承前启后开新篇：香港发展新局的教育之维——基于2022、2023 年施政报告的比较分析

舒刚波

（教育部 港澳台事务办公室，北京 100816）

回顾过去，香港经受住严峻考验，在由乱到治走向由治及兴的关键时期，迎来了香港回归祖国25 周年这一盛事。展望未来，站在新形势、新挑战、新机遇、新发展纷繁交错的重要历史节点，如何在党的二十大的伟大蓝图中开启发展新篇章，如何在我国第二个百年奋斗目标的新征程上实现新发展，如何以“一国两制”的生动实践与实际行动助力中国式现代化，是香港在新时期必须回应的大课题。教育是国之大计，关系民族未来、国家发展、香港前途，中央政府始终关心和重视香港教育事业的发展，为香港教育发展指明了前进的方向。近两年，从《齐心同行 开创未来》到《为市民谋幸福为香港谋发展》《拼经济谋发展 惠民生添幸福》，两位行政长官的根本施政基调大体相同，在施政蓝图中可以窥见二者承前启后的联系，但在施政理念、愿景与措施中又存在差别，深刻地映射于教育之维的施政举措之内，皆旨在坚守一国之本，发挥两制之利，迎来香港的新发展。

一、承前：教育之维的承续脉络

（一）发展香港高等教育教育，推动人才引育建设

香港正面对人口急速老化及生育率持续下降、人才外流的挑战，人力资源供应面临瓶颈。高等教育是人才培养的蓄水池，加大本地高等教育人才培养是充实香港本地人才库的重要手段。在两年的施政报告中，政府均提出支持高等教育，通过推出多项措施，保障优秀人才受教育名额的供给与资源的充足，培育本地人才，打造大湾区人才高地。具体来看，香港作为一个地区经济体，难以单凭培育本地人才便能满足经济发展需求，需要大力吸纳更多非本地人才，丰富香港的人力资源库，从而推动高端经济发展和把握《“十四五”规划纲要》下大湾区的发展机遇。2021 年施政报告提出，要吸纳非本地人才，丰富香港的人才库；2022年新一届政府强调要建立加强人才库建设；2023 年更是直接地表示要“抢人才、留人才”。

（二）强化国民教育，培养学生正确价值观

香港从由乱到治正在走向由治及兴的关键时期，此前多次乱象的教训表明，要推进爱国者治港，培养学生的正确价值观，以此维护香港的长治久安、推动香港融入国家。为此要始终抓住教育重点领域建设，加强宪法和基本法教育，强化国家安全意识。过去两年来，在香港国安法和“爱国者治港”的保驾护航下，爱国主义教育在香港的氛围持续改善，整体规划不断完善，教育形式及途径日益丰富。2021 年及2022 年两任行政长官的施政报告均高度提及国民教育的重要性，指出教育应协助学生从小就正确认识国家历史、中华文化和人民生活，包括香港特区的宪制秩序，从教学内容上渗透与国家历史、文化相关等学习元素；通过资金资助计划支援学校开展一系列校本活动；重视社会各层对教育的参与、管理与监察，重视家庭教育，加强家校合作，结合政府、学校、家庭等多方力量完善国民教育。2023 年，施政报告更是指出要不遗余力建立以爱国爱港为核心、与“一国两制”方针相适应的主流价值观，成立“弘扬中华文化办公室”，设立两所博物馆介绍国家和抗战历史。

（三）关注特殊群体，推动教育优质均衡

教育优质均衡是世界各国、各地区教育发展的主要命题，幼儿教育、特殊教育作为教育可持续发展的重要内容受到重视。香港历届政府的施政报告均含有支援幼儿教育和特殊教育相关内容。强调要根据特殊儿童的身心特点和教育需要，采用特殊的教学方法和手段，最大限度地发挥受教育者的潜能，使他们增长知识，获得技能，拥有良好的品德。为有特殊需要儿童而设的学前康复服务达致“零等候”。

近两年的施政报告中均提出，在幼儿教育方面加大资源投入力度，提高教育者素质与办学条件。2021 年度提出让所有儿童不论家庭背景，均可享有易于负担、优质的幼儿园教育；2022 年度提出协助所有参加“幼稚园教育计划”的幼儿园校政电子化，发展成为“智慧幼儿园”，改善校舍通风状况，提高办学条件。在特殊教育方面，政府致力照顾有特殊教育需要的学生。2021 年度提出通过资金资助计划推动融合教育发展；2022 年度施政报告提出通过增加医院学校资源，为住院的伤病儿童提供更全面的高中课程，并加强生涯规划教育，帮助自闭症高中生发挥潜能和强化生涯规划，约100 所中学将受惠。[1]2023年度施政报告提出，优化资助特殊学校辅导教师人手编制。即从2024—2025 学年起， 优化现时资助特殊学校中、小学部的辅导教师编制，推展至群育学校，以便特殊学校为有自闭症的学生提供额外学习及成长支援，并为照顾有特殊学习需要儿童的寄养家庭提供额外支援，包括及早安排评估，安排合适的专业康复治疗和训练，惠及约4 000 名学生。[2]

（四）多元进阶路径，拓展升学就业渠道

青年的学习与就业是中央关注、社会关心、民众关切的主要问题。2018 年和2019 年香港高校毕业生的失业率分别是2.0%与2.8%；2020 年，香港失业率与平均薪酬“一升一降”，大学教育资助委员会资助的8 所大学的失业率升为2.9%，创11 年来新高，平均薪酬亦明显下调7.4%。[3]2021 年，全年香港失业率创17 年新高，季节性调整的青年失业率攀升至为5.2%[4]，青年成失业大军主力。两任行政长官的施政报告均体现出对青年未来发展的重要关注，旨在扩大青年的学习与就业渠道。在需求市场饱和、就业市场遇冷的背景下，面对新一轮政策机遇，发展青年学生的多元能力成为两任行政长官的重要施政方向。

2021 年施政报告提出为学生提供多元灵活的进阶路径，丰富学生的学习机会；2022 年施政报告提出以“职学联通、多元发展”的策略推广职业专才教育（职专教育），与传统学术教育双轨并行，为青年人提供多元学习和就业机会；2023 年施政报则提出积极支持职业培训，培育本地人才，增能增值，提供晋升阶梯，包括成立香港资讯科技学院、增加“学徒训练计划”津贴、加强跨境资历互认。两年的施政报告均提出要完善并丰富学校课程设置，增加学生学习机会，重视应用型课程的开发与设置，强调实践与理论并重，并根据学生的不同兴趣与社会涵盖的职业拓展学生升学就业的方向与领域。

（五）支持教师教学，推动教师专业发展

教师是传道、受业、解惑的灵魂工程师，对青少年一代的成长起关键作用。在基础教育学段，学校是唯一面向全体适龄儿童和青少年系统地进行教育的场所，教师是教育的核心中坚力量，肩负着培育学生情怀、知识、能力的重任。历史的经验教训表明，要用好课堂讲坛，用好校园阵地，加强教师队伍建设。因此，两份施政报告都对教师团队履行使命提出要求。2021 年的施政报告提出把公营中小学教师职位全面学位化；2022 年的施政报告提出要求受政府资助的学校的新入职教师及公立学校拟晋升教师参加内地学习团，并资助学校安排教师参与创科基本专业培训；2023 年施政报告表示，政府继续支援教师和学生的需要，包括加强与内地当局和院校合作，恒常开展专业培训、交流及合作。在两年的施政报告中均提出推动教师专业发展，重视教师专业操守，在公营小学落实小班教学的形式减少教师教学压力，支持教师专注教学任务。

（六）发展科创事业，激发香港创新活力

自上一任行政长官起，政府推动创科发展的力度可谓史无前例，四年间投放超过1 300 亿港元。[5]目前香港的创科事业生机勃勃，“官产学研”的良性互动亦大幅提升。要保持这良好势头，需要锐意建立更完整的创科生态圈，使科创成为香港经济发展的新动力，令“再工业化”植根香港，并与深圳以至大湾区的创科发展相辅相成，成就《“十四五”规划纲要》下的国际创新科技中心。

两年的施政报告均提出要打造国际创新科技中心，通过基金项目与计划引进科创人才，壮大科创人才库，为科创人才提供丰富的学习研究资源。2021 年从完善科创用地、工业邨建设、推动研发、科技投资和参与国家研发工作五大方面推动“再工业化”，令产业链更为完备及经济更为多元；2022 年从促进科研成果商品化、培育初创企业、吸引科创人才、推进“再工业化”四个方面推进，通过基金项目与计划推动科创发展。2023 年的施政报告再度强调对接国家战略，打造国际创新科技中心的愿景。

2021-2023 年施政报告的承续之处见表1。

表1 2022 年与2023 年施政报告的承续之处

续表1

二、启后：教育之维的创新发展

（一）关注STEAM 教育

STEAM 教育是科学（Science）、技术（Technology）、工程（Engineering）、艺术（Arts）、数学（Mathematics）等多学科融合的综合教育，是赋能青少年从科普、科教到科创的重要教育手段。相比2021 年的施政报告，李家超长官在2022 年的施政报告中以单列一节的形式突出STEAM 教育的重要性。中小学阶段大力推动含强化编程教育普及、课程融合人工智能等科创要素、加强STEAM 课堂规划、安排STEAM 活动等举措在内的STEAM 教育，致力于为学生打好基础，以配合香港未来发展科创的大方向。2022 年、2023 年的施政报告别开生面，在教育政策范畴特别提出大力推动STEAM 教育，体现了二十大报告中必须坚持“科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力”的精神，也对应着国家“十四五”规划明确支持香港建设国际创新科技中心的政策。在“以结果为目标”的施政新风下，特区政府透过中小学教育推动香港科创向前发展，为香港发展注入新动能。2023 年更是提出进一步在中小学大力推动STEAM 教育，包括开设小学科学科目。

（二）积极吸纳外来人才

为吸引来自全球各地的人才、保持香港的创新发展动能，香港特区政府2006 年实施一项设有配额的移民吸纳计划——优秀人才入境计划”（优才计划），旨在吸引高技术人才和行业优秀人才来港定居，借以提升香港的竞争力。相比于2021 年扩展“优才计划”名额与公立大学的研究生名额，2022 年的施政报告在延续“内生外引”的人才发展模式之上，大幅度提升人才的包容度。同时，在“一国两制”方针指导下，内地与香港在教育领域的交流合作全面深化，合作渠道有效拓宽，制度设计日益完善。具体举措包括：第一，从高等教育抓起，创新设立“一带一路”奖学金，以吸引“一带一路”沿线杰出学生赴港升学发展；扩增“内地大学升学资助计划”名额，鼓励港区学生学成归来。第二，2022 年面向世界排名百强大学推出“高端人才通行证计划”，应届毕业生每年一万个名额，具备一定经验者不限名额。第三，放宽“一般就业政策”和“输入内地人才计划”，全面对接本港“人才清单”。第四，取消以往“优秀人才入境计划”的年度配额限制，以强大魄力吸引更多世界级优才来港。第五，实时更新“人才清单”，及时反映各专业的最新短缺情况。2023 年的施政报告在“抢人才、留人才”的一节扩大特区政府人才引进的范围与规模，吸引人才的力度达到新高度，包括成立“人才服务办公室”、继续扩大“高端人才通行证计划”大学名单至184 家、放宽就读签证、实施职专毕业生留港计划等。

（三）加强教师管理

教师是人类灵魂的工程师，对青少年一代的成长起关键作用。可以说，有什么样的教师就教出什么样的学生。鉴于此前学生参与诸多风波的经验教训，特区政府2022 年的特别关注从教师入手，引导教师树立正确的价值观，从而给学生传输正向的教育理念与观点。

相较于2021 年的施政报告，2022 年的施政报告由以往的“支持教师教学”转向“加强教师管理”，对教师的主要关注点从能力要求转向价值观与道德操守。具体措施包括：第一，新入职教师全面参加香港基本法测试，并加入国安法内容。第二，推出教师专业操守指引，为教师行为提供准绳与评判标准。第三，要求公立学校教师必须赴内地学习交流。2023 年的施政报告延续了2022 年的价值取向，并提出加强教师培训，定期提供有关国情、国史的教学资源。

（四）聚焦爱国爱港理念

在中华民族绵延发展的历史长河中，爱国主义始终是激昂的主旋律。香港素有深厚的爱国传统，爱国主义教育是贯穿国民教育全过程的永恒主题，凝聚着香港各界开新篇谱新局的美好愿景，体现着全社会对青少年成长成才的共同关切，具有特殊的重要意义。对青少年个人而言，“三岁定八十”“扣好人生第一粒扣子”，特别是个人品格、国民身份认同的教育必须从小朋友做起。此前多次香港乱象的教训凸显出推进爱国者治港、培养爱国爱港新一代的必要性与重要性，以此维护香港的长治久安、推动香港融入国家发展大局。2022 年施政报告延续了2021 年强化国民教育的提法，创新提出培养爱国爱港爱家新一代的育人指向，并在举措上更为全面、更为完善。除了2021 年度的修订课程、设立专项拨款，2022 年施政报告的突破性举措包括以下几个方面：第一，不仅仅是历史科，中小学课程全面增添国史、国家地理等学习元素。第二，更加强化校本管理，创新推行“优化学校发展与问责架构”。第三，打破单一主体，促进协同育人，率先在公立学校以多校协作模式推行国民教育活动。第四，创新关注家长的国民素养，要求所有受政府资助的学校每年为家长至少举办一项与国民教育有关的活动。2023 年施政报告深化落实爱国主义教育理念，成立“爱国主义教育工作小组”，协调政府部门和非政府机构推动国民教育，与《中华人民共和国爱国主义教育法》内容对接，在不同层面加强国家历史文化和国情教育，传承和弘扬爱国主义精神。推动爱国主义教育，政府是主要推动力，学校是主要场所，教师是引路人，学生是践行者。可以看到，本届政府旗帜鲜明地提出要面向师生、面向家长、面向教育界、面向社会，弘扬爱国爱港光荣传统，努力打造共同参与、携手育人的爱国教育体系。

（五）创新提出职专教育

2022 年的施政报告延续2021 年所提的以拓展升学就业渠道为核心的多元进阶路径，并以单列一节的形式赋予职业教育与传统学术教育同等地位，从政策角度提出职专教育的必要与可能。具体来看，除了延续完善课程、服务离校生和成年学员等政策方向，2022 年施政报告创造性地提出以下举措：第一，以需求为导向，面向特定急需行业扩大人才培养规模。第二，完善职业人才资历框架，加快发展职业资历阶梯。第三，从文凭课程资助计划，转向推出应用教育文凭课程，为高中毕业生和成年学员取得正式学历提供更有质量的课程。第四，延续完善高中科目的理念，优化高中应用学习课程，2022 年施政报告推出“商校合作计划2.0”；2023 年，施政报告深化职专教育的平台建设，创新提出会推动成立应用科学大学，大力提升职业专才教育获得大学学位。

（六）加大湾区融入力度

自香港回归祖国以来，中央政府始终关心和重视香港教育事业的发展，在“一国两制”方针指导下，内地与香港在教育领域的交流合作全面深化，合作渠道有效拓宽，制度设计日益完善。两地教育交流合作的形式越来越多元，空间越来越广阔，在师生往来、校际交流、人才培养、合作办学、科研创新等诸多领域结出累累硕果。内地与香港教育事业的交流、合作与发展，成为“一国两制”成功实践的生动写照。施政报告提及粤港澳大湾区的次数由2021 年的34 次提高到2022 年的48 次、2023 年的65 次。2022年对深化大湾区融入力度提出了以下创新举措：第一，是积极吸引海内外创科企业进驻港深创科园，成为构建大湾区国际科技创新中心的重要引擎。第二，是培育多元人才，为本地以至大湾区培育所需文化艺术人才。第三，是常态化实施“大湾区青年就业计划”等资助及帮扶项目，鼓励、支持、推动香港高校毕业生在大湾区就业创业等等。

三、开新篇：教育之维的未来展望

（一）全面提高政府治理能力和管治水平

政府治理水平和治理能力关系治理效能的提升。习近平总书记在第六届香港特区政府的就职典礼上发表重要讲话，对新一届政府提出要“完善治理体系、提高治理能力、增强治理效能”的建设期许。2023年施政报告也列专章，论述“贯彻‘一国两制’维护国家安全”，包括完善选举制度等诸多举措。一国两制方针下，香港特区政府治理能力是教育之维的重要保障，政府在制定教育政策等方面具有关键主导作用。在由治到兴这一重要发展阶段，香港必须长期坚持“一国两制”制度，规范落实特区政府教育部门的职能，合理调整政府对学校的管理范围。通过政策正确引导教师的注册与培训，设立奖惩与晋升机制监督教师教学工作；通过创设人才培养项目等措施鼓励学生到内地开展游学活动，并评估学生学习成果。

（二）深入开展爱国主义教育

香港教育融入国家发展大局的第一个标准即是否坚定实施爱国主义教育。爱国主义教育是一个国家教育的最高原则和内容，任何国家莫不如此。[6]爱国主义教育是培养公民国家认同的重要教育形式，也是国民教育的重要形式。2023 年施政报告也将爱国主义教育纳入国民教育体系。习近平总书记强调抓好爱国主义教育、深化爱国主义教育的重要性：“必须把爱国主义教育作为永恒主题，要深化爱国主义教育研究和爱国主义精神阐释，不断丰富教育内容、创新教育载体、增强教育效果。”[7]国民教育不仅关乎教育范畴，更关乎香港的发展。此前，香港存在国民教育不足、中学生通识教育缺位等问题，导致2019 年系列乱局产生。因此，未来在中小学应全面推进国家安全教育，纠正恶意扭曲历史、清除对内地偏见与抹黑的教材，培养学生的国家意识。

（三）重视基础教育发展建设

基础教育作为造就人才和提高国民素质的奠基工程，在香港教育改革中占有重要地位。历年来的施政报告都将青少年儿童的发展与关爱放在重要的位置，但对基础教育领域的建设与投入相对滞后。针对目前香港存在的义务教育阶段比重较低、高中升学率不高等问题，政府应加大力度资助建立公立学校，提高香港学校义务教育阶段的比重，提高义务教育质量，提升香港高中升学率，资助家庭条件较差的学生。处理香港教育问题涉及两个方面：一个是解决教育乱象，一个是构建国家认同。[8]香港教育部门应加强监督和完善中小学通识教育、历史教育的课程设置与教材编写，提高历史、公民与社会发展科等课程的师资质量，构建香港青少年对现代中国政治秩序及思想文化的认同，丰富课程与教材中民族精神内涵与传统文化元素，加强学生的国民身份认同及爱国情感。

（四）凝聚教育领域的社会合力

人心回归一直是香港回归后一个最紧要的问题，教育在人心回归上会起到重要的作用。[9]同时，人心回归也是港澳与内地教育交流合作的使命所在。[10]随着香港教育生态逐步拨乱反正，香港社会有责任帮助培育青少年爱国主义情怀，全方位配合特区政府搭建参与国家发展战略的桥梁，为教育界推动爱国主义及国家安全教育提供丰富多样的支持，凝聚社会合力，促进人心回归。为此，有必要建立多方资源共享、互相促进、推动业务发展和教育研究的平台，更好地促进各办学团体和教育机构交流合作，汇聚各界力量大力弘扬与“一国两制”方针相适应的主流价值观，共同推进香港教育事业的发展。目前香港已有港区中联办和香港教育局、香港爱国团体和爱国教育资源中心，以及由6 个香港的爱国爱港教育团体联合成立的香港华夏教育机构。未来将继续推动香港爱国主义高峰论坛的开展，支持爱国团体开展爱国教育活动，稳固机构基础，逐步发展教育联合体。

（五）推动粤港澳大湾区教育融合

推动教育合作发展是中共中央国务院对粤港澳大湾区建设的重要战略设计。[11]中国工程院院士刘良提出，粤港澳大湾区建设是丰富和发展“一国两制”的伟大实践，是使港澳融入国家发展大局的重大战略，将为港澳青年在内地学习、就业和创业创造重大机遇。[12]随着国家“十四五”规划及大湾区建设的发展，两地教育互动和文化交流不断发展，为持续推动港澳融入国家发展大局，建设粤港澳大湾区，打造国际教育示范区和科创中心，港澳学者应创新制度设计，深化大湾区教育融合。在基础教育阶段，深化“姊妹学校”平台建设和师生交流“万人计划”发展；在职业教育领域，推动学历互认。2023 年施政报告强调：加强跨境资历互认，与内地当局合作推进两地相互承认副学位程度学历，包括高级文凭学历，并以试点方式试行资历互认工作。

在高等教育阶段，高校集群建设是粤港澳大湾区打造国际一流湾区和城市群的动力源泉，在大湾区战略发展全局中具有基础性和先导性作用。[13]2023 年施政报告也强调要将发展香港成为国际高等教育枢纽。然而，近些年高等教育国际化发展面临逆全球化新考验，仇外主义思潮、国际博弈深化等现象使高等教育国际化的发展格局产生了深刻且复杂的变化。[14]面向未来，香港需要充分发挥粤港澳大湾区学术资源丰富、区域研发经费投入大、政治支持力度大、文化创新氛围强的战略优势[15]，推动香港诸多大学在大湾区尽快落地，发挥香港诸多大学独有的优势，建设高等教育枢纽，推动大湾区高等教育平衡发展[16]，推行相关政策支持港澳学生在大湾区的生活、学习、就业、创业。