置主要划分为如下四种类型：Ⅰ类是人口基数大且流动性高的地区，这类地区学龄人口高度集聚，“无编可用”的情况较为普遍；Ⅱ类是人口基数小但流动性高的地区，这类地区学龄人口呈现明显的外流趋势，“超编超员”的问题凸显；Ⅲ类是人口基数小且流动性低的地区，这类地区学龄人口规模相对稳定、分布较为稀疏，其普遍面临着“超编缺人”的难题；Ⅳ类是人口基数大但流动性低的地区，这类地区学龄人口分布密度较高，整体规模相对稳定，易出现“空编不补”的现象。(见图1)

图1 人口变动与义务教育教师编制配置样态

(一)无编可用

在学龄人口基数大且快速涌入的地区，编制供给难以及时匹配新增学龄人口的师资需求，“无编可用”的现象尤为突出。超大、特大城市经济社会快速发展使其吸纳了大量农村劳动力，这类地区学龄人口分布呈现高度聚集的态势。由于外来学龄人口流入规模大、增速快，部分地区甚至出现了非本地户籍学生与户籍地学生规模“倒挂”的局面。2019年，广州市某区义务教育阶段在校生数为154843人，其中，非本地户籍学生数为77358人，占比达49.96%。[4]按照当前教职工编制核定标准，该区义务教育阶段核定教职工编制数为8936人，但实际上该地区仅专任教师规模已达到9377人，教师编制供给严重不足。尽管学龄人口不断涌入带来教师编制需求持续增加，但受限于事业单位编制总量控制，这类地区核增教师编制的空间有限。为了保障学校各类教育教学工作的正常运转，部分地区只能采取补充临聘教师的方式缓解师资不足。有调查显示，部分地区公办中小学编外教师占全部专任教师总数的比例接近20%，有的学校编外教师数量甚至已经超过在编教师。[5]

(二)超编超员

在学龄人口分布稀疏且流失严重的地区，核定编制数量与实际教师需求呈现下降趋势，“超编超员”问题凸显。生源持续流失使这类地区核定编制数量不断减少，而原有教师尚未退出导致“超编”现象严重。2020年教育部统计数据显示[注]文中未作特别说明的数据来源均为教育部官方统计数据，或根据教育部官方统计数据测算得出的结果。，吉林、黑龙江和甘肃小学阶段的生师比已经达到11.28∶1、12.00∶1和13.32∶1，远低于国家标准19∶1。由于教师队伍基数大且退出慢，许多地区教师队伍结构性缺编问题仍然存在。据课题组调查，东北有部分县已经超过10年未招聘新教师，有部分县每年仅招聘极为少量的教师。随着学龄人口持续稀疏化，许多地区原有的小规模学校逐渐消失，但更多的学校逐渐变为小规模学校。教师编制调配不及时使部分小规模学校出现了“师多生少”的现象。2020年，课题组对吉林省某县调查发现，全县义务教育阶段学生17620人，在编在岗教职工达3598人，平均生师比仅为4.90∶1，不足100人的学校中均配有30～40名教师。大量富余教师退出难不仅制约着教师队伍结构优化，也造成编制使用效率低下的局面。

(三)超编缺人

在人口分布稀疏且流动性较低的地区，小规模学校数量多、分布广使这类地区普遍处于“超编缺人”的状态。按照生师比编制标准，区域层面核定的教师编制数量与学龄人口规模呈高度正相关。随着学龄人口日趋稀疏化，许多地区核定编制总量长期陷入只减不增的局面。但是，区域内存在大量小规模学校并不意味着其教师需求数量更少。无论学校规模大小，每所学校都要开足开齐相关课程，完成规定的教育教学任务。“点多面广”的学校分布格局往往意味着这类地区需要配置更多编制以保障大量学校的实际教育教学需求。课题组实地调查发现，中部某县不足100人的小规模学校达309所，占全县小学学校数的91.42%。2020年，该县小学阶段生师比为17.66∶1，已经处于“超编”状态；但同时“一师一校”占比达41.48%，“缺人”现象尤为严重。许多小规模学校的师资配置仅维持学校基本教育教学工作，无法保证学校教育教学质量，这必然将对学生的全面发展带来长期负面影响。

(四)空编不补

对于学龄人口基数大但流动性低的地区而言，地方财政无法保障大量编制配置需求导致“空编不补”的现象仍然存在。在“以县为主”的教育管理体制下，核定编制数量不仅取决于学龄人口规模，也取决于地方财政能力。尽管学龄人口基数大意味着核定编制数较为充足，但受限于地方财政能力，部分地区并不愿意为配置充足的教师编制“买单”。许多地区维持教育人员性经费支出已经捉襟见肘，扩大师资规模必然使其面临着更大的财政负担。迫于地方财政压力，部分地区在编制数量较为充足的情况下采取“空编不补”的方式，减少教育人员性经费支出。而部分地处偏远且条件艰苦的学校岗位吸引力低，难以按时按需补充教师，这将进一步加剧这类地区“空编不补”的局面。2020年，国家教育督导检查组对云南省义务教育均衡发展督导发现，10个县中有4个县存在“空编不补”的情况，空编达705人。[6]对西部四个连片贫困区的9个县域的调查也发现，58%的县镇教育行政人员反映本地存在有编不补、临聘人员的现象。[7]

二、义务教育教师编制动态调整面临的制度障碍

义务教育编制配置的基本前提即按需核定教师数量，保障学校高质量完成教育教学工作任务。由于学龄人口规模及分布持续变动，学校分布、班级规模及年级跨度的变化使教师编制需求不断变化。而相对固化的教师编制管理体制难以实现“编随人走”，编制配置尚未适应学龄人口变动带来的师资需求变化。

(一)核定标准单一导致富余与紧缺并存

无论是按照生师比还是班师比核定教师编制，实质上都是将教师编制数与某个单一变量设定为简单的线性关系。这种单一指标的编制核定方式忽视了各地编制保障能力、原有编制配置状况、人口变动趋势和班级制授课形式。从全国情况来看，2020年，我国普通小学生师比为16.67∶1，全国31个省份的生师比均低于当前编制标准19∶1，这也就意味着当前各地教师编制普遍处于严重超编状态；另一方面，全国仍存在大量的代课教师，仅小学阶段的代课教师已达163129人。基于学生数量核定教师编制未考虑班级、年级与学科设置等与教育教学工作量相关的因素，无法科学核定学校实际的教师编制需求。

以生师比标准核定教师编制忽视了学生的年级和班级跨度。生均方式核定教师编制使学校规模越大、师资配置越充足，学生享有的教育服务水平越高；而小规模学校核定教师编制数量有限，教育教学质量难以得到保证。公共教育服务均等化是从教育接受者的角度提出的，而为每个学生投入相同资源的方式并不能保证其获得均等的教育服务。[8]在以班级为基本单位的教育教学活动中，生师比核定编制是以班均规模达到45～50人之间的合理范围为前提条件的。当学校达到一定规模后，班级规模将成为一个可控变量，并且有可能需要设置平行班，这将为师资调配带来较大空间。但对于许多生源大量流失的地区而言，许多农村学校根本达不到合理范围的班级规模。在教育教学工作量一定的条件下，学校规模过小导致编制数量有限，“一师多科”甚至“包班教学”等现象仍然存在。

以师班比标准核定教师编制未能充分考虑学校的班级规模差异。师班比方式核定教师编制虽使每个班级配置的教师数量均等，但并不意味着学生能够获得均等化的公共教育服务。由于忽视了班级规模对师资需求的影响，这一编制配置方式导致大规模学校师资配置不足，而小规模学校师资配置效率低下。按照师班比标准核定编制，班级规模越大，教师负担的学生数越多；而班级规模越小，教师负担的学生数越少。若按照师班比1.5∶1的标准进行测算，规模为40～45人的班级，教师人均负担学生数为27～30人；而规模为5～10人的班级，教师人均负担学生数仅为3～7人。教师负担的学生数过多使其无法充分关注学生个体的教育需求，影响教育教学质量；而教师负担学生过少，将造成教师资源配置效率不高，加剧教师编制紧缺的局面。

(二)管理权力分置引发控编与用编冲突

编制配置涉及教育、编办、财政、人社等多部门，各部门所遵循的政策逻辑难以统一，易引发控编与用编的冲突。编制管理更多遵循行政管理逻辑而非教育发展逻辑。[9]自中央编办会同教育部、财政部制定教师编制标准，到省级编制部门会同省教育厅、省财政厅出台具体的实施办法，再到县编办、财政局、教育局核定与分配教师编制，编制管理整个过程涉及十余个部门管理机构(见图2)。在多部门博弈过程中，每个利益主体的应对行为，是其职责立场与自我利益在博弈与妥协中综合权衡的产物。[10]多重制度逻辑下的编制配置难以形成以教育发展为目标的运行机制。

图2 义务教育教师编制核定流程

编制部门遵循着“财政供养人员只减不增”的逻辑核定教师编制。编制核定按照国家出台编制标准、省级制定实施方案、县级核定并分配编制这一“自上而下”的路径执行。县级编制部门依据区域学龄人口规模核定教师编制总量。然而，即使某一区域编制总量达标，也并不意味着该区域每所学校的编制配置充足。由于区域内学龄人口分布不均，且编制核定相对滞后，编制供给难以满足不同地区的编制需求。一方面，学龄人口规模减少使部分地区陷入编制越核越少的局面，许多地区也因此多年未核定教师编制。另一方面，学龄人口规模增加也并不意味着能够按需增配教师编制。即使部分地区可负担大量学龄人口涌入所需核增编制的财政投入，但按照“财政供养人员只减不增”的要求，也无法进一步扩大教师编制供给。

财政部门遵循着财政投入最小化的逻辑控制人员性经费支出。财政部门需要为已核定的教师编制“买单”，这使得师资配置往往依据其财政能力而非实际教育需求。由于我国各地经济发展存在较大差异，一些财政能力较弱的农业县教育支出占其财政收入过大。尤其是小规模学校广泛存在的地区，地方财政供养人员已经达到其所能承担的上限。县级政府基于自身政绩考核和升迁的需要，往往将有限的财政资源优先安排给有利于稳定和经济增长的支出项目，从而挤占了教育支出。[11]为了缓解人员性支出带来的财政压力，财政部门在编制核定总量的基础上，对编制数量进行“二次把关”。许多地区受限于财政能力，以学校自行雇佣临聘教师的方式补充师资，而这必然违规挤占学校公用经费支出。

教育部门遵循编制使用效益最大化的逻辑分配教师编制。在编制部门和财政部门的“控编”要求下，地方教育部门在既定的编制总量内，依据学校规模对教师编制进行再分配。规模较大的学校核定编制数量相对充足，而小规模学校编制数量则严重不足。由于学龄人口高度聚集于行政层级高、经济发达的地区，教师编制再分配过程也呈现出随地方行政层级、经济发展水平降低而减少的特征，这种编制分配方式必然加剧教师资源配置不均衡。

(三)制度性壁垒凸显计划性与流动性悖论

教师编制配置数量主要取决于区域内某一时间节点的学龄人口规模，其带有明显计划性特征。然而，学龄人口变动具有一定的非预期性，原有计划性的教师编制配置方式难以适应学龄人口的流动性特征。由于编制调配存在诸多制度性壁垒，人口跨级跨区迁移将加剧区域内教师编制供给与学龄人口教育需求不匹配的局面。

第一，属地化管理制约着编制跨级跨区调配。在“以县为主”的教育管理体制下，教师编制归属于县级编制部门管理，而区域间的编制调配尚缺乏高位统筹机制。这也就意味着，即使区域内学龄人口流动到其他地区，教师编制也仅在区域内核定总量时做“减法”，无法随着学龄人口流动调配至其他地区。编制配置难以适应学龄人口的跨级跨区流动，造成编制短缺与教师富余并存的局面。在学龄人口的流入端，学龄人口高度集中并未带来编制总量增加，编制供给无法匹配新增学龄人口的教育需求；在学龄人口的流出端，学校生源持续减少造成“超编”严重，许多地区出现教师富余的现象。

第二，部门本位意识阻碍着编制跨部门流转。随着基础教育课程改革深化，专业化教师队伍建设使教育部门对编制的需求有所增加。为了满足人民日益增长的高质量教育需求，部分地区通过精简事业编制、建立编制“周转池”等方式，统筹事业单位编制优先保障教育供给。但是，编制能够调配的前提是系统内编制结构“有余有缺”，在事业单位编制普遍“吃紧”的情况下，想要通过余缺互补的方式调配教师难度较大。[12]一些事业单位长期持有“编制为我所用，即为我所有”的态度，即使存有富余编制，许多部门也不愿意将这一部分编制用于统筹或借转至教育部门。

第三，“人”“编”捆绑难以实现跨校调配。按照“自上而下”的编制配置方式，县级教育部门对核定编制总量进行分配，而核定到校的编制往往被学校视为其独有的教育资源。这也就意味着，一旦编制用于补充人员，这一编制即被视为该学校人员所占用。教师编制所有权与使用权相捆绑，导致教育部门难以对编制资源进行跨校调配。对于教师个体而言，其编制隶属于学校使其将自身定位为“学校人”，许多教师也因而“一辈子只在一所学校工作”。有的教师即使出于工作原因调动至其他单位工作，其编制也仍然保留在原学校。

三、义务教育教师编制动态调整的政策建议

义务教育教师编制既是师资配置的主要参考依据，也是事业单位编制资源的重要组成部分。合理的教师编制配置应兼具三重价值效用：满足学校高质量教育教学需求，提高教师编制使用效益，促进区域教育优质均衡发展。为此，应以综合改革思维推动教师编制动态调整，充分发挥教师编制的最大效用，推动高质量教师队伍建设。

(一)构建多维弹性编制核定标准

科学的编制核定标准是保障编制配置充足的前提。为了满足高质量教育发展需求，应充分考虑不同规模、不同类型学校的师资配置需求，建立“基本编制+机动编制+附加编制”的编制核定标准体系。第一，科学构建基本编制测算模型。基本编制核定既要使师资配置满足学校正常运转需求，也应保证课程高质量开足开齐。学校教育教学工作与学生的班级分布、年级分布以及课程设置是紧密相关的，仅以单一维度指标在区域层面核定编制总量，无法兼顾各学校的实际需求。为了保障学龄人口享有均等化的教育服务，应综合考虑学校分布、班级规模、年级跨度以及课程设置等参数，科学核定基本编制需求。第二，系统研判机动编制岗位需求。从教育部统计数据来看，2020年，全国小学专任女教师数量达457.89万人，其中45岁以下的育龄女教师占比达78.68%。随着“三孩”政策及系列配套举措相继出台，许多学校面临着因教师产病假造成的临时性缺人问题。如果教师参加外出培训，势必将进一步加剧学校师资短缺的局面。为应对教师产病假或外出培训可能带来的临时性缺人，应实时监测区域内学龄人口变化情况，积极开展大规模育龄妇女生育意愿调查，针对潜在的新增学龄人口规模做好预判，科学测算机动编制需求。第三，合理设置附加编制配置标准。除日常教学工作外，许多学校还涉及到寄宿制学校管理、留守儿童关爱服务、特殊教育学校或附设特教班学校以及学校教育设备维护管理等工作。[13]为了保证专任教师的时间和精力充分投入到教育教学工作中，师资配置应满足学校对于工勤岗位人员、寄宿制学校生活教师等多元化职能的需求。基于学校规模与岗位需求，建立附加编制配置的底线标准，以社会购买服务的方式合理配置相关人员。

(二)创新挖潜盘活编制管理制度

教师编制的动态调整不仅涉及教育系统内部的资源调配，也与其他事业单位编制配置密切相关。在事业单位编制“大盘子”内，挖潜盘活事业单位编制，创新编制管理制度，成为保障教师编制配置的重要举措。第一，建立健全临时周转编制管理制度。基于大数据科学分析事业单位编制使用情况，将临时周转编制精准投放到编制紧缺学校。为了使编制“周转池”处于动态流转状态，应建立临时周转编制使用的激励约束机制。对于在规定时间内按时“归还”编制的单位，累积编制使用信用积分，并使其能够转换为临时周转编制使用时长；对于超期未“归还”编制的单位，应依据其单位退出人员，核减本单位编制，健全临时周转编制管理机制。第二，深入推进城乡教师交流轮岗制度。为了优化教师资源配置，应建立健全全员教师参与的交流轮岗约束和激励机制，制定全员教师参与的交流轮岗选派标准和程序，推动实现区域内教师有序流动。在农村适宜地区推广联校走教模式，通过“中心校辐射”“小规模学校联盟”等形式，共享优质教师资源，缓解部分学校紧缺学科师资不足的局面。第三，探索运用信息技术调节编制需求。信息技术能够辅助教师开展教育教学活动，减少教师重复性工作量，也有助于实现优质教师资源共享，提高编制使用效率。运用信息技术能够为“输入端”学校提供优质教师资源，但也将使“输出端”学校教师承担部分额外的工作量。为此，应将信息技术作为影响教师工作量的重要变量纳入编制核定标准，为资源“输出端”学校核增教师编制，将可调节的部分编制用于教学管理、心理辅导等人员配置。

(三)完善跨级跨区编制流转机制

为了使编制配置适应学龄人口跨级跨区的流动特征，应突破编制管理的体制机制壁垒，建立多部门协同、跨级跨区的常态化编制流转制度。第一，建立精细化联动管理机制。区域层面核定的教师编制总量难以兼顾不同规模学校的实际需求。为此，应按照“自下而上”的方式，在学校层面核定基本编制，由此生成区域层面的编制需求总量。实行全国教师管理系统与学籍管理系统联网共享，实时监测学龄人口变动与教师需求变化情况，及时更新区域教师编制盈缺状况。为了保证相关部门形成政策合力，应加大编制管理统筹力度，健全多部门协调合作机制。第二，建立常态化跨区调配机制。为使编制配置适应学龄人口跨区域流动，应建立省级统筹、市域调配的编制管理制度。优化教师编制信息管理平台建设，基于学龄人口规模及变化趋势，全面摸清各地区教师编制的使用情况。对于“超编缺人”的地区，应将其他地区的富余编制调配至这类地区，用于缓解其师资长期无法补充的局面。对于“超编超员”的地区，其面临的不仅是编制调配的问题，也涉及到富余教师的退出难题。为此，应着重优化教师编制结构，动态调整区域间、校际间及学段间的编制配置，建立教师转岗与退出机制，妥善安置无法胜任教育教学工作的相关人员。第三，构建差异化编制保障体系。为了使编制配置保障不同地区的实际需求，应综合分析地方学龄人口变动情况与教育财政能力，建立省级统筹的编制保障体系。对于学龄人口流入规模大且财政能力较强的地区，应赋予地方教育部门充分的人事自主权，鼓励其探索以市场化的方式配足师资，缓解无编可用的局面。对于学龄人口流出严重且财政收入薄弱的地区，需完善县级教育人员性经费保障机制，强化编制管理督导评估，杜绝“空编不补”“在编不在岗”等现象，避免出现编制浪费与教师闲置。对于学龄人口稀疏化且超编严重的地区，应进一步优化编制配置结构，提高教育资源利用效率，借助信息化手段突破编制不足对师资配置的制约。