什么类型产业政策更能促进全要素生产率增长？——来自35 个工业行业数据的证据

吴永超，谢正娟

（1.四川大学 马克思主义学院，四川 成都 610064；2.四川师范大学 经济与管理学院，四川 成都 610101）

一、引言

我国产业政策是在快速工业化进程中形成与逐步完善的，满足了高速增长阶段的工业发展需要，为建立独立完整的工业体系、成为世界第一制造业大国作出了重要贡献。迈向新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，迫切需要推动工业发展由要素驱动、投资驱动转向创新驱动，推动质量变革、效率变革、动力变革，提高工业全要素生产率。在这一阶段，针对提高工业全要素生产率这一目标，产业政策的作用是否如有些学者认为的那样已经不重要了？答案显然是否定的，在高质量发展阶段，建设现代化产业体系离不开产业政策的调节作用，产业政策依然会通过多种传导路径影响工业全要素生产率的变化。同时也要看到，当下传统倾斜式、选择性产业政策的弊端也在不断显现，容易导致资源配置效率恶化，阻碍工业全要素生产率的提高，这就要求产业政策要发生相应的转变，并与高质量发展阶段下的工业发展需要相适应，探索实施一种更为精准的新产业政策。

学界关于我国产业政策与全要素生产率增长之间关系的研究长期存在分歧，部分学者认为产业政策能够促进全要素生产率增长，另一部分学者认为产业政策有碍于全要素生产率增长。一方面，部分学者认为产业政策对全要素生产率增长有显著的促进作用。Aghion 等（2015）[1]提出面向竞争性部门实施的产业政策或者具有“维持或促进竞争”特征的产业政策，能够促进全要素生产率增长。宋凌云和王贤彬（2013）[2]研究发现地方政府五年规划中提及的重点产业政策信息总体上提高了全要素生产率，尤其是在信息完备程度、产业竞争程度越高的行业中，其资源配置优化效应越显著。任曙明和吕镯（2014）[3]提出政府补贴完全抵消了融资约束对全要素生产率的负面效应，政府补贴的平滑机制促进了全要素生产率的平稳持续增长。王文等（2014）[4]认为当产业政策促进了行业竞争时，资源错配程度会显著降低；当产业政策覆盖范围越广时，更有利于降低资源错配程度。邱兆林（2015）[5]利用政策偏度量化产业政策工具，研究发现研发投资倾斜度对全要素生产率增长具有显著促进作用。李春临等（2017）[6]研究发现竞争性补贴对全要素生产率有显著促进作用，即政府补贴在行业内的集中度越低就越有利于提高全要素生产率。李骏等（2017）[7]研究发现低息贷款对全要素生产率的提高存在明显的促进效应，但政府补助与税收优惠两项政策工具只在非国有企业中才存在显著的正向作用。王思文和孙亚辉（2021）[8]研究发现产业政策能够显著提升企业全要素生产率，相较于国有企业，非国有企业更容易受产业政策激励。谢获宝和黄大禹（2020）[9]研究发现地方产业政策能够有效提升财政对科技投入的强度，增强高等学校人力资源供给力度，提升企业的核心技术创新能力，促进全要素生产率提升。提出产业政策能够促进创新型企业家人力资本积累，提高创新创业质量，促进全要素生产率增长。燕洪国和潘翠英（2022）[10]研究发现税收优惠可促进企业加大创新要素投入，对全要素生产率增长发挥着激励作用。黄桂田和都帅帅（2022）[11]研究发现政府补贴能够促进企业全要素生产率的提高。

另一方面，部分学者研究发现产业政策可能使资源配置效率恶化，对提高全要素生产率不仅没有促进作用，甚至可能是负作用。Beason 和Weinstein（1996）[12]研究1955—1990 年日本产业优惠政策对13 个行业全要素生产率的影响，发现产业政策并没有提高全要素生产率。舒锐（2013）[13]以税收优惠、研发补贴两个政策工具研究发现产业政策促进了产出增长，但对提升全要素生产率的影响不显著。黎文靖和郑曼妮（2016）[14]研究发现产业政策并不能激发企业进行实质性创新，企业为了“寻扶持”而增加创新“数量”的行为只是一种策略性创新。于良春和王雨佳（2016）[15]研究发现研发补贴对汽车行业全要素生产率提升没有起到明显作用。任优生和邱晓东（2017）[16]研究发现政府补贴和企业R&D 投入均未促进企业全要素生产率变化率提升，政府补贴甚至呈显著抑制作用。闫志俊和于津平（2017）[17]研究发现政府补贴阻碍了企业全要素生产率的提升。戴小勇和成力为（2019）[18]研究发现政府补贴与低利率贷款总体上均降低了受扶持企业的全要素生产率。Wen 和Zhao（2021）[19]研究发现“中国制造2025”政策干预后刺激了企业的研发投资，但短期内创新产出没有增加，全要素生产率有所下降。王欣和曹慧平（2020）[20]研究发现重点产业政策显著抑制了制造业重点行业全要素生产率的提升，而且这种负向影响在资本和劳动力扭曲严重的情况下尤为明显。Lin等（2021）[21]提出中国追赶型产业政策扭曲了各部门之间的资源分配，降低了全要素生产率总量。钟廷勇等（2021）[22]认为产业政策刺激企业进行策略性创新，而不是实质性创新，不利于提高全要素生产率。

综上，现有文献在研究产业政策与全要素生产率之间关系时，由于所选择的研究对象、研究期间、数据处理、实证方法等方面的差异，其研究结论有所不同甚至截然相反。基于此，本文从以下两个方面对现有研究进行完善：（1）将产业政策划分为行业倾斜式扶持政策、行业规模政策、行业技术政策，系统考察产业政策对工业行业全要素生产率增长的影响；（2）进一步考察工业技术政策对全要素生产率增长的中长期影响。

本文可能的创新之处在于：（1）本文从工业行业视角系统考察产业政策对全要素生产率的综合影响，将产业政策划分为行业倾斜式扶持政策、行业规模政策、行业技术政策；（2）鉴于多数学者认为短期内研发补贴不能刺激创新产出和全要素生产率增长，本文进一步考察工业技术政策对全要素生产率增长的中长期影响效应。

二、理论分析与研究假设

产业政策是围绕行业结构调整、组织合理化、区域布局优化、技术进步等与工业发展紧密相关的问题，政府所制定和实施的一系列政策集合，旨在促进工业经济健康持续发展。其中，倾斜式扶持政策重在调节工业行业之间的结构比例关系，对主导产业、战略产业、幼小产业、衰退产业、过剩产业等不同类型行业针对性地施策，推动资源要素在行业之间的倾斜式配置，达到调节工业行业之间比例结构关系的目的，形成合理的工业结构。行业规模政策重在适度提高行业集中度，培育一批具有行业优势的大企业，并在行业内形成示范效应，增强产业链上企业间的协调能力，降低市场信息获取成本、交易成本和学习成本，使行业内企业获得外部规模经济，降低行业平均成本，增强规模经济效益。工业技术政策重点任务在于引导资源向技术开发领域投入、科学选择未来工业技术结构、扶持和推进高新技术产业发展、创造有利于产业技术进步的环境等方面，具体包括技术开发减免税、R&D 援助政策、技术改造政策、高新技术鼓励政策、知识产权政策和技术标准政策等政策内容。随着技术进步和创新加速，经济发展方式由要素投入驱动向创新驱动转变，工业技术政策在整个产业政策体系中的地位和作用必将大大提高。

产业政策历来是我国政府干预经济的重要手段，这些政策势必通过资源配置效应、规模经济效应、技术进步效应影响着工业全要素生产率的变动。第一，倾斜式扶持政策特别是政府投资的重点对象是公益性和基础性工业项目，这些领域投资收益相对更差，生产率水平更低，增加要素投入必然会造成资源配置效率下降；同时，产业政策不当调控容易导致激励机制扭曲，即更多是激励了地方政府鼓励投资、企业增加投资，形成投资“潮涌现象”甚至是过度投资，进而造成产能过剩、资本边际生产率下降，这显然不利于改善工业配置效率，也不利于促进全要素生产率增长。

因此，本文提出假设1：行业倾斜式扶持政策不利于工业全要素生产率增长。

第二，行业规模政策通过培育扶持大型企业集团和提高产业集中度，影响规模经济效应，进而作用于全要素生产率变动。行业规模政策在执行过程中，以扶持大型企业特别是国有企业为主要对象，具有限制竞争的特点，并非是在生产率或者效益准则基础上的兼并联合重组，再加上为了避免大规模倒闭潮，兼并联合重组成为处理产能过剩的一种重要方式，直接干预色彩更加强烈，产业集中度提高往往是资本要素简单集中的结果，导致“虚胖”的症状，对于改善工业规模效率并没有实质意义。实际上，小企业生产模式也可能存在价格竞争优势，因此不能在企业平均规模与经济整体竞争力之间确立简单的对应关系（孙洛平，2004）[23]，反而如果是盲目地扩大企业规模，极有可能带来规模不经济。

因此，本文提出假设2：行业规模政策有碍于工业全要素生产率增长。

第三，工业技术政策以促进工业技术进步为直接政策目标，将通过行业技术进步效应作用于全要素生产率变化。但是，发明创造不等于经济学意义上的技术进步，经济学意义上的技术进步强调科技成果应用后能够实现生产要素节约和边际生产率提高，这需要经历科技成果转化的过程，并非在短时间内就可形成，因此工业技术政策在中长期才可能有效发挥提高技术进步率的作用。

因此，本文提出假设3：行业技术政策对工业全要素生产率增长的短期效应不显著甚至为负，而中长期促进效应显著。

三、模型构建与变量、数据说明

（一）模型设计

为了验证上述研究假设，本文以工业行业全要素生产率增长率（）为被解释变量，以行业倾斜式扶持政策（政府投资偏度、税收优惠偏度）、行业规模政策（行业集中度）、行业技术政策（财政科技支出、促进技术进步的减免税）产业政策工具作为解释变量，构建如下基准模型：

为考察行业技术政策对全要素生产率增长的中长期影响，本文以滞后期的全要素生产率增长率为被解释变量，以当期财政科技支出（GRDit）和促进技术进步的减免税（GTit）为代表的工业技术政策为被解释变量，构建如下跨期模型：

式（1）～式（7）中，i表示不同行业（见表1），t表示时间，n为滞后期数，TFPit为工业行业全要素生产率增长率，TGIit、TTSit、IRit、GRDit、GTit为一组产业政策工具代理变量，Controlit为一组控制变量，β、λ分别为解释变量和控制变量系数，α0、εit分别表示常数项和随机扰动项。

表1 两位数工业行业代码及名称

关于控制变量Controlit的选择，为了尽量避免变量太多造成多重共线性和新引入变量可能造成的内生性问题，本文主要选择与全要素生产率变化直接相关性较大的资本边际生产率（KBit）、劳动边际生产率（LBit）、R&D 投入增长率（CRDit）、技术改造和获取支出增长率（TRit）、人力资本水平提高（HCit）、人均资本存量增长率（PCit）、工业行业技术效率变化率（TEit）7 个变量作为控制变量。

（二）变量说明

1.被解释变量：工业行业全要素生产率增长率（）。本文采用随机前沿分析法（SFA）测算工业行业全要素生产率增长率，借鉴Battese 和Coelli（1992）[24]模型的基础上，采用劳动、资本两种要素投入，构建随机前沿超越对数生产函数的基本模型如下：

式（8）中Lit、Kit是劳动、资本投入，以时间趋势t衡量技术进步程度，取值为1，…，n，β为待估参数。Vit是行业i在t时期生产过程的随机误差项，服从独立同分布，即Vit～i.i.d.N（0，）。Uit为行业i在t时期生产过程的技术无效率项。用以检验模型是否适宜做随机前沿分析，如果γ=0，则=0，说明为确定性前沿模型，则不宜采用随机前沿模型。

式（9）是Battese 和Coelli（1992）[24]研究时采纳的一个时变技术无效率指数模型，表示技术行业i在t时期的技术无效率指数。Uit为i行业平均技术无效率指数Ui与一个指数函数的乘积。η为待估参数，表示技术无效率指数的变化率，η＜0、η=0、η＞0 分别表示技术无效率指数Uit随时间递增、不变、递减。T为基期年度，取值为1。假定技术无效率指数服从非负截尾独立同分布的正态分布，即Uit～i.i.d.N+（μ，）。

2.解释变量：行业倾斜式扶持政策（TGIit、TTSit）、行业规模政策（IRit）、行业技术政策（GRDit、GTit）。第一，行业倾斜式扶持政策包括政府投资偏度（TGIit）和税收优惠偏度（TTSit）两个变量。政府投资偏度指政府对不同行业和区域工业发展扶持力度的倾斜程度，如果政府投资偏度值较大，说明该领域是产业政策重点扶持的对象；如果政府投资偏度值较小，则说明该领域是产业政策非重点扶持的对象。本文以国家资本金衡量政府投资规模，通过下列公式（10）可计算出2001—2020 年各行业政府投资偏度分布情况。

同理，税收优惠偏度指不同领域所享受的税收优惠差异程度，本文以工业企业所得税优惠来考察产业政策中的税收优惠偏度问题。税收优惠偏度（TTS）的测量公式如下公式（11）：

需要特别说明的是，2008 年企业所得税率有所调整，在数据处理过程中，2001—2007 年适用33%的所得税率，2008—2020 年适用25%的所得税率。k行业的TTS值越大，反映政府对其的扶持力度就越大；反之，则相反。

第二，行业规模政策（IRit）在产业规划和政府报告中时常提及，政策实践中广泛存在并使用，但并没有相关的统计数据和统计资料。本文以行业集中度作为行业规模政策的代理变量，采用不同行业上市公司主营业务收入之和除以本行业规模以上工业企业主营业务收入估算而得。

第三，行业技术政策包括财政科技支出（GRDit）、促进技术进步的减免税（GTit）两个变量。其中，促进技术进步的减免税，2000—2008 年该指标为“享受各级政府对技术开发的减免税”，2009 年后为“研究开发费用加计扣除减免税+高新技术企业减免税”。

3.控制变量。本文将资本边际生产率（KBit）、劳动边际生产率（LBit）、R&D 投入增长率（CRDit）、技术改造和获取支出增长率（TRit）、人力资本水平提高（HCit）、人均资本存量增长率（PCit）、工业行业技术效率变化率（）7 个变量作为控制变量。其中，资本和劳动边际生产率、工业行业技术效率变化率三个控制变量，在公式（8）和公式（9）的基础上，根据Kumbhakar 和Lovell（2000）[25]提出的全要素生产率分解法，在已知投入要素价格信息的前提下，可以进一步计算出资本和劳动边际生产率、工业行业技术效率变化率。人力资本水平难以直接量化，借鉴张倩（2015）[26]的处理方法，以R&D 人员折合全时当量来代替。人均资本存量为固定资产净值与从业人数之比。

（三）样本选择与数据来源

我国国民经济行业分类标准经历了1984 年、1994 年、2002 年、2011 年和2017 年五次大调整，不同时期每一大类下所包含的工业细分行业略有差异。为了保证2000—2020 年各类数据的连续性和一致性，本文对行业进行了归并处理。以《国民经济行业分类标准》（GB/T4754-2002）中39 个中类行业为基准，首先，剔除了行业规模较小、数据缺乏连续性的其他采矿业、工艺品及其他制造业、废弃资源和废旧材料回收加工业3 个中类行业。其次，对2011年版橡胶和塑料制品业进行合并，统称为塑胶和塑料制品业。再次，对2011 年版汽车制造业、铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业两个行业进行合并，统称为交通运输设备制造业。同时，还剔除了2011 年版新增的开采辅助活动、金属制品、机械和设备修理业两个行业，忽略了少部分行业的细微更名调整。最后，汇总得到35 个工业行业，如表1 所示。

以上相关数据来源于《中国统计年鉴》《中国工业统计年鉴》《工业企业科技活动统计资料》《中国劳动统计年鉴》《中国价格统计年鉴》以及EPS 数据库等，极少部分缺失年份数据用线性插值法估算而得。描述性统计结果如表2 所示。

表2 主要变量的描述性统计结果

四、实证结果分析

（一）基准模型回归结果分析

运用模型（1）～模型（5），进行面板数据回归之前，首先通过豪斯曼检验来决定采用随机效应模型还是固定效应模型，检验结果拒绝了个体差异部分的扰动项和解释变量不相关的原假设，因此采用固定效应模型进行回归分析，具体结果如表3 所示。

表3 基准模型回归结果（固定效应模型）

同时，为了确保回归系数和指标解释能力的可靠性，本文采用更换模型的方法进行稳健性检验。运用广义矩估计（GMM）方法的估计结果如表4 所示，除极少数变量外，固定效应模型和GMM 估计结果的变量系数符号及其显著性水平保持一致，说明模型设定比较合理，实证结果比较稳健。

表4 进一步稳健性回归结果

根据表3 的回归结果可见，产业政策对全要素生产率增长的影响效应基本符合预期假设，行业倾斜式扶持政策、行业技术政策对工业全要素生产率增长的影响效应为负，行业规模政策对工业全要素生产率增长的影响效应不显著。

第一，倾斜式政府投资、倾斜式税收优惠对全要素生产率增长的影响系数分别显著为-0.048 和-0.031，说明产业政策倾斜扶持力度越大，对工业全要素生产率增长的制约就越严重。主要原因在于，倾斜式政府投资主要投向了基础性工业，例如水的生产和供应业、石油和天然气开采业、电力、热力的生产和供应业等行业，其目的主要在于提供公共产品，这些行业全要素生产率增长率水平较低，说明倾斜式政府投资并没有引导资源要素向生产率更高的行业流动。同时，煤炭开采和洗选业、黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品制造业等政府投资偏度较高的行业，这些行业在“十一五”以来就一直存在着相对严重的产能过剩问题，全要素生产率增长率也属于相对偏低的行业。所得税优惠的主要对象是国家重点扶持和鼓励发展的产业和项目，在工业领域，税收优惠偏度较高的行业主要是高新技术企业、小型微利企业、资源综合利用企业分布较为集中的行业，例如通信设备、计算机及其他电子设备制造业、农副食品加工业、石油和天然气开采业等，这些行业的全要素生产率增长率水平多数都偏低。倾斜式税收优惠对工业全要素增长率的负向影响要低于倾斜式政府投资的主要原因是，小型微利企业税收优惠政策是企业所得税优惠的重点内容之一，相比于政府投资的重点行业，小型微利企业分布较为集中的行业市场竞争更加充分，资源要素配置扭曲程度较低，全要素生产率增长率水平相对较高。

第二，行业规模政策对工业全要素生产率增长的影响效应不显著，说明提高产业集中度并没有显著提高工业规模效率。产业集中度较高的行业主要包括煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、烟草制品业、化学纤维制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、电力、热力的生产和供应业、燃气生产和供应业等，这些行业多数都属于自然垄断性行业，或者提供公共产品的行业部门，国有企业经营规模本身就比较大，如果再进一步盲目扩大经营规模和提高垄断程度，并不一定能提高规模效率。另外，历来我国产业政策制定和实施过程中都热衷于追求规模经济，广泛运用行业规模政策，尤其是20 世纪90 年代对汽车行业、钢铁行业的规模化发展作出详细安排和部署，其中不乏行政力量直接干预的行为，具有限制竞争的特点，其结果仅是做大了企业规模，难以提高企业生产率。国家把行业规模政策作为化解严重产能过剩的重要政策工具，为了在短时间内完成这些目标，行政直接干预色彩更加强烈，产业集中度的提高也更多是企业的简单合并和资本简单集中，而并非是在市场机制、效益准则基础上的兼并联合重组，对改善工业规模效率不仅没有实际益处，甚至可能出现负面作用。

第三，行业技术政策对工业全要素生产率增长具有双重效应。从表3 回归结果来看，以财政科技支出和促进技术进步的减免税为代表的工业技术政策对全要素生产率增长的影响效应分别显著为-0.014和-0.004，说明工业技术政策并没有提高工业全要素生产率。但是，我们并不能据此就否定工业技术政策的作用。一方面，受财政科技支出补助较多且增长较快的行业主要是交通运输设备制造业、通信设备、计算机及其他电子设备制造业、专用设备制造业、通用设备制造业等行业，这些行业的技术进步具有明显的溢出效应，存在“生产率悖论”现象，即某一行业技术进步对于整个国民经济全要素生产率的提升具有促进作用，例如计算机的广泛运用、信息化水平的提高等，但是对于本行业全要素生产率提升的作用可能并不明显。

除了产业政策之外，还有一些重要因素会影响工业全要素生产率增长。从回归模型所选择的控制变量来看，提高资本和劳动要素的边际生产率（KBit、LBit）是技术进步的直接反映，能够节约资源投入和扩大产出，有利于促进全要素生产率增长。增加企业自身的R&D 投入（CRDit）到实现技术进步需要一个转化过程，意味着短期内大量的资源投入并没有带来实际的产出，不利于促进全要素生产率增长，其对全要素生产率增长的促进作用主要体现在中长期。增加企业技术改造和获取经费支出（TRit）旨在更新设备、采用最新技术，也是促进技术进步和提高全要素生产率的有效途径，有利于促进全要素生产率增长。提高人力资本水平（HCit）不仅有利于提高劳动生产率，还能够显著增强劳动节约型技术进步下的“人机”匹配程度，对全要素生产率增长具有显著的促进作用。提高人均资本存量（PCit）不仅制约着配置效率、规模效率和技术进步率的改善，对全要素生产率增长也具有显著的抑制作用，其根源在于我国长期主要靠投资驱动的经济增长方式下，过度投资、盲目投资导致资本边际生产率下降程度大于技术进步所带来的资本边际生产率提升程度，导致资本边际生产率下降，不利于促进全要素生产率增长。提高技术效率（）意味着企业生产活动向前沿技术面靠近，即在一定技术水平和要素投入组合下能够带来更多的产出，将有利于提高工业全要素生产率。

（二）工业技术政策的中长期效应分析

运用模型（6）和模型（7），进一步考察增加工业技术政策与工业全要素生产率增长之间的中长期关系，具体回归结果如表5 所示。

表5 工业技术政策对TFP增长的中长期影响

结果显示，滞后1 期财政科技支出对全要素生产率增长的影响不显著，滞后2 期和3 期的财政科技支出对全要素生产率增长具有显著的促进作用；滞后1 期促进技术进步的减免税对全要素生产率增长的影响为负，滞后2 期不显著，滞后3 期促进技术进步的减免税对全要素生产率增长具有显著的促进作用。这说明工业技术政策在中长期对全要素生产率增长具有促进作用。换言之，工业技术政策对工业全要素生产率增长存在双重效应，即短期负效应与中长期正效应。原因在于，受工业技术政策优惠较多且增长较快的行业主要包括交通运输设备制造业、通信设备、计算机及其他电子设备制造业、电气机械及器材制造业、医药制造业、通用设备制造业、专用设备制造业等行业，这与国家扶持高新技术产业、战略性新兴产业的产业政策导向相吻合，与财政科技支出的重点方向保持一致，再加上税收减免中很大比例是研究开发费用加计扣除项目，其对工业全要素生产率增长的影响效应应侧重于正向溢出效应和中长期正效应。

五、结论与启示

我国产业政策对提高全要素生产率的弊大于利，政策效果整体不佳并且可能形成一系列不良的政策连锁反应。倾斜式扶持政策、选择性补贴对资源配置效率和全要素生产率增长的影响效应均显著为负，产业政策所导致的资源配置效率损失是抑制全要素生产率增长的首要因素。倾斜式扶持政策的重点领域在行业上是公共产品部门和基础性工业部门，区域上是中西部特别是其中的少数民族聚集区或贫困地区，这些行业部门和区域不具有生产率优势，鼓励和引导增加要素投入必然会造成资源配置效率下降。行业规模政策对全要素生产率增长的影响效应不显著，说明做大企业规模、提高产业集中度并没有显著提高工业全要素生产率。行业规模政策以大型企业、国有企业为主要对象，行政直接干预、限制竞争的特征显著，产业集中度提高更多是资本要素简单集中的结果，而非市场竞争的结果，对改善工业规模效率并没有太多实际益处。行业技术政策对全要素生产率增长具有双重效应，即短期内以财政科技支出和促进技术进步的减免税为代表的工业技术政策对全要素生产率增长的影响效应显著为负，而在中长期工业技术政策对全要素生产率增长具有明显的促进作用。

着眼未来，首先应大幅减少倾斜式与选择性的产业政策工具，加快选择性产业政策向功能性产业政策转型。具体政策上，政府资助要做“减法”，政府引导做“加法”，进一步简政放权，消除行政性直接干预和不必要的政策差异，放弃选择特定对象进行直接补贴的产业政策模式，更多采用专项建设基金、产业发展引导基金等新型政策工具；加快建立以负面清单为核心的产业管理模式，进一步厘清政府与市场的边界，创造公平竞争的市场环境。其次，工业规模政策在协调“马歇尔”冲突的过程中，不能再通过行政手段搞“拉郎配”，不能再为了提高行业集中度而设置不必要的准入门槛，而应该更加强调市场竞争，使优势企业在市场竞争中发展壮大，提高规模经济效益。最后，工业技术政策扶持对象应转向适用更为广泛的共性技术、通用技术上，如数字经济、信息技术、新材料技术等，催生新兴产业发展；加大对技术创新行为的税收优惠，减少直接针对技术创新主体的税收优惠，税收减免尽可能覆盖更多实际发生研发创新活动的企业，激发科技型企业创新活力。