高校治理体系和治理能力现代化政策文本研究

高向杰,韩琼玉

(1.河北大学 工商学院,河北 保定 071002;2.中共大同市委党校,山西 大同 037000)

一、引言

党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题。高等教育是国家核心竞争力的重要组成部分,高校治理现代化应成为国家治理现代化的先行者。[1]党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代”,为加快完善高等教育治理体系和提升大学治理能力水平现代化提供了坚实的制度基础,将根本上推进完善和提升我国高等教育治理体系与治理能力现代化的步伐。党的二十大报告指出,教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑,高校作为科技第一生产力、人才第一资源和创新第一动力结合点、交汇处,既是国家创新体系的重要组成部分,同时又担负着为党育人、为国育才、培养社会主义事业建设者和接班人的根本任务。实现这一宏伟战略目标要提升大学治理体系和治理能力现代化水平。

近年来,国内关于高校治理体系和治理能力研究成果的广度和深度都得到了很大进展。学者大多从内涵、困境以及路径设计三个维度对大学治理体系和治理能力现代化进行研究,对现代大学治理体系的构成及大学治理能力现代化的提升进行了分析。大学治理体系和治理能力现代化是一个复杂、多维度的理论问题、实践问题,在结合我国本土实际的理论依据基础上,运用多学科分析工具从多个层面进行系统和综合研究分析,可以为我国大学治理体系和治理能力现代化推进提供理论支持和实践指导。笔者通过对选定的政策文本进行样本属性分析,并运用社会网络分析法对政策文本内容进行研究,对高校治理体系和治理能力现代化相关的政策文件从发文数量、发展历程、发文内容、发展态势等方面进行了系统研究,分析了高校治理变革的原因,通过呈现不同时期、不同阶段、不同环境下所体现出关注点的共性与差异,对高校治理体系和治理能力现代化的主要特征以及实现路径进行探讨。

二、样本选择与样本属性分析

(一)样本选择

研究将我国比较权威的法律信息检索平台“北大法宝”作为搜索数据库,搜索标题及全文同时包含 “高校”(或“大学”“高等学校”“大专院校”)、“治理体系”(或“治理能力”)检索词的中央法规,并进行有效筛选。同时,将教育部、科技部、财政部等相关部委门户网站的政策文件作为补充。在政策文本的搜集过程中,遵循高度相关、内容完整等原则对样本进行了过滤筛选,发文主体为中央政府机构的政策,政策文本直接体现高校治理的关键特征。受数据库收录限制,检索时间范围为2014 年1月 22日至2022 年10月28日,共得到89份有关高校治理体系和治理能力现代化的有效政策文件,主要包括行政法规、部门规章和党内法规制度等,涉及以通知、意见为主的多个种类的政策文本,相关数据统计如图1所示。

图1 研究样本文献年度发文数据

(二)样本属性分析

2013年11月9日至12日,中共十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题后,2014年教育部即印发了《教育部2014年工作要点》,明确提出“加快推进教育治理体系和治理能力现代化,努力办好人民满意的教育”,并就推进高校治理体系和治理能力现代化做出部署,“印发进一步落实和扩大高校办学自主权、完善高校内部治理结构的意见,确保放权到位,更多地运用法律法规、政策、标准、公共财政、信息服务等手段,探索建立新的管理体制和工作机制”。自此之后,《教育部人事司2014 年工作要点》《高等学校学术委员会规程》《2014年教育信息化工作要点》《教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》等重要政策陆续出台,分别就教育干部人事人才工作、高校学术治理体系、教育信息化工作、高校章程建设等方面提出了治理体系和治理能力现代化的相应要求,并且各高校的章程也陆续核准确立。2015年出台的有关高校治理体系和治理能力现代化的政策多是高校章程,并涉及到“推进教育管办评分离促进政府职能转变”“教育行政审批制度改革”“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”等重要内容。总之,国家教育事业发展 “十二五”规划的后期,也就是2014年和2015年有关高校治理体系和治理能力现代化的政策数量有小幅度的增加,也显现了其承前启后的特征。

国家教育事业发展 “十三五”规划期内,有关高校治理体系和治理能力现代化的政策数量总体上呈现逐年增加的趋势。2016年出台的政策数量较多,主要是 “十三五”规划期内涉及到的各个领域、各个环节关于推进高校治理体系和治理能力现代化的政策。2017年1月10日,《国家教育事业发展“十三五”规划》正式印发后,同年政策主要聚焦“十三五”规划内,在“高等学校设置”“推进政务公开”“思政工作”等多方面都提出了治理体系和治理能力现代化的相应要求。2018年2月26日至28日中共十九届三中全会审议通过 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,2019年10月28日至31日中共十九届四中全会会议审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》后,2018年和2019年有关高校机构改革的政策也陆续出台,就“政府会计制度实施”“预算绩效管理”“智慧教育示范区建设”等方面对于推进高校治理体系和治理能力现代化提出目标和要求。到2020年政策数量出现“井喷”,相关政策出台数量之多、涵盖范围之广、政策内容之细化前所未有,有关高校治理体系和治理能力现代化的政策到达了新的发展阶段。

国家教育事业发展 “十四五”规划前期,有关高校治理体系和治理能力现代化的政策数量仍然保持逐年增加的发展态势,2021年多是关于高校法治工作方面治理体系和治理能力现代化的内容,2022年多是关于高校章程修改的批复,修改为有关“治理体系和治理能力”的表述,例如将“管理体制与组织结构”修改为“治理体系与组织机构”等,发文内容更加细化,体现出今后有关高校治理体系和治理能力现代化的政策也将日渐系统和完善。

三、基于社会网络的高校治理体系和治理能力现代化政策文本分析

笔者运用社会网络分析法,利用ROSTCM6统计软件提取高校治理体系和治理能力现代化政策文本内容的高频词,并分析其不同时期、不同阶段、不同环境下所体现出的关注点的共性与差异。这里主要运用ROSTCM6统计软件获得高校治理体系和治理能力现代化政策高频词的统计结果,并把高频词中与治理体系和治理能力现代化有关的主要名词,包括“高校”“大学”等剔除,同时将“教育”“教育部”“通知”“意见”等对政策关注点无明显影响的词剔除,筛选出政策中前25位高频有效词,如表1所示。

表1 高校治理体系和治理能力现代化政策前 25 个高频有效词汇统计

(一)政策文本内容高频词分析

各个时期的政策关注点存在共性。政策的高频词体现了政策内容的关注点,也反映了高校治理体系和能力现代化的观念和举措。从表1中可知:各个时期都将“治理”“体系”和“能力”作为政策关注点,并以此为逻辑起点,高频词“管理”“建设”和“依法”都位于各个时期政策关注点的前位,反映了高校治理体系和治理能力现代化主要从“管理”切入,加强各方面“建设”,保证全过程“依法”治理的内在要求;“十二五”规划后期和“十三五”规划期政策高频词都出现了“改革”一词,分别位于第四位和第七位,反映了这两个时期都将改革作为主要任务,进而推动高校治理体系和治理能力现代化。各个时期政策对于“管理”“建设”和“依法”的共同关注体现了国家对于高校治理体系和治理能力现代化的统一性、持久性的部署和安排落实。

各个时期的政策关注点存在差异。国家教育事业发展“十二五”规划后期政策高频词中“学术”“委员会”出现频次较高,分别为93次、82次,反映了这一时期政策对完善学术治理体系,提升学术治理能力的高度重视,也体现了通过设置学术委员会、学位评定委员会等各类委员会来提升学校治理水平和治理能力的安排部署;国家教育事业发展“十三五”规划期政策高频词中“发展”“董事会”出现频次较高,分别为140次和107次,反映了该时期政策关注教育发展新理念以及发展规划、方式等方面的重新布局与改进,另外“董事会”这一高频词主要集中在《教育部关于同意设立西湖大学的函》这一文件中,其附件《西湖大学章程》中关于学校治理体系单设一章,要求学校设立董事会,实行董事会领导下的校长负责制,是推进高校治理体系和治理能力现代化的重要实践;国家教育事业发展“十四五”规划前期政策高频词中“法治”“制度”出现频次较高,分别为27次、20次,体现了该时期政策对于加强高等学校法治工作、在法治轨道上推进高校治理体系和治理能力现代化的观念和政策举措上的倾斜,另外还反映了该时期更加关注完善高校制度体系、强化高校制度保障的特点。各个时期政策关注点存在差异、各有侧重既体现了政策能与各个时期的当下具体实际深度结合,也有利于从整体上推进高校治理体系和治理能力现代化的实现进程。

(二)高校治理变革和发展的原因分析

教育部在2014年的工作要点中对高校治理体系和治理能力现代化做出统一部署之后,各项相关政策陆续出台,从各个方面完善了有关规定以推动高校治理体系和治理能力现代化,其中,高校学术治理是各项政策内容的主要关注点。“高校治理的核心就是平衡学术权力和行政权力”。[2]因此,如何做到这两者间的有效协调,如何以高校学术组织实现民主治理是一道必答题。《高等学校学术委员会规程》为高校加强学术委员会的组织建设提供了指导,有利于更好地发挥教授治学的作用,也是民主治理而非集权管理的重要实践。在各高校章程中对学术组织建设及其学术委员会等都进行了明确、详细的规定,也体现了国家教育事业发展“十二五”规划后期学术治理体系和治理能力现代化的主题。

习近平总书记在2015年10月党的十八届五中全会上提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念后,高校发展开始重视贯彻落实新发展理念,高校治理体系和治理能力现代化相关政策体现出更加关注“发展”的特点。而且,随着高校内部治理结构的优化和民主治理进程的推进,国家教育事业发展“十三五”规划期内高校治理体系和治理能力现代化政策内容呈现出了追求“发展”多元化的特点,学术发展制度的构建、高校科技发展方式转型和科技治理能力提升、国家大学科技园创新发展、现代远程教育试点高校网络教育高质量发展等都是这一时期的重要关注点,此外还对高校自主发展、科学发展等提出了更高的要求。

推进高校治理体系和治理能力现代化,是高校“十四五”时期建设和发展的核心任务之一。随着法治国家、法治体系建设的深入演进,加强高等学校法治工作,全面推进依法治教、依法办学、依法治校成为国家教育事业发展“十四五”规划前期推进高等学校治理体系和治理能力现代化的重要任务,这一时期出台的多个相关政策涉及了学校法治工作测评指标、新修订教育法、法治政府建设等方面。另外,该时期政策着重强调章程在高等学校依法治校以及推进治理体系和治理能力现代化中发挥着重要的基础性作用,因此各高校及时修改各自章程,教育部关于同意各高校章程部分条款修改的批复在这一时期接连发布,是对教育部关于做好新一轮高校章程修订工作要求的有力落实,也为推进高校法治工作治理体系和治理能力现代化奠定了制度基础。

四、高校内部治理体系和治理能力现代化的实践路径

(一)明晰高校治理体系和治理能力现代化的内涵和目标

习近平总书记在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的重要讲话中指出,国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。高校治理体系和治理能力的现代化要明晰两个关键词:治理和现代化。

关于治理,别敦荣认为治理的内涵包括利益相关者的四个方面,即共同参与、共同决策、共同监督和共同分享。[3]治理体系和治理能力的现代化在不同时期、不同领域的具体要求和表现是不同的,具体到高校治理体系和治理能力现代化的内涵或者表征来说,高校治理体系指的是高校党委领导下内部各方构成的制度体系,包括政治制度、行政制度、学术制度、参与制度、监督制度等方面的体制机制、制度规定,是一整套紧密联系、协调联动的制度体系。[4]治理能力是指将治理目标转化成现实的能力,高校治理能力就是实现高校治理目标的实际能力。有学者认为,高校治理能力包括科学运行各类管理手段,提升依法治校和规范管理水平的能力。[5]关于现代化,是一种“人为的、有目的的、有计划的社会变迁过程”。[6]体制机制的现代化和人的现代化是国家治理现代化的核心要义,它影响着国家的治理水平和效益,这两者都不可或缺。[7]《中国教育现代化 2035》强调,推进教育治理体系和治理能力现代化,要“提高学校自主管理能力,完善学校治理结构”。因此,高校治理体系和治理能力现代化建设是指,治理体系和治理能力要科学地适应和促进高校全面发展和整体水平的提升,一方面是制度体系的建设,另一方面是执行制度能力的提升,二者相伴相生、互相促进。

(二)完善制度建设,构建高校现代化治理体系

制度是治理的依托,制度体系是治理体系的重要组成部分,制度建设是治理体系和治理能力现代化的重要基础。大学制度体系包括基础制度、基本制度和具体制度三个层面,高校内部要明确建设哪些制度、怎么建设制度,高校要做好顶层设计,建设一个系统化、全方位的制度体系。[8]

在制度建设和体系构建中要注重数字赋能。数字治理是提升高校治理能力的必由之路,不断提高数字治理水平是实现高校治理体系和治理能力现代化的重要因素。在党的二十大报告中强调,要“推进教育数字化,建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”。这是第一次将“教育数字化”写入党的代表大会报告,是以习近平总书记为核心的党中央作出的重大战略部署,数字化正引领教育变革和创新的新浪潮。高校内部基于数据的循证决策、管理数字平台的运用、服务数字平台的运用、基于数据的教育评价机制的建立等,对于提升教育治理体系的现代化具有重要的作用。

(三)提高管理服务人员工作能力,助力高校现代化治理能力的提升

治理能力提升的关键因素除了完善治理体系、加强制度建设,还包括决策者、执行者和相关人员的能力。因此,高校行政人员的能力提升包括决策能力、制度执行能力、组织能力、协调能力、创新能力等多方面。坚持党委领导下的校长负责制,把党的领导贯穿于办学治校全过程,完善校内管理治理体系的顶层设计,是保障治理能力提升的基础;重视发挥学校各类委员会和代表大会的作用,实现多元共治,加强民主管理和监督是保障治理能力提升的支撑;提升学校各级各单位工作人员业务能力和工作水平,建设高水平管理服务队伍是保障治理能力提升的关键。

推动学校中心和重点工作各项制度的落实,需要学校各部门和各单位的协调联动,离不开高素养的管理服务人员。管理服务人员首先要有良好的政治素质和道德品行,坚定正确的政治方向和信仰,热爱教育事业、爱学校、爱师生。其次,要具备高效的业务工作能力,了解学校整体工作、熟悉本岗位工作,能够高水平、高成效的完成本职工作,这其中如数字化素养、法治素养的提升至关重要。再次,要具有终身学习的能力,树立终身学习理念,潜心钻研岗位业务,不断提升工作的科学化、专业化水平。

(四)探索具有校本特色的治理体系和治理能力

作为国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分,高校治理体系和治理能力现代化的提出是新时代推进高等教育管理体制变革的重要思想。高校治理体系和治理能力现代化既具有宏观方面的共性,也需要适应本校实际、具有本校特色的治理模式。

不同类型、不同层次、不同区域的高校,由于其使命和目标、所处环境、自身基础等方面的不同,在建设高质量教育体系、推进教育现代化的进程中,既要符合高校治理体系和治理能力现代化的基本逻辑,又要围绕学校的定位、发展目标和实际情况积极探索和尝试,形成符合时代要求、具有校本特色的治理体系和治理能力,建立起有效的决策、执行、评估和反馈机制,注重实效,不断提升办学水平和成效,充分发挥高等教育龙头作用,推进教育强国建设。