拜登政府时期美国贸易政策的安全化：机制与冲击

李 田

一、问题的提出与文献综述

2023年4月27日，美国国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)就“重振美国经济领导力”发表了演讲，这也被称为“新华盛顿共识”。沙利文认为，美国正面临四项挑战，包括工业基础被掏空、地缘政治和安全竞争、气候危机以及经济不平等。对此，沙利文提出了美国经济战略的实施步骤，其中强调要超越传统的自由贸易协议，并将其完全纳入美国国内和国际的经济战略。与简单地追求降低关税不同，如今拜登政府确立了一整套基本优先事项，以构建一个既利于美国工薪阶层，又维护国家安全的国际经济体系。(1)The White House，“Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American Economic Leadership at the Brookings Institution”，April 27，2023，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/04/27/remarks-by-national-security-advisor-jake-sullivan-on-renewing-american-economic-leadership-at-the-brookings-institution/.回顾拜登政府的贸易政策实践，可以发现美国对贸易问题的看法和处理方式发生了重大变化。美国将自身利益置于他国之上，干预产业发展，构建歧视性、排他性经济集团，并以维护国家安全为由，破坏多边贸易体系。这表明，美国已经将贸易这一经济活动“泛安全化”，以政治安全思维制定和执行贸易政策。(2)任琳、孙振民：《经济安全化与霸权的网络性权力》，《世界经济与政治》2021年第6期，第85页。那么，拜登政府时期美国贸易政策安全化的动因是什么？这种转变会产生什么影响？

关于当前美国贸易政策安全化的动因分析，既有研究大致可以分为以下两种视角。第一种视角将安全化视作决策者为达成特定目的而主动选择的工具。有学者认为，拜登政府将应对中国崛起的挑战作为调整经贸科技等政策的借口，试图通过树立外部威胁达到凝聚各方共识的目标，这种举措导致了美国公共政策的安全化。(3)陈小鼎、李珊：《“穿着铠甲”的大国：美国公共政策的安全化》，《世界经济与政治》2022年第8期，第55—82页。另有分析认为，拜登政府以存在自身不足和应对中国挑战为由，将半导体供应链定义为存在性威胁，其实际目的是维护美国在全球半导体供应链中的经济优势和领先地位。在这一过程中，美国半导体供应链是否确实受到威胁并不重要，关键在于能否被公众普遍认知为存在安全威胁。(4)宫小飞、毕朝辉：《经济安全化视角下美国重塑半导体供应链政策评析》，《国际经济合作》2023年第6期，第43—45页。而且，美国为了给进攻性政策寻找借口，以大国战略竞争的叙事推动了对华政策的安全化。(5)丁迪：《美国对华关系安全化评析》，《国际展望》2023年第6期，第2页。以上视角多受哥本哈根学派的安全化理论的启示，该理论将“话语安全”与“认同安全”视为安全的两个核心论题，认为安全化是基于“威胁”被指定和接受的一种“社会建构”和“政治选择”，(6)余潇枫、谢贵平：《“选择性”再建构：安全化理论的新拓展》，《世界经济与政治》2015年第9期，第105—106页。即通过“话语—行为”建立主体间共同认知的过程。(7)[英]巴里·布赞、[丹]奥利·维夫：《地区安全复合体与国际安全结构》，潘忠岐等译，上海：上海人民出版社2010年版，第474页。

第二种视角将安全化视为由客观因素推动决策者进行理性决策的结果。沙利文表示，当前的战略竞争愈演愈烈，几乎波及了国际政治的各个方面，这不仅仅体现于军事领域，而且也表现为全球经济的复杂化。(8)Jake Sullivan，“The Sources of American Power：A Foreign Policy for a Changed World”，Foreign Affairs，Vol.102，Issue 6，2023，pp.8-29.随着大国战略竞争的加剧，美国在对外经贸、技术合作等领域都出现了安全化转向。(9)蒋启蒙、朱雪忠：《大国竞争中的知识产权安全化及中国的政策选择》，《外交评论》2022年第5期，第130—154页。也有学者认为，当前的世界贸易体系不再能够满足美国维护霸权利益的需要，反而使其在国内外面临的结构性问题更加突出，因此，美国背离了贸易自由化，转向贸易安全化。(10)竺彩华：《美国贸易政策安全化及其对世界贸易体系的影响》，《外交评论》2022年第6期，第22—47页。从具体议题来看，拜登政府在新冠疫情的冲击之下，更加重视“经济风险”和“供应链韧性”等议题，并基于“国家安全”对全球供应链和经济政策进行安全化操作。(11)管传靖：《安全化操作与美国全球供应链政策的战略性调适》，《国际安全研究》2022年第1期，第73—99页。另一些分析关注于安全化指涉对象的特点，认为5G技术特征使其更容易被安全化，(12)KarstenFriis and Olav Lysne，“Huawei，5G and Security：Technological Limitations and Political Responses”，Development and Change，Vol.52，Issue 5，2021，pp.1174-1195.互联网的发展也要求网络空间中的行为者维护数字主权和信息安全。(13)Mirzet S.Ramichand Danil A. Piskunov，“The Securitization of Cyberspace：From Rulemaking to Establishing Legal Regimes”，Vestnik RUDN. International Relations，Vol.22，Issue 2，2022，pp.238-255.日益普及的数字化、尖端技术的出现以及人工智能和机器学习的发展，使国民经济更容易受到外国干涉，因此，美国等国家愿意为此牺牲部分伴随贸易自由化的经济效率，进行出口管制并推动经济政策安全化。(14)OlgaHrynkiv，“Export Controls and Securitization of Economic Policy：Comparative Analysis of the Practice of the United States，the European Union，China，and Russia”，Journal of World Trade，Vol.56，Issue 4，2022，pp.633-656.

既有文献指出了安全因素对拜登政府时期美国贸易政策的塑造，但仍然缺乏对美国贸易政策安全化的生成机制及其影响的系统分析。在安全化转向过程中，美国霸权护持战略和国内贸易政治的变化分别发挥着不同的作用，霸权护持战略是刺激安全化的前提条件，国内贸易政治变化则进一步导致了安全化转向。在相关视角的基础上，本文将构建一个分析框架以揭示美国贸易政策安全化转向的生成逻辑，并根据该框架审视拜登政府的贸易政策实践，最后分析美国贸易政策安全化的影响和限度。

二、逻辑机制：霸权焦虑与劳资冲突的双重驱动

美国的贸易政策受国内外双重因素的影响。在体系层面，中国的崛起引发了美国对地缘政治和经济的担忧，使得拜登政府对经济安全风险更加敏感；在国内层面，传统的自由贸易协定导致了社会极化和民粹主义，低技术产业工人要求政府采取措施制约市场权力。在“霸权焦虑”和“劳资冲突”的综合作用下，拜登政府将经贸问题安全化，试图构建一个既有利于美国工薪阶层，又能够维护国家安全的国际经济体系。

(一)霸权焦虑与安全风险预期加剧

霸权焦虑的本质是对于自身相对地位的担忧，换言之，当霸权国与主要或潜在挑战者的实力差距缩小且有可能失去霸权地位时，霸权国就会感到焦虑并采取措施以保持竞争优势。(15)姚汝焜、金灿荣：《百年大变局下美国对华战略竞争逻辑和实践》，《世界经济与政治论坛》2023年第2期，第41—70页。约翰·米尔斯海默(John J. Mearsheimer)认为，随着中国的崛起和俄罗斯力量的复兴，国际体系正在由单极向多极转变，引发了大国之间在经济和军事领域的安全竞争，形成一个“以现实主义为基础的国际秩序”。(16)John J. Mearsheimer，“Bound to Fail：The Rise and Fall of the Liberal International Order”，International Security，Vol.43，Issue 4，2019，pp.7-50.实际上，拜登政府已将中国视为最严峻的竞争对手，认为中国是唯一一个既有重塑国际秩序意图，又有经济、外交、军事和技术力量来实现这一目标的竞争者。同时，拜登政府将俄罗斯视为对美国主导的国际体系的直接威胁者。因此，美国将“优先保持对中国的持久竞争优势，同时限制一个仍然极其危险的俄罗斯”。(17)The White House，“National Security Strategy”，November 8，2022，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf，p.8.美国战略精英对于霸权优势动摇的焦虑也有一定的社会基础。2023年3月，皮尤研究中心进行的一项民意调查显示，绝大多数的美国人将俄罗斯和中国视为美国的敌人或竞争对手，其占比分别为94%和90%。(18)Laura Silver，Sneha Gubbala and Jordan Lippert，“Americans See both Russia and China in a Negative Light - But More Call Russia an Enemy”，May 10，2023，https：//www.pewresearch.org/short-reads/2023/05/10/americans-see-both-russia-and-china-in-a-negative-light-but-more-call-russia-an-enemy/.这种社会氛围是美国战略精英长期塑造的产物，而美国战略决策者又进一步迎合社会焦虑以制定更为激进的政策。

从地缘经济竞争来看，中国经济的迅速增长及其与美国总体经济实力差距的不断缩小，导致了美国对华贸易的政治敏感性不断增强。(19)Bart Kerremans，“US Trade Policy：Japan vs. China，from Politically Economic to Existential”，in Johan Adriaensen and Evgeny Postnikov (eds.)，A Geo-Economic Turn in Trade Policy？EU Trade Agreements in the Asia-Pacific，Cham：Springer International Publishing，2022，pp.55-72.根据世界银行的数据计算，2022年，中国国内生产总值(GDP)占美国GDP的比例已达到76.42%。(20)World Bank，“GDP (Current US$)-China，United States”，https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP. MKTP.CD？end=2022&locations=CN-US&start=1978.而且，中国连续6年保持为世界第一货物贸易国，在世界贸易体系中发挥着日益突出的作用。因此，中美关系常常被视为崛起国与霸权国之间的关系。(21)王冠楠、项卫星：《日美之间的“经济主导型”竞争——兼论中美两国之间的“综合性”竞争》，《亚太经济》2023年第3期，第27页。近二十年来，美国的贸易逆差呈现逐年扩大之势，2022年美国商品贸易逆差达到11835亿美元，其中，美国对中国的商品贸易逆差为3829.17亿美元，意味着该年度美国商品贸易逆差总额的32.36%来自对华贸易逆差。(22)US International Trade Commission，“US Trade by Industry Sectors and Selected Trading Partners”，February 16，2023，https：//www.usitc.gov/research_and_analysis/tradeshifts/2022/us_trade_industry_sectors_and_selected_trading.尽管中美贸易逆差只是双方经济关系的一个方面，且受经济发展阶段、产业结构差异和美元国际货币地位等多方面因素的综合影响，拜登政府却简单地将其归因于“不公平贸易”。从地缘政治竞争来看，中国军事实力的增强和俄罗斯军事能力的维持引起了美国的不安，尤其在俄乌冲突的背景下，地缘政治的重要性更为突出。2022年10月27日，美国国防部发布了《2022年国防战略》指导文件，认为中国军队的现代化抵消了美国的军事优势，因此拜登政府将中国看作美国的首要安全威胁。战略报告还指出，由于中国和俄罗斯具备现代化和多样化核能力，美国必须预防中国和俄罗斯在军事和政治方面进行合作。(23)US Department of Defense，“2022 National Defense Strategy”，October 27，2022，https：//media.defense.gov/2022/Oct/27/2003103845/-1/-1/1/2022-NATIONAL-DEFENSE-STRATEGY-NPR-MDR.PDF，pp.4-5.

以上多重因素造成了美国的霸权焦虑，并导致拜登政府对经济安全风险的预期不断增强。近三十年来，美国制造业不断向海外转移，导致拜登政府对供应链的稳定性产生担忧。“供应链百日报告”指出，确保安全、可靠、有弹性的关键产品供应链是构建经济繁荣和强化国防的关键物质基础，但美国的多条供应链对外依赖严重，且存在集中化的风险。(24)The White House，“Building Resilient Supply Chains，Revitalizing American Manufacturing，and Fostering Broad-Based Growth”，June 4，2021，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report. pdf，pp.53-230.此外，中国在新兴技术领域的进步也引起了美国的警惕，对此，美国不仅将维持技术领先地位作为国家经济战略的一部分，而且将技术优势作为保持军事优势的基础。(25)Linda Weiss，“Re-emergence of Great Power Conflict and US Economic Statecraft”，World Trade Review，Vol.20，Issue 2，2021，pp.152-168.世界经济论坛发布的数据显示，2021年全球共授予170万件专利，其中，中国以39.6%的占比列居第一，其次是北美占比19.9%，欧洲占比11.8%。(26)World Economic Forum，“Innovation：Patent Filings，Intellectual Property (IP)Applications”，December 19，2022，https：//www.weforum.org/agenda/2022/12/innovation-patent-filings-intellectual-property-ip-applications/.2023年5月31日，美国国会举行“对抗中国：推进美国国家安全、经济安全和外交政策”的听证会，重点指出了中国的技术发展可能会给美国造成安全压力。(27)US Department of the Treasury，“Countering China：Advancing U.S. National Security，Economic Security，and Foreign Policy”，May 31，2023，https：//www.banking.senate.gov/imo/media/doc/Rosenberg%20Testimony%205-31-23.pdf，pp.3-4.因此，2021年以来，拜登政府将中国和俄罗斯视为主要对手，将关键供应链和先进科学技术作为重点关注领域，制定了一系列政策来应对“安全风险”。

(二)劳资冲突与市场方式制约增强

20世纪80年代以来，美国进行了新自由主义改革，强调市场化、自由化，减少政府对经济的干预。新自由主义经济政策逐步在全球范围内扩散，为跨国资本的扩张创造了一个有利的国际环境。由于拥有强大的资本和先进的技术创新发展能力，美国的跨国公司能够在全球范围内建立生产基地、供应链和销售网络，在全球市场上保持竞争优势。(28)Alan M.Rugmanand Alain Verbeke，“A Perspective on Regional and Global Strategies of Multinational Enterprises”，Journal of International Business Studies，Vol.35，Issue 1，2004，pp.3-18.同时，美国的跨国公司能够使用发展中国家的廉价劳动力、原材料和零部件，显著降低了生产成本。(29)Richard B. Freeman，Working Under Different Rules，New York：Russell Sage Foundation，1994，pp.1-223.尽管新自由主义贸易促进了整体收入的增长，但这些利益并不是均匀分配的，不可避免地导致了国家内出现赢家和输家。(30)David A. Lake，“Open Economy Politics：A Critical Review”，The Review of International Organizations，Vol.4，Issue 3，2009，pp.219-244.随着全球化进程的推进，美国本土的传统制造业逐步向具有低成本优势的发展中国家或地区转移。劳动密集型业务的外包导致了制造业的衰落和相关岗位的流失，大量的低技术工人被迫学习具有挑战性的新技能或接受工资停滞。

由于缺乏合理的利益分配机制，美国劳动力市场的两极分化和收入不平等呈现出加剧趋势。自1980年至2021年，美国排名前10%的成年人税前收入占全国成年人税前总收入的比例从33.8%攀升至48.3%，而排名为后50%的成年人税前收入份额从19.3%下降到9.8%。(31)World Inequality Database，“United States”，https：//wid.world/country/usa/.同时，跨国资本与劳工之间的结构性矛盾持续升级。美国劳工统计局的数据显示，2022年，美国发生了23起重大罢工和类似活动，120600名工人参与其中。(32)Bureau of Labor Statistics，“Work Stoppages”，February 22，2023，https：//www.bls.gov/wsp/.2023年，美国的工人运动依然此起彼伏，其中最具代表性的是9月15日起全美汽车工人联合会(UAW)组织的“站起来”大罢工。UAW指出，过去的四年中，美国汽车产业三巨头(福特、通用和斯特兰蒂斯)的利润增长了65%，公司首席执行官的薪酬上涨了40%，然而汽车工人的工资仅上涨6%。因此，UAW要求汽车三巨头在4年内为汽车工人提高40%的薪水，并取消分层薪级制，提供固定养老金和医疗福利，允许带薪休假。对此，汽车三巨头表示企业无法承担如此高昂的加薪成本，并采取裁员等方式作为回应。截至10月10日，因该次罢工遭到裁员的汽车工人约为4835人，对美国造成约55亿美元的经济损失。(33)Khristopher J. Brooks，“Nearly 5,000 Autoworkers Have Been Laid Off Since UAW Strike Began”，October 10，2023，https：//www.cbsnews.com/news/uaw-strike-update-shawn-fain-layoffs/.

美国劳资冲突的加剧对贸易政治产生了令人瞩目的影响。集中分布在中西部地区的低技术产业工人通过政治游说、影响选举等途径，形成了一股足以塑造美国贸易政策议程的力量，这股力量制约了美国继续采用传统的自由贸易政策，并阻碍了关税减免和市场准入等相关议题的推行。2020年总统竞选期间，拜登反复强调工会化和集体谈判的重要性，他将动员美国制造业和创新列为“重建更好未来”经济复苏计划的四大支柱之一。(34)“Joe Biden Presidential Campaign”，2020，https：//ballotpedia.org/Joe_Biden_presidential_campaign，2020.拜登执政后，“以工人为中心”的贸易政策得以推行，这与其更广泛的经济议程相一致，即重建中产阶级、创造高薪就业机会和促进经济公平。因此，拜登政府反复谴责自由贸易对工人的“抛弃”，不断制约市场权力的使用，重点关注国内工业发展，避免签署自由贸易协定。

长期以来，基于其市场规模的市场权力是美国对外贸易政策的关键议价手段，而面对不断激化的国内劳资冲突，拜登政府不得不限制市场权力的使用，并反复强调要保护产业工人的利益。但无论拜登政府使用何种措辞，“以工人为中心”的贸易政策都难掩其实质，即为了缓和劳资冲突，转嫁国内矛盾，美国将国内利益分配不均的问题归咎于国际贸易，为其自身政策提供决策辩护并寻求政治支持。

(三)双重驱动与安全化转向的形成

安全化是由于某个对象呈现为具备威胁的存在，决策者将某类问题从正常的政治辩论领域转移到紧急政治领域，并要求采取紧急的或打破常规流程的政策来应对这种威胁。(35)Columba Peoples and Nick Vaughan-Williams，Critical Security Studies：An Introduction，London：Routledge，2020，pp.56-116；ThierryBalzacq，Securitization Theory：How Security Problems Emerge and Dissolve，London：Routledge，2011，pp.113-170.具体而言，拜登政府推动美国贸易政策的安全化具有双重特点：从政策目标来看，大国战略竞争加剧、地缘政治冲突激化、新冠疫情时期供应链中断风险等因素叠加，导致拜登政府担忧美国经济全球竞争力和掌控力的衰退，因此应对经济安全风险成为其总体经济政策的核心关切；从政策手段来看，去工业化所刺激的社会极化和民粹主义促使拜登政府采取了“以工人为中心”的贸易政策，在这种政策思维之下，拜登政府不再倾向于以市场准入作为推行新贸易政策议程的筹码。基于理性对风险的战略利益考量，技术官僚开始重视经济安全，战略精英担忧美国霸权的制造业基础，产业工人要求保护国内市场，这些汇合起来促成了“拜登经济学”，而贸易政策调整是其重要的环节，它要求美国对内改变长期推行的新自由主义导向的贸易政策议程，对外打破国际规则的约束。由于这一转变需要协调国内利益集团、国际贸易伙伴等多方面的利益关系，拜登政府转而利用安全风险作为叙事策略，为其新贸易政策议程进行论证，以安全化的方式降低政策转型的阻力和成本。

在安全化的过程中，安全叙事能够起到一定的催化作用。第一，以存在安全风险为由，赋予特定议题以安全优先的紧急权力，为制定非常规政策提供依据。(36)Thierry Balzacq，“The Three Faces of Securitization：Political Agency，Audience and Context”，European Journal of International Relations，Vol.11，Issue 2，2005，pp.171-201.第二，揭示外部威胁，传递风险信息，从而凝聚内部共识，获取社会支持，降低激进或进攻性政策的制定难度。(37)Rachel Myrick，“Do External Threats Unite or Divide？Security Crises，Rivalries，and Polarization in American Foreign Policy”，International Organization，Vol.75，Issue 4，2021，pp.921-958；Kathleen Claussen，“Trade’s Security Exceptionalism”，Stanford Law Review，Vol.72，No.5，2020，pp.1097-1164.在经济风险意识增强和市场权力受限的背景下，拜登政府不断渲染经济风险，进行政策动员与论证，将安全叙事贯穿于其主要贸易政策倡议或行动之中。2022年11月，拜登政府颁布了《国家安全战略报告》，该报告指出当今时代是“竞争时代”，美国必须把握当下“决定性的十年”，提高竞争优势并增强复原力。该报告强调国内和国际政策的统筹实施，以及技术、贸易和安全的相辅相成，因此，美国不仅要增强对国内关键领域的投资，而且应加强联盟关系，调整经济全球化并制定新的经济安排，使美国的工人和企业共同受益。(38)The White House，“National Security Strategy”，November 8，2022，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf，pp.1-47.在2021年至2023年的贸易政策议程与年度报告中，USTR反复表示中国的“胁迫性”和“不公平”贸易损害了美国工人的利益，威胁到美国的技术优势，削弱了美国的供应链弹性。(39)USTR，“2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report”，March 1，2021，https：//ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2021/2021%20Trade%20Agenda/Online%20PDF%202021%20Trade%20Policy%20Agenda%20and%202020%20Annual%20Report.pdf，pp.2-20.在这些安全叙事的推动下，拜登政府不仅将经济和贸易议题纳入安全战略，而且将安全议题作为制定贸易政策的决策因素，实现了政策叙事、战略设计和实践行动等多方面的安全化转向。

图1 美国贸易政策安全化的逻辑机制

三、关键实践：美国贸易政策安全化的表现

拜登政府将经贸议题与国家安全紧密联系，并逐步在国家、区域和全球范围内推进其主要贸易政策议程。目前，美国积极干预产业发展，强化出口管制和投资审查，构建排他性关键产业供应链和经济集团，并试图按照本国利益重构多边贸易体系。这些举措以中国和俄罗斯等国家为主要竞争对手和挑战者，以先进技术、关键供应链和基础设施等为重点关注领域，显示出美国贸易政策安全化具有较强的针对性。

(一)以“去风险化”扰乱国际经济合作

在法律层面，美国不仅滥用《国际紧急状态经济权力法》《对敌贸易法》《反海外腐败法》等现有经贸法案进行“长臂管辖”，而且逐渐扩充了一系列总统行政令与法案干预产业发展。2021年拜登上任伊始，便先后签署了《确保未来由美国工人在美国制造的行政令》和《美国供应链行政令》，大力推动“美国制造”与“购买美国货”政策，并对关键产品和供应链进行风险审查与评估。(40)The White House，“Executive Order on Ensuring the Future is Made in All of America by All of America’s Workers”，January 25，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/25/executive-order-on-ensuring-the-future-is-made-in-all-of-america-by-all-of-americas-workers/；The White House，“Executive Order on America’s Supply Chains”，February 24，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/24/executive-order-on-americas-supply-chains/.2022年8月，拜登签署了《芯片和科学法案》与《通胀削减法案》，前者为美国半导体相关制造研发及建厂提供税务减免和激励资助，但明令禁止受资企业在美国境外修建半导体设施，限制受资企业在中国和俄罗斯等受关注国家投资半导体制造、进行联合研究或技术许可工作；(41)National Institute of Standards and Technology，“Biden-Harris Administration Announces Final National Security Guardrails”，September 22，2023，https：//www.nist.gov/news-events/news/2023/09/biden-harris-administration-announces-final-national-security-guardrails.后者对美国消费者购买新能源汽车进行大额补贴，但限定了部分关键原料和部件的来源地或产地，并要求整车的组装地位于美国、加拿大或墨西哥。(42)Internal Revenue Service，“Inflation Reduction Act of 2022”，2022，https：//www.irs.gov/inflation-reduction-act-of-2022.2023年8月9日，拜登签署了《关于解决美国对受关注国家的特定国家安全技术和产品投资的行政令》，授权财政部监管美国实体对中国等受关注国家的一些投资活动，受管辖的领域包括半导体和微电子、量子信息技术和人工智能领域敏感技术。(43)US Department of the Treasury，“Executive Order 14105”，August 11，2023，https：//home.treasury.gov/system/files/206/Executive%20Order%2014105%20August%209%2C%202023.pdf，pp.1-6.综合来看，这些法案和行政令不仅反映了拜登政府推动制造业回流美国的努力，而且也展现了其在关键供应链和技术领域对中国和俄罗斯的防范与限制。

在执行层面，拜登政府多部门分工协作，强化出口管制，严格投资审查，加大针对对手国家的执法力度。第一，美贸易代表办公室以应对“不公平贸易”行为、保护知识产权和维护国内产业的利益为由，继续使用“301条款”与“337条款”等进行调查并采取相应的贸易行动。根据《2023年度特别301报告》，29个国家被列入审查名单，其中，中国、俄罗斯等6个国家仍然被列为优先审查名单。(44)USTR，“2023 Special 301 Report”，April 26，2023，https：//ustr.gov/sites/default/files/2023-04/2023%20Special%20301%20Report.pdf，p5.第二，美国商务部工业和安全局(BIS)负责根据《出口管理条例》管理和执行出口管控政策。自2018年8月1日至2023年9月27日，BIS共把591个中国实体纳入“实体清单”，其中，拜登政府时期被纳入“实体清单”的数量达到370个，其管控理由大致可以分为：涉及中国高端产业技术突破，违反美国对特定国家(如俄罗斯、伊朗、巴基斯坦)的贸易禁运，涉军因素和涉及人权问题等。(45)Bureau of Industry and Security，“Federal Register Notices”，2023，https：//www.bis.doc.gov/index.php/regulations/federal-register-notices#88fr7182023.第三，财政部负责管理外国投资委员会(CFIUS)和外国资产控制办公室(OFAC)，分别进行投资审查和经济制裁。2022年9月15日，拜登签署行政令，补充了CFIUS的出口管制和入境投资审查工具。(46)Federal Register，“Executive Order 14083”，September 20，2022，https：//www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2022-09-20/pdf/2022-20450.pdf，pp.1-6.根据CFIUS年度报告，2022年CFIUS共审查了440份对受辖交易或受辖不动产交易的申报，审查数量为历年最多。(47)US Department of the Treasury，“Press Release - Treasury Announces New Sanctions”，July 31，2023，https：//home.treasury.gov/news/press-releases/jy1663.此外，OFAC也加大了制裁力度，2022年共制裁个人、实体2204个，其中逾70%与涉俄制裁相关，这也显示出地缘政治因素的重要影响。(48)OFAC，“Recent Sanctions List Updates”，https：//ofac.treasury.gov/recent-actions/sanctions-list-updates.

(二)以“经济安全”构建经济战略集团

分领域来看，美国拉拢其盟友或伙伴在关键领域进行合作，意图建立排他性的产业链和供应链。第一，在先进技术方面，美国对以中国为首的对手国家进行打压与围堵。2021年9月29日，美国与欧盟举行首届贸易与技术委员会会议，宣布将在投资审查、出口管制、人工智能、半导体、应对“非市场经济体”等领域进行合作；(49)The White House，“U.S.-EU Trade and Technology Council Inaugural Joint Statement”，September 29，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/29/u-s-eu-trade-and-technology-council-inaugural-joint-statement/.2022年3月以来，拜登政府多次推动“四方安全对话”首脑峰会，并邀请韩国、日本及中国台湾组建“芯片四方联盟”；(50)Financial Times，“US Struggles to Mobilize its East Asian ‘Chip 4’ Alliance”，September 13，2022，https：//www.ft. com/content/98f22615-ee7e-4431-ab98-fb6e3f9de032.2023年1月27日，美国与日本、荷兰签订协议，扩大对华芯片技术的限制。(51)Alexandra Alper and David Shepardson，“US Official Acknowledges Japan-Netherlands Deal to Curb Chipmaking Exports to China”，February 1，2023，https：//www.reuters.com/technology/us-official-acknowledges-japan-netherlands-deal-curb-chipmaking-exports-china-2023-02-01/.第二，在稀土矿产方面，美国对关键原材料进行战略储备，以降低对非盟友国家的依赖。2022年6月，美国与欧盟、澳大利亚、加拿大、印度等12个经济体建立“矿产安全伙伴关系”；(52)US Department of State，“Minerals Security Partnership”，June 14，2022，https：//www.state.gov/minerals-security-partnership-june-14-2022/.2023年6月27日，美国与韩国、蒙古启动首次关键矿产对话，这些举措均为确保关键矿产和金属供应链多样化和稳定化。(53)US Department of State，“Inaugural U.S.-Mongolia-ROK Critical Minerals Dialogue Held in Ulaanbaatar”，June 27，2023，https：//www.state.gov/inaugural-u-s-mongolia-rok-critical-minerals-dialogue-held-in-ulaanbaatar/.第三，在基础设施方面，美国意图在全球范围内按照自身利益需要确定投资领域。2022年6月26日，拜登在七国集团(G7)领导人峰会上宣布启动“全球基础设施与投资伙伴关系”(PGII)，该计划确定了四个优先领域，即气候与能源安全、数字联通、卫生安全、性别平等。根据拜登政府的政策文本进行分析，不难发现PGII在一定程度上是为了制衡中国的“一带一路”倡议，从而维护美国的霸权地位。(54)US Department of the Treasury，“Press Release - Treasury Announces New Measures”，June 26，2022，https：//home.treasury.gov/news/press-releases/jy0835.

分区域来看，拜登政府着力在全球范围内重建以美国为中心的经济秩序，并排斥美国的非盟友国家。第一，在大西洋地区，美国与欧盟共同成立美欧贸易与技术委员会(TTC)，深化跨大西洋伙伴在贸易、技术和安全等领域的合作。2023年5月31日，TTC举办第四次部长级会谈，强调要提高清洁能源技术供应链安全，应对敏感技术对外投资的风险，加强信息交流并启动半导体供应链中断的预警机制，推进美欧双方在关键技术领域的合作。(55)The White House，“Fact Sheet - U.S.-EU Trade and Technology Council Deepens Transatlantic Ties”，May 31，2023，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/05/31/fact-sheet-u-s-eu-trade-and-technology-council-deepens-transatlantic-ties/.第二，在印太地区，美国推出印太经济框架(IPEF)，期待能够为该地区的国家提供替代中国的选项。2022年2月，美国发布《印太战略报告》并表示“中国实施的胁迫遍布全球，尤其在印太地区最为突出”。(56)The White House，“Indo-Pacific Strategy of the United States”，February 11，2022，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.2022年5月，美国与12个初始合作伙伴正式启动IPEF，该倡议包括互联经济、韧性经济、清洁经济、公平经济四大支柱领域，旨在确保美国工人、企业和其他利益相关者的各种利益。(57)The White House，“Fact Sheet - In Asia，President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity”，May 23，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-president-biden-and-a-dozen-indo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/.第三，在美洲地区，美国推动构建“美洲经济繁荣伙伴关系”(APEP)，旨在促进区域竞争力、复原力。2022年7月，拜登正式宣布APEP倡议，美国和11个伙伴国制定了经济合作框架，确定了打造更具弹性的供应链、创造清洁能源就业机会以及“可持续和包容性贸易”等目标。(58)The White House，“Fact Sheet：President Biden Announces the Americas Partnership for Economic Prosperity”，June 08，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/08/fact-sheet-president-biden-announces-the-americas-partnership-for-economic-prosperity/.值得注意的是，IPEF和APEP并非传统的自由贸易协定，不包含降低关税和市场准入内容，这显示出美国贸易政策中互惠性的削弱。

(三)以“国家安全”破坏多边贸易体系

美国以世界贸易组织(WTO)的争端解决机制不符合美国的国家安全为借口，蓄意破坏争端解决机制，并阻碍WTO的正常运行。根据WTO争端解决机制，成员产生争端且协商不成时，可以将争端提交给专家组进行裁决，如果成员方不认同专家组发布的报告，可选择上诉，由上诉机构维持、修改或推翻专家组的调查结果和结论。然而，美国持续阻挠上诉机构成员的遴选，导致上诉机构因缺乏成员而陷入瘫痪状态。2023年1月27日，美国贸易副代表帕根(Maria Pagan)在世贸组织争端解决机构会议上表示，拜登政府致力于维护美国的国家安全，而国家安全问题不能在世贸组织争端解决中进行审查。尽管以危地马拉为代表的130个WTO成员于9月19日再次提交了“启动遴选程序以填补上诉机构法官空缺提案”，但美国罔顾绝大多数成员的共同关切和诉求，第68次拒绝了重启遴选上诉机构成员的提案。(59)WTO，“Dispute Settlement Body Adopts Panel Reports on Trade Disputes”，September 19，2023，https：//www.wto.org/english/news_e/news23_e/dsb_19sep23_e.htm.9月22日，美国贸易代表戴琦(Katherine Tai)公开指责WTO争端解决机制过度限制成员在谈判和制定新规则方面的作用，并声称该机制无法保护工人免受非市场政策的伤害，因此她认为WTO需要进行实质性改革并调整规则。(60)USTR，“Speech - Remarks by Ambassador Katherine Tai on the World Trade Organization and the Multilateral Trading System”，September 22，2023，https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2023/september/remarks-ambassador-katherine-tai-world-trade-organization-and-multilateral-trading-system.

同时，美国试图扩大“国家安全例外”的适用范围，以获取更多的政策灵活性。2022年12月，WTO专家组认定美国通过“232条款”采取的钢铝关税措施和原产地标签措施违反了世界贸易组织的规则。但是，拜登政府对该裁决结果表示强烈反对，认为裁决小组未充分考虑美国的国内法律和政策目标，对美国的国家安全利益造成了限制。2023年1月，中国、挪威、瑞士、土耳其和中国香港要求美国撤销违规措施，美国却充分利用上诉机构无法运作的状态，恶意上诉五份相关裁决，导致专家组报告无法生效，美国以此逃避执行裁决的义务，拒绝取消违规关税。(61)WTO，“Current Status of Disputes”，https：//www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_current_status_e.htm.事实上，WTO的前身《关贸总协定》第21条所设定的“安全例外”，本义限于核物质、武器弹药贸易或在战争时采取的措施，但美国“232条款”对于国家安全的定义更为宽泛，这意味着两者认定的“国家安全”其实是两个概念。但是，拜登政府坚持以美国国内法律对国家安全的定义为标准，使安全例外成为美国采取出口管制和单边制裁的借口，并以此妨碍多边贸易体系的正常运转。(62)李晓玲：《WTO安全例外条款：实践演进、路径选择与中国因应》，《国际法研究》2023年第3期，第25—48页。

四、政策冲突：美国贸易政策安全化的影响与困境

美国贸易政策的安全化产生了多重影响，在一定程度上导致了双输的结果。在国际层面，大国经济关系和国际经济秩序受到冲击，美国及其盟友和伙伴的利益分歧逐渐凸显，美元的霸权地位也面临着被侵蚀的风险。在国内层面，产业政策和高额补贴不仅没能实现工人实际工资的增长，反而给美国造成了经济损失和财政问题。长期来看，美国贸易政策的安全化面临着高度的不确定性。

(一)影响：冲击国际经济秩序

随着拜登政府贸易政策安全化的推进，美国改变了传统贸易政策的议程，这给国际经济秩序带来了多重冲击。第一，动摇了大国经济关系的稳定性。冷战结束之后，大国之间深度经济相互依存是国际经济秩序稳定的一个重要条件，然而拜登政府从“相对收益”思维出发，把大国之间的正常经济合作“泛安全化”，把经济相互依存“武器化”和“工具化”，使大国经济关系持续紧张。中美经贸关系作为中美关系的“压舱石”，本应是互惠互利、实现共赢的典范，然而，拜登政府在区域和多边层面对中国进行经济胁迫甚至围堵，将使中美之间逐渐展开“脱钩”“断链”，这妨碍了全球经济增长和贸易流动。(63)钟声：《以竞争定义全部中美关系是严重误判》，《人民日报》2023年9月14日，第17版。

第二，导致了国际经济关系的碎片化。美国以“安全风险”为借口，组建排他性经济集团和关键产业供应链，刺激生产要素向美国及其盟友流动，导致国际技术合作出现了地缘政治转向。一些需要美国提供安全保护的国家只能接受美国重构技术标准，而非按照技术发展和市场利益需要进行自主选择。这改变了跨国企业的全球生产布局和国际技术合作格局，导致全球化的经济体系面临分裂和重组的风险。2023年4月，国际货币基金组织发布《世界经济展望》，报告指出当前全球经济出现碎片化趋势，导致发达经济体难以获取价格更低的进口商品，新兴和发展中经济体也无法从技术溢出效应中获益，这意味着大多数国家将遭受产出降低和收益损失。(64)IMF，“World Economic Outlook A Rocky Recovery”，April 11，2023，https：//www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2023/04/11/world-economic-outlook-april-2023.

第三，破坏了多边贸易体系的权威性。美国曾是多边贸易体制的重要创立者和维护者，在推动多边经贸谈判和运用多边机制解决纠纷方面发挥了重要作用。然而，如今美国却将国内法凌驾于国际法和国际规则之上，阻碍多边贸易体系的功能发挥和改革进程，挑战发展中成员的特殊和差别待遇，试图按照本国利益需要重构世界贸易体系。作为全球贸易关系中的关键节点，美国以单边主义和安全化行径改变了多边主义的互惠、包容理念，这破坏了多边贸易体制的权威性和有效性，冲击了主要经济体对多边主义秩序稳定性的预期，削弱了其他成员对多边贸易规则的信心，对国际经济贸易的稳定发展造成了严重的威胁。(65)中华人民共和国商务部：《美国履行世贸组织规则义务情况报告》，2023年8月11日，http：//images.mofcom.gov. cn/er/202308/20230816191933598.pdf。

(二)制约：凸显伙伴利益冲突

美国贸易政策的安全化转向是围绕本国利益进行的，在某些情况下，美国盟友及合作伙伴的实际利益诉求难以得到实现，这使双方的利益冲突逐渐凸显。例如，2022年5月，IPEF的第一轮部长级会谈结束后，印度宣布退出贸易支柱谈判，并表示有关环境、劳工和数字贸易的潜在规则可能会对发展中国家产生歧视性影响。(66)US Chamber of Commerce，“Indo-Pacific Economic Flourishing：Making a Success of IPEF”，September 13，2022，https：//www.uschamber.com/international/trade-agreements/indo-pacific-economic-flourishing-making-a-success-of-ipef.又例，法国总统埃马纽埃尔·马克龙(Emmanuel Macron)多次表示，欧洲不应成为美国的追随者，而应降低对美国的依赖，该观点得到了越来越多的欧洲领导人的支持。(67)Clothilde Goujard，“Charles Michel：Europe Warming Up to Macron’s ‘Strategic Autonomy’ Push Away From US”，April 11，2023，https：//www.politico.eu/article/europe-warming-up-to-macrons-strategic-autonomy-push-says-charles-michel/.2022年3月，欧洲理事会通过了《凡尔赛宣言》，指出要在国防、能源供应和经济方面加强欧盟的战略自主。2022年8月，拜登签署的《通胀削减法案》因含有歧视性补贴而遭到欧洲国家的广泛谴责，他们认为这些措施“损欧利美”，为美国企业创造了不公平的优势。(68)European Parliament，“EU’s Response to the US Inflation Reduction Act (IRA)”，June 2，2023，https：//www.europarl. europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2023/740087/IPOL_IDA(2023)740087_EN.pdf，p.1.这表明，美国安全利益和伙伴利益诉求的冲突制约着双方的战略合作。

不仅如此，美国试图在先进技术领域建立“小院高墙”和“技术排华战线”的努力也面临着与盟友及合作伙伴之间利益冲突的制约。这主要是因为中国大陆在芯片消费方面处于领先地位，芯片制造商无法找到可以替代中国消费市场的出口选项。据统计，2022年中国的半导体产业年度销售总额为1804亿美元，是全球最大的半导体市场。(69)Semiconductor Industry Association，“Global Semiconductor Sales Increase 3.3% in 2022 Despite Second-Half Slowdown”，February 3，2023，https：//www.semiconductors.org/global-semiconductor-sales-increase-3-2-in-2022-despite-second-half-slowdown/.因此，韩国、日本等国家在半导体产业中高度依赖中国大陆市场，对华限制芯片出口将使其遭受巨大的经济和就业损失。(70)韩召颖、刘锦：《拜登政府组建"芯片四方联盟"的逻辑悖论》，《世界经济与政治论坛》2023年第3期，第80—84页；龙春生、袁征：《大国竞争时代美国对华科技战略探析》，《美国研究》2023年第4期，第47—72页。此外，美国及其盟友的技术合作也受到了半导体企业之间固有竞争性的制约。(71)李丽、刘宏松：《美韩半导体同盟及其合作困境探析》，《太平洋学报》2023年第5期，第38—52页。2021年9月，美国商务部要求台积电、三星等晶圆代工厂提供库存量、订单、销售记录等数据；(72)Federal Register，“Notice of Request for Public Comments on Risks in the Semiconductor Supply Chain”，September 24，2021，https：//www.federalregister.gov/documents/2021/09/24/2021-20348/notice-of-request-for-public-comments-on-risks-in-the-semiconductor-supply-chain.2023年3月，美国商务部要求《芯片与科学法案》的受资助企业提供关于晶圆类别、产能利用率、良品率、年产量、销售价格等方面的具体信息。(73)The National Institute of Standards and Technology，“Guides and Templates：CHIPS Incentives Program - Commercial Fabrication Facilities”，February 14，2023，https：//www.nist.gov/chips/guides-and-templates-chips-incentives-program-commercial-fabrication-facilities.这些数据关系到半导体企业的竞争力，因此各方均会考虑在技术合作时有所保留。在美国的合作伙伴切实感受到战略安全威胁之前，很难会为了拜登政府的安全叙事而在经济利益和核心技术上做出实质性妥协。

(三)限度：破坏美国利益均衡

拜登政府贸易政策的安全化违背了市场经济规律，不利于维护美国的全球化霸权，因此存在一定的限度。第一，“经济利益”为“战略利益”设定限度。拜登政府贸易政策的安全化不利于资源和生产要素在全球范围内的合理配置，这给原本具有国际贸易优势的美国造成了经济损失。而且，大规模的投资和补贴消耗了大量财政资源，导致美国的国债及其需要偿还的利息持续增加，并可能产生物价上涨和通货膨胀等一系列连锁反应。2021年2月1日，美国联邦政府的总债务为27.83万亿美元，然而，到2023年11月1日，该数字达到了惊人的33.64万亿美元。(74)Fiscal Data Treasury，“Debt to the Penny”，November 1，2023，https：//fiscaldata.treasury.gov/datasets/debt-to-the-penny/debt-to-the-penny.根据彼得森基金会的一项预测，到2053年，美国将增加127万亿美元的债务，其利息成本将消耗近40%的财政收入。(75)Peterson Foundation，“Peterson Foundation Statement on $32 Trillion National Debt Milestone”，Jun 16，2023，https：//www.pgpf.org/press-release/2023/06/peterson-foundation-statement-on-32-trillion-national-debt-milestone.此外，虽然拜登政府采取的产业政策使美国失业率有所降低，且工人的名义工资有所增长，但是通货膨胀抵消了这部分增长。2021年4月至2023年1月，美国的通货膨胀率一直高于名义工资增长率，这意味着在此期间内美国工人的实际工资为负增长。(76)Statista Research Department，“Wage Growth vs. Inflation in the U.S.”，December 15，2023，https：//www.statista.com/statistics/1351276/wage-growth-vs-inflation-us/.随着美国商品成本和价格的提高，工人对于工资增长的诉求也将增加，这可能导致“工资——物价”的螺旋式上升，陷入恶性循环。

第二，“全球化霸权”为“战略收缩”设定限度。罗伯特·韦德(Robert H. Wade)指出，美国通过控制国际金融机构、美元的主导地位以及跨国公司的全球传播，建立了一个全球帝国。(77)Robert HunterWade，“The Invisible Hand of the American Empire”，Ethics &International Affairs，Vol.17，Issue 2，2003，pp.77-88.然而，拜登政府采用的经济胁迫与制裁、促进制造业回流、经济合作集团化等举措却是“战略收缩”的体现。多项逆全球化的政策压缩了全球对美元的需求空间，也降低了美元的避险属性，导致一些经济体重新寻找货币资产的有效组合。2023年4月1日，印度和马来西亚之间增加了用印度卢比来结算贸易的方式；4月26日，阿根廷宣布将使用人民币替代美元支付从中国进口的商品；8月22日至24日，金砖国家领导人举行第15次峰会，表示将制定有效的相互结算和货币管制机制，并考虑开发金砖国家“共同货币”；8月25日，印度尼西亚、马来西亚、泰国三国央行签署了有关本币交易的谅解备忘录，以减少对美元的依赖。在全球去美元化的浪潮之下，美元在全球央行储备中的份额快速下降，从1999年的71%降至2022年的58%，达到了1995年有数据记录以来的最低水平。(78)IMF，“IMF’s Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves (COFER)”，December 22，2023，https：//data.imf.org/？sk=e6a5f467-c14b-4aa8-9f6d-5a09ec4e62a4；Serkan Arslanalp，Barry J. Eichengreen and Chima，“The Stealth Erosion of Dollar Dominance：Active Diversifiers and the Rise of Nontraditional Reserve Currencies”，March 24，2022，https：//www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2022/03/24/The-Stealth-Erosion-of-Dollar-Dominance-Active-Diversifiers-and-the-Rise-of-Nontraditional-515150.美元的主导地位是美国霸权的支柱之一，因此，长期来看，贸易政策的安全化不仅难以实现其政策目标，反而会侵蚀美国霸权的基础。

五、结语

随着美国霸权焦虑的加剧及其国内劳资冲突的激化，拜登政府对经济安全风险更加敏感，并采取措施制约自由贸易的市场权力。在双重因素的综合作用下，拜登政府将经贸问题安全化，其主要政策议程已经展开，即以“去风险化”扰乱国际经济合作，以“经济安全”构建经济战略集团，以“国家安全”破坏多边贸易体系。美国贸易政策安全化对大国经济关系和国际经济秩序造成了冲击，导致新兴大国的国际经济环境的不确定性增强。对此，中国应不断提升科技自主创新与发展能力，同时努力通过多双边对话与协商稳定中美经贸关系，积极促进与欧盟、东盟等其他地区和国家的贸易往来，与各方紧密团结合作，坚定维护多边贸易体制的权威性、完整性和有效性。实际上，美国贸易政策的安全化也存在其内在矛盾和多重冲突，这种战略转变不仅受到美国及其盟友之间利益分歧的制约，而且也给美国带来了经济损失和财政问题，冲击了美元的霸权地位，使美国贸易政策安全化的施展具有一定的限度。因此，美国应遵循市场经济规律，遵守开放、透明、包容、非歧视的多边主义原则，加强与国际组织和贸易伙伴的合作，同时在国内构建一个更加公平的利益分配机制，促进国际和国内社会的稳定和可持续发展。