京津冀协同推进生态环境联治研究

崔松虎　何适

摘要：生态环境治理是京津冀协同发展的重要内容。近些年，京津冀积极推进生态环境联建联防联治，区域内生态环境质量得到有效改善。从京津冀生态环境联治入手，运用文本分析法，对京津冀协同推进生态环境联治现状进行了剖析，发现京津冀生态环境联治存在体制性障碍、联治理念存在认知性障碍及生态补偿存在机制性障碍等制约协同发展的现实障碍，在此基础上提出了协调生态环境治理府际关系、强化生态环境联治理念及健全区域长效化补偿机制等对策建议。

关键词：京津冀；生态环境；协同治理；联治

一、引言

良好的生态环境是京津冀协同发展的重要基础，也是改善京津冀三地民生的最直接體现。经过八年协同发展，京津冀区域生态环境质量已经得到明显改善，天更蓝了，水更清了，但与京津冀三地政府和人民群众期盼的生态环境治理目标还存在一定的距离。对京津冀协同推进生态环境联治现状进行深入剖析，并整理出京津冀在协同推进生态环境联治过程中遇到的现实障碍，在此基础上提出了能够增强京津冀协同推进生态环境联治效果的对策建议，对推动京津冀生态环境联建联防联治具有积极的现实意义。

二、文献回顾

在京津冀协同推进生态环境联治研究方面，相关研究者的主要观点有：

首先，针对跨域环境治理，一是跨区域生态问题因涉及不同行政区域使其解决的复杂性与不确定性远远超过其他区域治理难题。协调好区域内各地政府间府际关系，是进行跨域环境治理的重要内容。按照行政区域进行生态环境治理，人为地打破了区域生态环境的整体性。这就导致区域生态环境治理存在体制性障碍，制约了区域联合治理行动的开展。二是由于大气的流动性和行政区划分割的矛盾，要求多部门和府际间必须就大气污染治理形成良性合作。大气污染治理等生态环境治理工作属于系统工程，需要政府间和政府各部门间的有效合作来推动。同时也需要科学合理的考核手段，以生态环境的整体改善为目标导向，以绩效考核作为治理实践效果的衡量手段，极大地提升了跨域生态环境协同治理的成效。

其次，针对府际关系协同，一是京津冀协同发展离不开府际关系的协调和府际事权的划分。在京津冀协同推进生态环境联治上，也需要有效协调府际关系和划分府际事权。二是应当在利益合理平衡的基础上，促进多元主体间的协同合作。要合理平衡各方利益，以提高多元主体间的协同性。

再次，针对生态治理理念，一是推动跨区域生态治理现代转型必须以体现现代化的生态治理理念作为引领。二是要改变以GDP作为衡量地区发展的政绩考核标准，将绿色生态治理水平作为政绩考核的重要指标。要加快转变唯经济论的治理理念，将绿色治理理念纳入到考核指标中去，从观念上助推生态环境治理。

最后，针对生态环境补偿，一是要让生态补偿标准能够弥补生态环境保护地区的机会成本和实际保护成本。要合理制定生态补偿标准，以满足补偿方和被补偿方的需求，进而联合开展生态治理行动。二是进一步完善流域上下游多元长效生态补偿机制，建立“政府+企业+社会组织+民间个人”的多元化补偿主体。有了多元化补偿主体和长效补偿机制，会有力保障区域生态环境治理工作的开展。

上述观点均对京津冀协同推进生态环境联治研究具有重要的借鉴作用。但是，上述观点缺乏如何破解协同发展困境的对策建议。即使有解决对策也不够具体，本研究在借鉴以上观点的基础上，对京津冀协同推进生态环境联治现状、问题、成因及对策建议进行了具体剖析，对协同推进京津冀生态环境治理具有一定参考价值。

三、京津冀协同推进生态环境联治的现状

（一）协同推进京津冀生态环境联治顶层设计

2015年，京津冀三地政府正式签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，协议指出，区域环境保护的重点是大气、水、土壤污染防治，要注重联防联控建设，推动生态环境协同治理。八年来，京津冀三地协同推进生态环境联治顶层设计，联合签署发布了一系列相关政策文件（详情见表1）。通过表1可以直观看出京津冀生态环境联治文件签署发布状况，这些协议文件的签署发布推动了京津冀生态环境治理框架的完善，在持续完善的联治框架体系下，三地能够顺利推进生态环境治理工作。

（二）协同实施京津冀生态环境综合治理

近年来，京津冀大气污染联防联控已取得明显成效，区域空气质量得到了整体改善。京津冀三地坚持“同呼吸、共命运”，打破地域限制，采用集团式作战方式，统筹推进区域结构调整、污染减排，不断深化大气污染治理。京津冀区域的大气污染治理正由“块块结合、条条结合”向“条块结合”迈进，特别是2017年以来，京津冀三地携手开展大气治理行动，建立了未来三天环境空气质量精细化预报和七天污染潜势预测平台，每天交换预报信息、每月交换空气质量监测数据，联合采取减排措施，共同应对区域污染，实现重污染过程“削峰降速”。

在水环境治理上，三地协调共保饮用水安全。同时，加强重点河流协同治理。此外，提高对突发水污染事件的治理能力。三地共同签订《“京津冀”水生态环境治理合作共建框架协议》等文件，连续五年开展联合应急演练，提升了应对突发事件的协同行动和应急处置能力。在土壤污染防治等其他生态环境领域，京津冀三地也在逐步建立联防联治机制。

（三）协同推进京津冀生态环境联治组织机构建设

为进一步提高京津冀三地生态环境治理工作的协同性，确保三地能够在生态环境治理过程中齐心协力，京津冀三地围绕生态环境治理的不同方面，在省级层面和地级市层面先后成立了多个相关工作领导小组，通过“块”的结合和“条”的联动，深入推进生态环境协同治理相关工作的组织、推动、落实。2018年7月，成立京津冀及周边地区大气污染防治领导小组。2022年初，京津冀生态环境联建联防联治协调小组成立，这标志着京津冀生态环境协同治理进入新的发展阶段。京津冀三地开展系列生态环境合作行动，不断完善组织机构，为京津冀区域生态环境联合治理进一步发展奠定了基础。近年来，三地在明确属地管理责任的基础上，开展联合检查、联合执法等行动，稳步推进生态环境协同治理和改善区域生态环境。

四、京津冀协同推进生态环境联治障碍及成因分析

在取得生态环境治理显著成果的同时，还应当认识到，由于京津冀三地经济发展不平衡，生态环境治理基础不相同，区域生态环境联建联防联治仍处于初级阶段，在协同发展中，推进区域生态环境联治仍面临诸多障碍。

（一）京津冀协同推进生态环境联治面临的障碍

1. 制度层面：京津冀生态环境联治存在体制性障碍

行政体制上的“画地为牢”使地方政府在面对跨域生态环境问题时只能“各自为政”，导致区域生态环境治理存在体制性障碍。目前京津冀府际关系协同的最大瓶颈就是三方的政治地位不平等，这导致三方政治待遇也不同，在一定程度上导致各地政府和部门间缺乏合作。京津冀存在“位势差异”，京津地区行政级别高，河北行政级别较低，经济基础也不够好，巨大的发展差距致使三地政府综合运用各种资源的能力不尽相同，这就使得京津在区域生态环境治理中处于主导地位，河北扮演的是协同角色，在推进协同治理过程中比较被动，更多的是提供服务，但是有效的协同治理和跨域联合行动只有在各方地位相对平等的前提下才能够顺利实现。

2. 观念层面：京津冀生态环境联治理念存在认知性障碍

京津冀三地的行政区划限制使得各区域间的竞争多于合作，在这一因素影响下，政府间联治观念存在认知性障碍。首先，区域生态环境治理观念转型较慢。仍有部分地方政府部门坚持传统的唯GDP观念，对生态环境治理政策还没有积极执行。其次，区域生态理念存在认知性障碍。政府和公民自身都是理性的，在综合考虑自身利益的情况下，只有在中央政府的推动下，各方才会参与到生态环境协同治理中，但是积极性不高。最后，传统政绩观念制约区域生态环境治理理念转变。因为生态环境协同治理是一项高投入和周期长的系统工程，在结合自身经济发展水平和生态治理能力的基础上，作为理性经济人的政府会综合考虑适合当地的生态环境治理的理念和路径。这些方面都导致了京津冀三地政府在生态协同治理上积极性不高，进而阻碍了联治工作的开展。

3. 利益层面：京津冀生态环境补偿存在机制性障碍

当前，虽然三地有关部门对于生态补偿都作出了规定，积极创新生态补偿模式，但也仅仅只在存在水域相接的地区间采取了部分尝试，而且由于行政区域限制，地区对地区的直接补偿支付比较困难。京津冀三地生态补偿缺少市场化参与。虽然各地政府围绕有关政策文件，确定了推动市场化、多元化生态补偿发展的主体框架，但是相应的落实措施较少。现阶段京津冀三地缺乏技术性和市场化的补偿手段，除了这两种常见的补偿形式之外，产业扶持和技术援助等形式更加缺失，生态环境补偿市场化程度不高，缺乏运行机制，限制了市场在生态补偿中能够发挥的作用。

（二）京津冀协同推进生态环境联治面临障碍的成因分析

1. 生态环境整体性与行政区划稳定性之间不协调

生态环境的整体性与行政区域划分间的不协调，导致了京津冀生态环境联治存在体制性障碍。京津冀三地的行政区域各不相同，在行政上没有隶属关系，京津冀管辖范围内的生态环境治理模式属于属地管理。京津冀三地政府一般来说只会有针对性地解决辖区内的生态环境问题，而在区域生态环境治理这种难以明确划分个体贡献的集体行动中，会出现治理积极性不高的情况。

2. 经济执政理念与传统政绩观的双重影响

长期以来，有些地方政府单一追求GDP指标，在很长一段时期内推行经济执政理念，会在实现自身利益最大化的前提下，开展生态环境治理工作。此外，有些官员在联合行动中，常会考虑自身实际政绩并落实具体工作，而具有高投入和长期性等特征的生态环境协同治理与其政绩追求不相符，一些官员对于生态治理可能会采取消极态度，最终导致地方政府贯彻生态执政理念经常流于形式。

3. 区域间生态环境治理权责失衡

现阶段政府依旧是区域生态治理的主体。各地的经济社会发展水平与生态环境的承载力存在一定差距，这一客观事实的存在，会间接导致权利和责任不相匹配，各地的综合实力不同，而治理标准又相同，这就会导致欠发达城市为了达到统一的治理标准，会采取多种措施参与生态环境治理，付出与回报不成正比，会导致权责失衡，并且生态环境问题本身就具有复杂性特点，无法清楚划分各地政府承担的责任，会导致行政区域间的冲突与对立，影响生态补偿模式的创新。

五、京津冀协同推进生态环境联治的对策建议

（一）加强统筹谋划，协调生态环境治理府际关系

协调府际关系助推京津冀协同发展。首先，發挥中央政府统筹谋划作用。中央政府可以采取财政支持和转移支付等方式，调动三地政府协同推进生态环境综合治理的积极性，鼓励创新协同治理机制，理顺在生态环境协同治理中的权责关系，激励三地政府合作开展生态环境保护工作，避免出现“以邻为壑”现象。其次，要依法协调和规范府际关系。尤其是同级别政府间的横向府际关系，必须加快制定相关的府际规范法规的步伐，并依法健全监督与问责机制。再次，搭建京津冀生态环境治理府际合作平台。京津冀生态环境府际合作平台指的是区域生态环境治理委员会，通过借鉴京津冀及周边地区大气污染防治领导小组及京津冀生态环境联建联防联治工作协调小组的运行模式，健全生态环境治理委员会的机制架构，形成区域生态环境治理委员会机制架构（见图1）。

（二）突破本位主义，强化生态环境联治理念

要突破本位主义，强化生态治理联治观念。首先，强化生态环境协同治理观念。生态治理是一项系统工程，需要各方的共同努力才能逐步实现治理目标，这就需要发挥联治观念的作用。其次，要树立整体利益观念，在协同治理过程中，要加快突破固化的区划限制，从区域全局利益上做谋划，要先注重整体利益，再考虑局部利益。再次，强化生态行政理念。京津冀三地政府要强化生态行政理念，要稳步改变以“GDP至上”的政绩考核方式，将地方政府跨域生态环境治理行为及其成效纳入干部政绩考核评价之中，以生态治理为基础完善绿色生态考核指标体系，实现区域内的生态平衡和稳定。

（三）平衡生态利益，健全区域长效化补偿机制

长效化的生态补偿机制能够调解区域生态利益冲突，推进京津冀生态环境联建联防联治。在协同发展的过程中，受益方需要对损失方给予相应补偿。要协同推进京津冀生态环境联建联防联治，三个区域之间应打破原有的边界限制，实现跨区域的协同治理。首先，要健全京津冀生态补偿运行机制。京津冀三方应以公平公正、利益共享为原则，制定诸如《京津冀生态补偿法》等法律法规，明确生态补偿标准和补偿方式。要让生态补偿标准满足生态环境保护损失方的实际支出，以平衡双方生态利益。其次，要建立生态补偿的实施机构。即京津冀跨区域生态补偿委员会，定期举行联席会议，统筹财政收入、经济发展特点和人口分布，合理确定生态补偿标准。最后，构建京津冀多元化生态补偿体系。要积极引导利益相关方参与补偿工作，加强公众参与力度，调动社会资本参与，拓宽市场化补偿方式，推动单一补偿形式向多元补偿形式的转变，加快建立起补偿主体，包括政府、企业、社会组织及公众等多元化生态补偿机制。

六、结语

京津冀协同发展作为国家的一项重大战略，自2014年以来在生态环境协同治理方面取得了明显成效。八年来，京津冀三地推进生态环境联治顶层设计，协同实施生态环境综合治理，区域生态环境质量得到改善。虽然京津冀生态环境已有明显改善，但与人民对美好生活的追求标准仍有一定差距。在协同推进区域生态环境联治过程中，遇到了生态环境联治存在体制性障碍、联治理念存在认知性障碍及生态补偿存在机制性障碍等困境，制约了京津冀生态环境治理的高质量发展，通过协调生态环境治理府际关系、强化生态环境联治理念及健全区域长效化补偿机制等方式，能够有效破解协同治理中遇到的现实障碍，进而推动京津冀三地抱团合作、寻求共赢。在未来，京津冀三地应携起手来，深化生态环境协同治理，区域内生态环境会变得更加美好。

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＊基金项目：河北省社会科学发展研究课题“京津冀协同推进生态环境联建联防联治研究”（项目编号：20220101038）。

（作者单位：燕山大学公共管理学院）