政务数据共享在山西基层治理中的问题现状分析及对策研究

张国业 杨俊芳 王静 董媛香

一、引言

基层治理是国家治理的基石，是保障社会稳定和民生服务的基础性工作，我国政府高度重視基层治理，2021年4月国务院发布了《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出“加强基层智慧治理能力建设”，明确要推动基层治理数据资源共享。随着数字化技术的快速发展，政务数据的高效流通对基层治理的作用越来越突显，政务数据的共享与应用，对实现基层治理精准化、协同化、智能化等具有重要作用。

但是，基层治理中的政务数据共享还存在很多问题，如应用场景单薄、供需对接不畅、数据隐私与安全问题等。本文以山西省为例，通过搜集2019年以来山西省政务数据共享交换平台中各市县的数据申请审核及使用情况，系统分析基层治理中政务数据在供给、申请、审核、使用、考核中存在的问题与挑战，并提出相关对策建议。

二、政务数据在山西省各市县的主要应用场景

山西省各市县申请国省两级政务数据资源的应用场景需求可以划分为六大类，包括行政审批和公共服务、执法及监督检查、应急及事件指挥处置、新型智慧城市建设、基层综合治理和数据校核和修正，具体场景示例见表1。

通过对近4年来山西省各市县申请国省两级政务数据资源的应用场景数量统计，行政审批和公共服务类占比78.3%、执法及监督检查类占比7.55%、社会管理类占比8.49%、其他占比5.66%。可见，随着政务服务“一网通办”在山西省改革的深入，政务数据共享在政务服务与公共服务“一网通办”领域需求旺盛。

三、省级政务数据对山西基层治理的支撑情况

我国政府信息化项目建设长期以来以国省统筹、分级应用为主。就山西省而言，国家级、省级统筹建设信息化项目合计占比85%以上，市县两级不超过15%。整体表现为“业务在下、数据在上”，基层政府虽作为生产数据的主力，但普遍缺乏数据资源，这成为制约基层治理能力提升的重要因素之一。

如表2所示，人口、法人、社保和机动车等信息成为基层对省级数据需求的主力，但大量数据资源需求存在被驳回的情况，特别是职工养老、城乡养老和法人失信名单信息，有效通过率仅为6.67%、13.33%和18.18%。分析上述数据资源申请被驳回的主要原因有：一是用数部门对应用场景描述不清，申请材料或内容不符合要求，该原因约占驳回总量的67%；二是用数部门申请了超过地域限制的数据资源，该原因约占驳回总量20%；三是应用场景涉及敏感数据，用数部门难以提出合理的安全管理措施，该原因约占驳回总量15%。

四、国家级政务数据对山西基层治理的支撑情况

在基层政府业务开展过程中，需要大量国家级政务数据。一方面是因为大量涉及民生的业务平台由国家部委统建，省市县三级政府缺乏相关数据，需要采用跨层级、跨平台申请的方式获取数据；另一方面由于人口的快速流动，省域数据无法完全覆盖管理服务对象，需要基于国家级数据才能达到治理目标。表3是山西省各市县对国家级数据申请量前10的资源统计情况。

由表3可知，山西省各市县对国家级数据的需求集中在民政部、教育部、卫生部、人社部和市场监管总局等部门，相关申请场景与公共服务高度关联，主要应用于办事过程中的免证照、免材料，以提高基层服务的便捷能力。申请国家级数据资源被驳回的主要原因是基层对数据应用的理解不够充分，一方面存在申请数据的应用场景描述不准确或与申请数据内容不相符（占比约45%）；另一方面是因为用数场景基于本区域数据资源即可满足，无需申请国家数据资源（占比约40%）。

五、政务数据共享在山西基层治理中存在的主要问题

通过对上述情况的分析，山西省政务数据共享在基层治理中的主要问题是：

（一）基层治理应用政务数据的场景不够丰富

从政务数据的共享利用情况来看，山西省基层治理数字化水平还处于较低阶段，在山西省优化营商环境考核管理驱动下，基层用数集中在政务服务与公共服务领域，仅少数应用于市场监管、社会管理等领域，距离通过数字政府建设全面提升履职能力、治理能力还有较大差距，用数生态的建设仍任重道远。

（二）基层治理中政务数据供需对接不够畅通

从数据申请审核来看，供数部门与用数部门之间的供需对接驳回率较高。经分析主要有两方面原因：一是由于供数部门“不愿共享”，近年来虽然增加了数据资源的供给，但各供数部门在申请审核时仍采取了谨慎态度，尤其出于对基层信息化水平及安全管控能力的担忧，对来自基层的数据申请驳回率较高。二是基层用数部门“不懂共享”，对政务数据的内容及应用理解不足，对应用场景与数据匹配关系不明确，对安全管控措施落实不到位，造成了大量用数申请被供数部门驳回的情况。

（三）基层部门对政务数据的管理应用不够规范

现阶段，基层政府的数据安全管理能力普遍较弱，而申请使用的数据资源多与企业信息、人口信息有关，存在大量敏感数据。自《个人信息保护法》、《数据安全法》出台以来，各部门对涉及的敏感数据都加强了安全管控，进而对用数部门能否安全用数产生疑虑。同时，部分基层部门使用数据时超出了所申请的应用场景范围，例如以提供服务为由申请人口信息，却用于校核补充自身所掌握的人口数据资源，甚至出现部门申请外部调用的情况。这些问题已成为基层治理数字化过程中的重要风险。

六、政务数据赋能山西基层治理的对策建议

（一）在需求侧重视政务数据的场景化应用

一是要对基层的典型用数场景进行总结提炼，通过宣传、奖励等方式推广典型案例，并通过示范应用引导基层用数典型场景的快速复制。二是探索建立基层部门首席数据官制度，培养一批能够准确理解数字赋能基层治理的本质内涵，拥有在基层治理场景中主动用数的意识和习惯，可以在实际工作中推动数字治理模式转型的基层干部。

（二）在供给侧重视以需求为导向的政务数据高效共享

一是应以省级基础信息资源库建设为关键，以支撑数字政府核心业务基础库和主题库为基层提供数据支撑；二是应满足基层多样化的用数需求，在数据共享交换服务方面进行创新，提供包括依场景授权、数据调用、数据校核、批量比对等服务；三是应落实“一数一源一标准”的可信数据规范，从资源、字段等不同维度确定供数部门，为基层提供权威数据来源支撑；四是应充分利用国家一体化政务大数据平台的数据支撑能力，为基层治理提供更加全面、精准的数据服务。

（三）在上层重视推动政务数据回流工程

针对目前政府信息化“数据在上，业务在下”的现实情况，基层治理在数字化转型过程中迫切需要上级政府部门加大数据回流力度。建议全国政务数据一体化建设过程中，充分考虑基层需求，建立数据回流目录清单，将基层政府履职过程中生产的数据按区域回流到基层，精准赋能基层治理能力提升。

（四）在基层重视政务数据的安全管理

针对基层政府数据安全管理能力不足、隐私保护意识淡薄的现状，建议一是应形成用数安全合规评估机制，基于区块链等技术实现对数据流通的全过程监管监测，保障数据安全有序流通，打消数据供给方顾虑；二是落实政务数据分类分级管理制度，以基层治理业务场景相结合的方式进行数据应用，强化基层工作人员在用数过程中的安全用数意识。

七、结语

政务数据共享对于推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用，但是，基层作为国家治理体系中最为重要的对象之一，政务数据共享在基层治理中的应用仍然存在诸多问题。为此，本文总结了政务数据在山西省各市县基层社会治理的主要应用场景及支撑情况，对阻碍政务数据高效共享的问题进行了剖析，并研究了相应的对策：一是重视政务数据的场景化应用，总结典型用数场景并推广典型案例，探索建立首席数据官制度，培养基层干部的数字治理意识和习惯；二是以需求为导向高效共享政务数据，关键是建设省级基础信息资源库，满足基层多样化的用数需求，落实可信数据规范，充分利用国家一体化政务大数据平台的数据支撑能力；三是推动政务数据回流工程，在全国政务数据一体化建设过程中，充分考虑基层需求，建立数据回流目录清单，精准赋能基层治理能力提升；四是基層政府需要重视政务数据的安全监管，建立用数安全合规评估机制和政务数据分类分级管理制度，强化基层工作人员的安全用数意识。

作者单位：张国业、杨俊芳 山西省数字政府服务中心

王静、董媛香 太原理工大学经济管理学院

基金项目：山西省科技战略研究专项项目“山西促基层治理能力提升的科技支撑体系研究”（项目号：202204031401170）。