重点国有林区林业职工老龄化趋势表征、潜在影响与应对机制*

潘思宁，朱震锋，宋玥

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

人口老龄化是中国21世纪始终存在的突出问题[1]，在持续引发社会经济结构与功能发生一系列变化的同时，也对诸如林区、垦区、工矿及煤矿区等“先生产、后生活”[2]逐步形成的特殊区域在其功能延续上产生深刻影响。其中，分布在东北、内蒙古地区的重点国有林区作为曾经为我国原始资本积累做出重大贡献的典型区域[3]，自从20世纪50年代形成至今，仍有超过32万的林业职工承担着天然林资源保护及生态建设的重要使命。随着半个多世纪的发展变迁，林业职工老龄化趋势加剧，并逐步成为困扰和制约重点国有林区践行守护天然林资源、保障区域生态安全上的显性问题，同时也影响着数十万林区职工家庭在应对多维贫困、享受改革红利上的能力与条件。从学界来看，尽管近年来大量学者针对重点国有林区或林业职工在产业接续[4]、体制改革[5]、生计改善[6]、生态修复[7]等方面展开广泛研究，但围绕林业职工老龄化问题的专门研究却屈指可数。其中，廖洪标在研究中深入剖析了林区人口老龄化的根本成因，也归纳了其对林区居民家庭、经济社会发展等方面带来的一系列负面影响，包括：安全事故增加、林地经营管理不良、护林防火隐患增加、制约林业经济发展等[8]。随着重点国有林区生态区位优势日益显著，加之东北地区近年整体上人口流出迹象明显，进一步加剧了林业职工老龄化问题对林区天然林资源保护及生态建设带来的严峻挑战，而养老、医疗等基本需求也不断拉高职工家庭的生计脆弱性水平[9]。鉴于林业职工老龄化问题仍将长期伴随重点国有林区持续深化改革、生态建设及转型发展，依托2012—2021年重点国有林区民生监测项目数据(后简称监测数据)，揭示重点国有林区林业职工老龄化问题趋势特征，解析其潜在影响，创设应对机制，为“老林区”焕发“新活力”注入发展动力。

1 重点国有林区人口流动发展历程

深刻认识和理解重点国有林区林业职工老龄化的趋势特征及潜在影响，必须首先了解林区自形成以来伴随森林工业、生态建设政策变迁及国家经济社会发展变革，林业职工这一特殊群体的人口流动历程暗含着其当前老龄化的必然结果。总体而言，自东北、内蒙古重点国有林区开发建设以来，林区人口经历了从生产性集聚到禁伐前的相对稳定，再到持续流出和鲜有流入的发展过程，仍然留守林区的多为长期稳定的林业职工及其家庭成员和后代，为林业职工老龄化问题埋下“伏笔”。

1.1 重点国有林区开发建设初期生产性人口集聚(1949—1970s)

新中国成立初期，生产力低下，百废待兴。社会主义建设对木材的需求量极大，木材与煤炭、钢铁、石油一并成为国民经济恢复发展的必需原料，主要用于轨道枕木、电力杆木、矿道坑木等工、矿、基建领域[10]。为加速工业发展与资本原始积累，中央组织调动对森林资源集聚地区进行大规模采伐，东北地区凭借其丰富的森林资源成为国有森林资源开发最早的地区之一。经过二十多年的开发建设，东北国有林区作为国家经济建设的森林资源产品输出基地[11]，随着采伐规模不断扩大，木材产业链不断延伸，林区人口持续集聚，逐步形成了以林业生产工人为主的国有林区社会[12]。此时的林业职工所获得的社会福利与木材生产收益直接相关[13]，以木材采伐加工为主的“林大头”经济极大促进了林区社会发展与职工生活水平改善，也激发了林区社会运行活力，为林区逐渐形成更大规模的林业职工群体创造条件，这部分林业职工也是最早迈入老龄化的代表性群体。

1.2 “两危”到“天保”时期人口相对稳定(1980s—2013年)

1985年以前，中国实行木材生产计划管理制度，对国有林区森林资源重采伐、轻经营[11]。20世纪80年代中期，东北、内蒙古国有林区部分林业局出现可采森林蓄积枯竭、企业经济危困。长期固定的经济管理体制也存在政企职责不分、企业缺乏自主权、分配中平均主义严重等问题，职工工资得不到保障，缺乏兴林致富的积极性[12]。为尽快解决国有林区“两危”困境，1989年林业部通过实行采伐限额计划管理的相关决定，并于1998年在重点国有林区试点实施天然林资源保护工程。天保工程一期在东北、内蒙古等重点国有林区的累计资金投入达588亿元，前期资金使用以造林、护林为主，但仍存在资金短缺、政策缺位等问题[14]，具体表现为林区基础建设投入不足、社会保障补助金不足、林业产业结构调整困难等。在林区转型减产初期，部分企业进入无可采森林资源的断档期[15]，而转型难度大、补贴不足等原因使其遭遇更大的经济困境，与之紧密联系的林业职工也面临下岗与提前退休的困境，仅1998年天保工程区就有7783人提前退休。补偿给下岗职工的一次性安置费不足以支撑其长久生计，而许多提前离退休人员又因收入下降而无力继续缴纳养老保险[16]，失业增多与工资较低等民生问题都成为林区社会转型发展的潜在风险。截至2010年，重点国有林区在册职工68.8万人，在岗职工49万人，天保工程一期一次性安置林业职工52万人。综合来看，从“两危”到“天保”时期尽管重点国有林区林产工业受到较大冲击，对林业职工及其家庭生计带来负担，但是依托天保资金使得大量林业职工人口在空间流动上保持相对稳定，这也是当前林区老龄化职工主要群体。

1.3 全面禁伐到国有林区改革时期人口净流出(2014年至今)

2014年重点国有林区试点实施全面停止天然林商业性采伐政策，彻底扭转国有林区社会发展方向，对处于向生态建设过渡攻坚阶段的林区造成更大冲击[9]。与此同时，企业转型困难、失业率提高、天保工程补贴不足等增加了职工家庭的生活成本与生计风险。受制于国家投资项目的政策性福利在短期内难以完全公平地覆盖整体社会面[13]，林业职工承受从禁伐到改革的政策冲击，加之东北地区整体人口外流形势加剧，使得重点国有林区近年来整体呈现出人口净流出的基本态势。

1.3.1 林区职工失业风险加剧

全面禁伐政策所造成的最直接影响就是木材企业经营困难。失去原有木材供应渠道的林业加工企业只能从俄罗斯等地进口木材[9]，增加的成本进一步缩减利润空间，致使其面临亏损倒闭的风险。与加工企业同理的还有依附林木采伐而发展的食用菌种植等林业产业，如全面停伐后，绥阳林业局的黑木耳生产直接失去了60%木材加工剩余物这一原料来源[12]。严格的全面禁伐改革所导致的林业产业上游原材料供应紧缺的“卡脖子”问题，将引起林区职工生计、社会就业结构与林业产业发展等发生改变的连锁效应。最直接的表现就是随着传统林业产业的衰落而产生的富余职工增多与安置问题。尽管政府与企业尽量将富余职工向森林资源管护、森林防火、林下经济、森林旅游等不同方向转岗分流[15]，截至2017年龙江森工已妥善安置3.4万富余职工，大兴安岭林区已安置4964名富余员工[9]，但人多岗少的问题仍难以彻底解决。并且，考虑到林业职工长期从事木材生产工作，主要生计均依赖于木材产业与林业局[17]，对其他行业的知识技能短缺、林区社会环境封闭、岗位选择局限等原因[18]，在转型过程中，林区职工家庭及时做出生计策略调整以应对外界环境变化的能力不足，作为社会中的最小单元难以承受全面禁伐改革的冲击。除了林业企业裁员降薪，随着全面禁伐政策的实施，森林资源管理机构也在逐步精简人员。在由原有的森工总局、林业局、林场三级行政管理体系转变为重点国有林区管理总局、国有林区管理局与林场所行政管理体系的过程中，大多数林业局以“机构只减不增、人员只出不进”为原则[9]，在退休人员增加的基础上减少行政人员。虽未真正裁减人员，实际上仍缩减了林区的就业岗位。

1.3.2 林区年轻人口流出

林区的经济转型与社会发展带动着文化教育事业的进步，变革中的社会汇聚着来自各方的丰富信息。据监测数据显示，林区居民的平均受教育年限与年龄呈反方向变化，即越是年轻一代，其所受教育水平越高。如今20岁至30岁这一代人普遍接受过高中教育，平均受教育年限接近16年，较其大多学历为初中的父辈已有了较大提升。与受教育程度相匹配的个人能力提升，增强了林区年轻人追求更加多样化生计渠道的能力，进而能够获得更多增加收入与自我发展的机会。田国双等(2023)依据林业收入在家庭总收入中的占比将林区职工家庭生计策略划分为3种类型，发现非林业型家庭对森林生态系统服务依赖程度较低[19]，既符合国家倡导生态文明建设的初衷，也能够增强家庭对自然风险的抵御能力。而在家庭从林业型向非林业型转变的过程中，部分年轻人与受教育水平更高的人往往倾向于前往经济发达地区谋求更好发展。

1.3.3 林区鲜有人口流入

尽管改革发展方向明确，但林区地理位置偏远、产业基础薄弱、发展要素稀缺等先天不足仍制约着林区社会经济的发展。森工企业历史包袱重、欠账多、新兴林业产业规模小、天保工程资金补贴不足等原因，林区职工的收入水平一直处于低水平状态。尽管中央政府承担了天保工程的绝大部分资金成本[20]，还通过转移支付等形式弥补地方政府经济损失，但地方财政仍承担着较大压力，在森林培育与公益林建设、森工企业改制、林业产业结构调整与民生保障等方面的资金配置难以实现平衡[14]。工程建设资金短缺带来的压力，在一定程度上转移给以工资性收入为主的林业职工家庭。同时，全面禁伐后中央财政的森林抚育补贴经费成为职工工资的又一重要来源[21]，但在很多情况下国有林的管护费标准却远低于集体林，且职工抚育工资的涨幅远低于平均劳动力工资与物价的增长速度。而在林区内，还有部分参与抚育的职工并未与林业局签订书面劳务合同，使其收入面临更大的波动风险[21]。综上，诸多社会原因共同影响着林区职工人口流动，包括青壮年劳动力流出与鲜有流入人口，也因此影响着林区职工的年龄结构，客观上加剧了其老龄化进程。

2 重点国有林区林业职工老龄化的趋势表征

2.1 林业职工老龄化风险较高

图 1 重点国有林区林业职工各年龄段人数所占比例Figure 1 The proportion of the forestry workers of different ages in the key state-owned forest areas

根据监测数据显示，林区职工的年龄分布集中在40～60岁这一年龄段(图1)。其中40～50岁职工占比最多时超过半数，尽管近年来有所下降，在2021年占比仍达到38.4%。50～60岁职工占比不断增加，从2012年的22%增长到2020年的27%。考虑到禁伐前林区长期的森林采运、林产加工等重体力劳动对林业职工增加的身体负担，这一年龄段职工占比的增加将进一步加剧重点国有林区职工的老龄化压力。年轻职工占比则相对较小，难以为国有林区经济增长、产业转型提供持续性的强有力支撑，这也一定程度上反映出重点国有林区对外来年轻人口的吸引力较低，林区优质人力资源供给存在相对匮乏的问题。

2.2 老龄化林业职工及家庭存在多重生计困境

2.2.1 家庭医疗负担较大

图 2 林业职工家庭不同类型收入总额与直接医疗支出占总收入的比例Figure 2 The proportion of total income of different types and direct medical expenditure in total income of the forestry workers’ families

尽管天保工程二期在民生方面加大补助性投入，基本实现林区养老、医疗保险全覆盖，但补助标准较低。且考虑到重点国有林区林业职工长期在艰苦环境下从事木材生产等重体力劳动，而林区医疗设备不足、医学技术落后，导致大量林产工人随着年龄增长身体状况不佳，在承担医疗支出后，其工资中用于其他部分的支出空间进一步缩减，进而削弱了家庭整体发展与消费享受的能力。数据显示，十年来职工家庭的直接医疗支出占总收入比值呈整体上升趋势(图2)。截至2020年已上升为9.7%。且考虑到林区位置偏远、医疗条件落后，林业职工家庭为病患承担的交通成本、陪护成本与机会成本等间接医疗成本也会为家庭带来一定负担。尤其作为家庭收入主要来源的中年人，其劳动收入更易受医疗事件的影响，间接医疗成本占比也相对更高[22]。

2.2.2 住房风险依然存在

由于国有林区开发时按照“以场定居”的原则设置职工居住点[18]，山上职工住所以棚屋为主，用水、用电、取暖等诸多方面条件十分有限。之后，在国家启动全国林业棚户区改造工程的政策支持下，重点国有林区和国有林场进行了大规模棚户区改造工程，特别针对林区棚户区人均面积小、建设简陋、安全隐患大、配套设施不完善等问题，国家及各森工单位积极推进棚户区改造，林区职工的居住条件和生活质量发生明显改善。但截至目前，仍有相当一部分林业职工滞留在山上林场，从事着造林、抚育和管护等基础性工作，较山下职工主要从事企业运营管理而言，工作强度更大、任务也更重[18]。工作内容不同使得山上山下职工的身体状况产生差异，且山上林场多位置偏远、交通不便，住房条件多年来未进行深度修葺改善，林区职工特别是老龄化职工家庭仍存在一定的住房风险。

2.2.3 家庭财产性收入不足

在林区林业职工家庭的总收入构成中，工资性收入占比达80%以上且涨幅有限，经营性与财产性收入占比较少。且根据监测数据显示，上述收入结构在十年间保持稳定，林区职工家庭的收入来源较为单一。而财产性收入作为家庭收入的重要组成部分，在林区职工家庭中并未充分发挥其补充性作用，始终低于5%的总收入占比。依据资产选择的生命周期理论，诸多学者发现居民风险金融资产占比随年龄上升而呈现出倒“U”型变化趋势[23]。即受认知能力[24]、金融素养[25]、风险偏好[26]等因素影响，老龄化家庭对股票、基金等风险性金融资产的投资不断减少，进而对家庭经济决策形成束缚，特别是限制家庭投资行为。而林业职工老龄化将进一步凸显家庭(成员)金融认知有限、受教育程度低、收入总量不足等问题。根据2021年监测数据显示，2137户职工家庭中只有31户家庭通过投资股票、基金等获得了预期收益；获得储蓄存款收益的家庭数不足半数，占比仅为41.46%。

3 重点国有林区林业职工老龄化的潜在影响

3.1 不利于多种经营下的产业转型

天然林禁伐政策下经济转型与体制改革成为重点国有林区从“政企合一，高度集中；资源国有，权属不清”困局中突围的必经之路[27]。林业产业转型要求林业发展与木材采伐脱钩，并以多种经营为主要形式，以林下经济为导向，在数量、质量、规模、结构、效率等方面实现接续产业变迁与现代化升级[28]。具体地，以森林旅游、林下经济和森林绿色食品等产业作为林区新的经济增长点，但这一过程对人力资源的要求远高于传统的林产工业[29]。重点国有林区职工老龄化趋势明显、知识观念陈旧、再学习能力欠缺，这些问题不利于林区落地各类林下经营活动。此外，多数老龄化职工家庭尽管从事了林下种养殖、非木质林产品采集等相关活动，但规模小、地点分散，同时缺乏市场观念和竞争意识，无法形成较大规模的统一经营主体，一定程度上不利于各类接续产业发展壮大。

监测数据显示，2021年重点国有林区参与林下经济活动的职工家庭不足调查总量的十分之一，且年度经营收入多在1万元以下。各类具有专业技术知识和创新精神的青年人才严重缺乏，进一步削弱了劳动力要素对一系列林下产业发展的驱动作用。再者，年长的林业职工在职业培训、富余员工安置及离退休职工保障等方面也加重了森工企业负担[28]，而退休职工人数逐年增加、赡养比例不断提高、社保与公共服务体系需求的持续增加给重点国有林区经济转型发展带来更大压力。经济社会发展落后、人力资源质量低下、财政补贴支撑不足等客观现实造成的林区接替产业水平低、发展慢情况，也使其无法吸纳更多富余林业职工，限制了其市场优势发挥；林业职工待遇水平低、发展空间小，导致林区人才外流。可以预见，未来重点国有林区发展的后备人力资源短缺形势将更加严峻，并可能陷入“经济落后-人才外流-经济更加落后”循环的发展困局。

3.2 生态资源保护质量难以保证

全面禁伐所带来的林区木材产业链萎缩，大量林业职工失去原有岗位工作。各森工企业将富余职工安置作为保障林区民生福祉的关键工作，引导和支持富余职工积极向森林资源管护、森林抚育、林下经济等方向转移。春季聚焦防火、夏季禁种铲毒、秋冬严防盗伐林木和野生动植物保护，工作职能转变后林区职工的工作依旧具有任务量大、强度大、季节性强的特点。各林业局有限公司全年没有固定休息日，林业职工日常工作时间每天约10小时[30]，长时间的高强度工作对职工身体素质提出较高要求。目前重点国有林区的护林员平均年龄在40岁以上，艰苦的工作环境下林业职工老龄化使其在身体、思维、意识、体能等方面状况欠佳，这对高质量要求下开展生态资源保护工作是不利的。考虑到新时期天然林资源管护要求更严格、抚育标准更高，林业职工的老龄化趋势加之林区人口净流出的客观现实，使得今后林区生态资源保护质量难以保证。

3.3 家庭生计持续脆弱风险加剧

受老龄化职工能力提升困难、收入增幅有限、养老与医疗保障不足等因素的影响，人口老龄化所带来的林区职工家庭经济收入下降、医疗支出增加的情况将进一步影响职工家庭生计韧性。基于林区职工家庭收入支出情况的跟踪调查，数据显示用于维持基本生活需要的家庭支出最多，而用于发展和享受型消费的支出较少，尤其是成年劳动力都在林区工作的家庭，其主要收入来源为涨幅有限的工资性收入[31]，一旦家庭中退休的职工老人数量增加，则必然促使家庭在消费决策时更加谨慎。林区林业职工家庭所负担的老人医疗成本增加后，其应对各类经济社会风险冲击的能力不断下降，家庭贫困脆弱性风险加剧[32]。

4 重点国有林区林业职工老龄化趋势的应对机制

4.1 多元化产业发展机制

积极发展林下经济、绿色食品、森林旅游等替代产业，增加公益性岗位，对其相关基础设施建设给予政策支持，并加大金融帮扶力度，逐步培育为国有林区重要经济增长点。按照从以林下采集、种养为代表的第一产业到以森林旅游、康养为代表的第三产业的基本转型思路，科学规划国有林区的接续产业体系，并配套相应的扶持与保障，实现林业产业链延伸与产业内部转型升级。充分发挥市场作用，引进资源资本运作与市场化运作机制，提高林区产业长期发展能力。同时通过产业扶贫利益联结机制，还可将趋于老龄化的林业职工转化为新的社会生产力，并使其通过生产加强与社会的联系并拓宽增收渠道。

4.2 现代化技术支持机制

广泛开展企业与相关院校之间的科技共建，提高林业产品的科技含量与林业产业转型发展的科技水平，培育具有强有力技术优势的林业产业，优化产业结构，规避产业弱质化、雷同化风险。同时也应在生态保护中加大资本投入、提升高科技应用水平，将森林资源管护与科技应用结合，创建森林资源管护公共平台，减轻林业职工工作强度，为林区职工的退休生计积累健康资本。

4.3 专业化职工培育机制

完善人才培育、引进、使用的管理流程，积极探索林业人才引进机制，通过与全国林业院校合作，选聘相关专业毕业生到国有林区基层单位任职，建设新时代高素质的林业产业人才队伍。同时积极引导外出务工群体回乡创业就业，充分发挥当地人力资源作用。通过专家讲座、科技推广与信息服务等方式，对林业职工进行职业再培训，不断提高职工的职业技能与素质水平，以适应绿色食品、森林旅游等新兴产业的发展需要。

4.4 持续化社会保障机制

为进一步发挥国有林区维护生态安全的功能，必须给予林业职工尤其是居于弱势地位的老龄化职工更加完善的社会保障服务。考虑到具有老龄化趋势的林业职工对原有森工福利系统形成的路径依赖，在新时期经济社会转型后更要通过养老保险、医疗救助、社会补贴等更加完善的社会福利体系保障其可持续性生计水平，这也能够为重点国有林区森工企业建立多层次养老保障体系，避免林业职工返贫和推动林区共同富裕发挥积极作用。而对于职工家庭而言，鉴于目前林区转型产业发展缓慢、年轻人多外出打工、林区职工家庭规模小型化的发展趋势，互助养老可作为家庭养老的补充模式，充分发挥其在社会组织、生活照料、精神慰藉等方面的客观优势，从而依托刚性社会保障与柔性社会服务，构建全方位、多层次、持续化的林区职工社会保障机制。

5 结语

重点国有林区在生态建设上的地位和作用日益显著的同时，也要深刻认识这一特殊社会环境下的特殊职工群体现存的问题。关注并积极探索如何有效应对林业职工老龄化趋势，不仅是一个关乎重要生态区位建设、东北亚地缘政治布局、大范围边境林区稳定的复杂问题，更是一个关乎社会公平、推动改革发展成果福祉向林区边缘群体转化、覆盖的全局性问题。围绕重点国有林区林业职工老龄化所引发的更广泛的经济社会问题、生态伦理问题值得更多学者展开更广泛的研究和探索。

重点国有林区林业职工老龄化作为不可逆转的社会潮流之一，必将引发重点国有林区经济社会结构与功能、生态建设实践方面的深刻变化，也将对家庭金融资产配置、生计状况等产生多重影响。关注并积极探索如何有效应对林业职工老龄化趋势，不仅是一个关乎重要生态区位建设、东北亚地缘政治布局、大范围边境林区稳定的复杂问题，更是一个关乎社会公平、推动改革发展成果福祉向林区边缘群体转化、覆盖的全局性问题。

通过多元化产业发展机制、专业化职工培育机制、现代化技术支持机制、持续化社会保障机制等，能够有效提升职工的职业技能与素质水平，以适应绿色食品、森林旅游等新兴产业的发展需要。通过从以林下采集、种养为代表的第一产业到以森林旅游、康养为代表的第三产业科学规划国有林区的接续产业体系，实现重点国有林区从“政企合一，高度集中；资源国有，权属不清”困局中的新时代突围。同时，完善技术支持与社会保障，依托刚性社会保障与柔性社会服务，做好林区职工老龄化的应对准备，构建全方位、多层次、持续化的林区职工社会保障机制。围绕重点国有林区林业职工老龄化所引发的更广泛的经济社会问题、生态伦理问题值得更多学者展开更广泛的研究和探索。