“全过程+小切口+闭环式”人大履职模式的实践与探索——以揭阳市人大常委会助力生态环境保护为视角

文 黄徐桂

习近平总书记在中央人大工作会议上指出，我国全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是实现全过程人民民主的重要制度载体。发展全过程人民民主，是各级人大及其常委会的重要职责和光荣使命。近年来，揭阳市人大常委会深入贯彻落实习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，围绕“建设宜居宜业宜游的活力古城、滨海新城，努力打造沿海经济带上的产业强市”的发展定位，针对人民群众对生态环境保护的诉求越来越迫切的现实，着力打造“全过程+小切口+闭环式”人大履职模式，积极践行全过程人民民主，通过“小切口”先后对扬尘污染防治、生活垃圾管理、水污染治理等进行地方立法，构建“闭环式”监督模式，加强对揭阳打好“蓝天”“碧水”“净土”保卫战的监督，打出了生态环境保护的“组合拳”，有效推动揭阳市生态环境持续改善。

一、“全过程+小切口+闭环式”人大履职模式在揭阳的实践

揭阳市人大常委会坚持以人民为中心的发展思想，充分发挥人民代表大会制度在实现全过程人民民主中的重要制度载体作用，聚焦生态环境质量这个影响人们幸福生活的重要指标，着眼有效改善自然生态和人居环境，紧扣“天蓝、地净、水清”目标导向，从立法、监督等职能维度，突出“小切口”精准破题发力，实行全链条“闭环式”监督，扎实推进揭阳市生态文明建设。

（一）“多元化”丰富全过程人民民主。打造“全过程+小切口+闭环式”的人大履职模式，是践行全过程人民民主首要环节，能够为做好“小切口破题”“闭环式监督”提供坚实的基础。揭阳市人大常委会积极回应人民群众对良好生态环境的热切期盼，以全市85个人大代表中心联络站、500多个村级代表联络站为载体，充分发挥代表密切联系群众的优势，广泛收集群众关于生态环境保护的意见和建议，使市人大常委会助推生态环境保护工作更加顺应群众对美好生活的期待；充分发挥市人大常委会城建环保咨询顾问“智囊团”作用，利用好咨询顾问专业特长。打造地方立法“直通车”，推动立法工作听取意见建议的触角直通基层、直抵一线、直达群众，发挥基层立法联系点接地气、惠民意、聚民智的全过程人民民主优势和作为市人大常委会地方立法“直通车”“连心桥”的功能作用，推动揭阳市良法善治。创新工作机制，制定了《市人大常委会组成人员及各专（工）委联系市人大代表和市人大代表密初联系人民群众的意见》《关于市人大常委会领导同志挂钩联系各县（市、区）人大常委会的通知》《关于市七届人大常委会主任会议组成人员直接联系市人大代表有关事宜的通知》，进一步深化揭阳市人大常委会同代表和人民群众的联系，及时反映群众关注的焦点、难点问题，推动市人大常委会更好察民情、惠民生。

（二）坚持以“小切口”精准破题发力。打造“全过程+小切口+闭环式”的人大履职模式，要注重从“小切口”中做好“大文章”。揭阳市人大常委会围绕揭阳生态环境保护领域的实际情况，坚持“小切口”精准破题立法，找准空气、垃圾管理和水环境等方面亟需解决的问题，围绕“天蓝、地净、水清”，先后实施扬尘污染防治、生活垃圾管理、重点流域水环境保护立法，秉持“针对问题立法、立法解决问题”的工作思路，进一步找准选好地方立法的“切入点”“着力点”，不断增强地方立法的针对性、适用性和可操作性，努力以“小切口”推动解决“大问题”。

一是回应群众关切，推动扬尘污染治理立法。随着揭阳市经济社会的持续发展，城乡建设步伐明显加快，但在大力推进中心城区扩容提质的过程中，部分建设单位不规范施工、物料运输车辆随处遗撒等造成了严重的扬尘污染问题，人民群众反映强烈。自揭阳市获得地方立法权后，针对市区扬尘污染久治不善、群众迫切要求整治的实际，市人大常委会将《揭阳市扬尘污染防治条例》确定为揭阳市首部实体性地方法规，成为加强管控与治理可吸入颗粒物污染、改善环境空气质量的主攻方向和重要突破口。针对扬尘污染防治的实际，对日常生活中较为典型的建设施工、道路运输、物料堆场、保洁作业以及泥地裸露等方面的扬尘污染作出具体规范并写入条例。通过制度规范有效实施，较好地遏制了路面和建筑工地等扬尘污染。

二是服务中心工作，推动生活垃圾管理立法。生活垃圾分类回收问题，是和老百姓生活最为密切的事情，也是深入防治水环境面源污染、土壤污染的必要步骤。近年来，揭阳市成功获得省级文明城市和国家级卫生城市成称号，但民众的源头减量和分类投放意识仍有待提高，全市生活垃圾各环节分类管理的综合水平又相对滞后，给环境卫生与保护带来了困难和压力。揭阳市人大常委会选准“小切口”，积极发挥在地方立法工作中的主导作用，及时制定《揭阳市生活垃圾管理条例》，进一步提高政府及其部门运用法治思维和法治方式做好生活垃圾分类管理工作的能力水平，加快形成生活垃圾规范化与常态化管理的长效机制，为生活垃圾分类管理工作保驾护航。

三是打好碧水保卫战，推动水环境保护立法。榕江、练江和龙江流域，是揭阳境内主要的三大河流。随着揭阳市城镇化和工业化的不断推进，练江和榕江流域水环境保护面临较大压力，河道两岸电镀、酸洗、印染、凉果加工等重点污染源造成的水污染，已经超出环境的自我净化能力。其中练江水污染问题较为严重，被国家和省列为重点挂牌督办整改对象，也是中央环保督察“回头看”重点巡视内容。而龙江流域则关系到揭阳滨海新区、大南海石化基地等重大发展平台的建设，对全市发展大局有着深刻的影响，提升其水环境保护能力也至关重要。打好碧水保卫战，加强三江流域水环境保护势在必行、刻不容缓。揭阳市人大常委会坚持“人民有所呼，立法有所应”原则，以问题为导向，将有限的立法资源充分用于做好加强生态环境保护领域的立法工作，以“重点流域水环境保护小切口”进行立项，制订并实施了《揭阳市重点流域水环境保护条例》，有效助推揭阳市打好水污染防治攻坚战。

（三）构建全链条闭环监督模式。行使监督权，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。揭阳市人大常委会坚持正确监督、依法监督、有效监督，紧扣“天蓝、地净、水清”目标，着力做好全链条闭环监督。为着力推动条例立法与执法的充分衔接，确保良善之法所建立起来的制度优势，能够真正转化为治理效能并释放出法治红利，更好实现“立良法、促善治、惠民生”的立法初衷，揭阳市人大常委会充分发挥人大监督“法律巡视利剑”作用，针对扬尘污染防治、生活垃圾管理、重点流域水环境保护三部条例，开展条例执法检查，督促和推动各级政府及其职能部门更好履行主体责任，有效打通条例落地执行的“最后一公里”。2018年4月，揭阳市人大常委会组织开展对《揭阳市扬尘污染防治条例》实施情况开展检查，深入榕城区、产业园、空港经济区实地察看建筑工地和交通公路道路路面扬尘整治、混凝土搅拌站物料堆放场防尘措施落实等情况。2019年8月，组织对《揭阳市生活垃圾管理条例》贯彻实施情况进行检查，围绕“宣传与教育、分类与收集、运输与处置、监督与管理”等内容，赴揭西县、空港经济区、揭东区，深入居民小区、垃圾分类试点、垃圾转运站、垃圾压缩站+公厕一体化项目、乡村垃圾收集点等检查调研有关情况。2020年9月，组织对《揭阳市重点流域水环境保护条例》开展执法检查，围绕宣传教育、水污染防治、水生态保护、监督管理等内容，实地察看揭东区、普宁市、揭西县相关项目。在全市上下和各级各部门的共同努力下，2021年，揭阳市地表水环境质量明显改善，水质指数改善幅度居全省首位，实现自“十三五”以来国控断面首次全面达标的重大突破。练江水质取得历史性转变；榕江龙石断面水质实现四年提升两个类别，一些本地特征生物逐步恢复。空气质量持续向好，连续第五年全面达标，达到国家二级标准。

二、“全过程+小切口+闭环式”人大履职模式在实践中存在的不足

“全过程+小切口+闭环式”是创新的人大履职模式，每个环节环环相扣，但在揭阳市人大常委会发挥职能作用、推动生态环境保护的实践中还存在一些不足，主要体现在：

（一）“全过程”人民民主仍需进一步深化拓展。一方面，揭阳市人大常委会虽然已经在全市打造覆盖所有乡镇的人大代表联络站，并延伸建设村级代表联络站，但如何使人大代表联络站真正成为联系选民的“连心桥”、倾听民意的“直通车”、践行全过程人民民主的“好载体”仍需要进一步提升，代表对选民缺少应有的主动沟通，代表联系选民活动难见成效等现象仍然存在。另一方面，2022年，为进一步践行全过程人民民主，推动基层立法联系点、咨询顾问工作提质增效，揭阳市人大常委会将原来5个基层立法联系点增加到13个，同时打造了“层次高、专业强、领域广”的“人大智库”，但如何更好发挥基层立法联系点畅通民意表达“最后一公里”和人大咨询顾问作用也仍需进一步深化拓展。

（二）“小切口”破题发力仍需进一步精准精细。近年来，揭阳市人大常委会围绕污染防治攻坚战，紧扣群众“急难愁盼”，积极回应群众呼声，坚持“小切口”，突出“有特色”，先后实施扬尘污染防治、生活垃圾管理、重点流域水环境保护立法，取得良好工作成效。但人大工作涉及方方面面，如何更好地“切小题目、切准特色、切细内容、切实措施”，增强工作的针对性、适用性、可操作性仍需进一步下功夫。与此同时，拓展社情民意方面，如何在广泛收集民意的基础上进一步筛选、提升、深化，让民声民意推动“小切口”选题更加精准精细方面也仍需进一步探索实践。

（三）“闭环式”人大监督仍需进一步提质增效。“闭环式”监督模式，环环相扣，步步深入，必须扭住监督质量这个“牛鼻子”，把事前、事中、事后三个阶段贯通起来，才能提升人大监督实效。在工作实践中，人大常委会组织开展的视察、调研、执法检查等活动多为半天或者一天，没有真正深入到基层、到一线去摸清情况，没有做好广泛收集民意、汇聚民智，个别时候甚至存在走马观花的现象，提出的审议意见或工作建议针对性、前瞻性、可操作性不够强。作为监督主体的地方人大常委会组成人员，在结构、素质、认识等方面存在一些薄弱环节，制约人大监督工作的高质量开展。有些组成人员，主动监督意识不强，存在“多栽花、少栽刺”的思想，工作不求过得硬、只求过得去。

三、全面提升“全过程+小切口+闭环式”人大履职模式成效的几点对策建议

新时代新形势新任务对地方人大工作提出了新的更高要求。揭阳市人大及其常委会坚持党的全面领导，深入学习贯彻全过程人民民主重大理念，把保证人民当家作主贯穿人大工作全过程各环节，全面提升“全过程+小切口+闭环式”人大履职模式工作成效，推动新时代人大工作高质量发展，为揭阳建设宜居宜业宜游的活力古城、滨海新城，努力打造沿海经济带上的产业强市作出积极贡献。

（一）突出坚持党的全面领导。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度。要旗帜鲜明讲政治，把坚持党的全面领导贯穿人大工作各方面全过程，以习近平新时代中国特色社会主义思想统揽和指导人大工作，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，忠诚拥护“两个确立”，做到“两个维护”。要围绕揭阳市委中心工作，着力找准人大工作的切入点、着力点、结合点，认真行使宪法和法律赋予的职权，推动市委工作部署在人大工作中得到落实，确保与市委同心同力、同向同行。

（二）聚力践行全过程人民民主。要牢固树立以人民为中心的发展思想，着力做好立法、监督、重大事项决定、选举任免和代表工作，充分发挥地方人大贴近基层、贴近群众的特点，进一步丰富拓展群众民主参与的形式，畅通群众利益诉求表达和反映渠道，推动更好发挥代表联络站的作用，积极收集民意，广泛汇聚民智，以全方位的履职不断发展全过程人民民主，让每一部法规都装满民意、让每一次监督都关乎民生、让每一条代表建议都饱含民情，让全过程人民民主在揭阳大地上落地生根，取得实效。

（三）精准选好破题“小切口”。要立足“小切口”，突出“有特色”、做足“小快灵”，探索以“小”题目为基础、“聚”民智为路径、“细”内容为灵魂、“瘦”体量为表现形式的“小切口”工作模式，用“小切口”解决“大问题”。要充分发挥人大代表来自人民、扎根人民的特点，同人民群众密切联系的优势，利用揭阳市人大常委会挂钩联系人大代表、市人大各专委和常委会各工委挂钩联系人大代表工作机制的优势，把人民的声音、代表的意见建议更多更好地体现在常委会的各项工作，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中，紧扣群众急难愁盼，选准“小切口”，解决“民生事”，努力做到“民有所呼、我有所应”。要精准精细做好地方立法选题，积极回应群众呼声，精准定位民需之法，聚焦当地实际，突出地方立法特色，实现“小”选题，将亟待解决的实际问题作为地方立法的切入点、着力点；要增强地方立法的可操作性，在制度设计上注重精准规范，条文表述上要做到明确具体，切实解决实际问题；要在“瘦”体量上下功夫，在条文数量上要抓住群众最关注的几条、解决问题最关键的几条，避免“穿靴戴帽”现象出现。要自觉找准人大监督“小切口”，紧盯全市中心工作，精准选定议题，坚持问题导向，做好监督大文章。

（四）持续监督增强工作实效。习近平总书记在中央人大工作会议上强调，要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。做好监督工作，加强调查研究是基础。要注重多到一线去，多方面、多角度、多手段掌握真实信息，从调查研究掌握的情况中去伪存真，去粗存精，把事实搞清楚、问题摆出来、原因弄明白、对策提上来，使监督更加准确、更具有针对性。要创新监督的方式方法，善于多种监督方式，把法律监督和工作监督有机结合起来，把事前、事中、事后监督结合起来，把权力监督和群众监督、舆论监督结合起来，把代表监督和人大常委会监督结合起来，树立地方人大监督的刚性权威。要连续监督问效，对一些人民群众反映强烈的、人大代表普遍关注的问题，通过连续监督，督促整改落实，真正促进政府部门工作，推动问题得到有效解决。要坚持联动开展监督，建立健全上下人大联动监督机制，使人大监督工作能够上下贯通、同频共振。

揭阳空港经济区（资料图片）