PPP模式下的项目预算融资机制研究

查骁敏

摘 要：在公共私营合作（PPP）项目中，预算融资机制的优化对项目的成功实施至关重要。本文探讨了提高透明度和信息披露、优化风险分担机制、鼓励创新融资方式以及强化监督和合同管理等四个方面的改进建议。透明度和信息披露有助于降低不确定性，优化风险分担可以吸引更多私人投资，创新融资方式提供了更多选择，而强化监督和合同管理确保了项目的财务健康。这些改进将有助于提高PPP项目的可行性和可持续性，促进公共和私营部门的共赢合作，以推动基础设施建设和公共服务的改善。

关键词：PPP模式；项目预算；预算融资机制

一、PPP模式的基本概念

（一）公共私营合作模式的定义和特点

公共私营合作（PPP）模式是一种在公共部门和私营部门之间建立合作伙伴关系，共同实施和运营公共基础设施和服务项目的合作机制[1]。在PPP中，公共部门通常代表政府或政府机构，而私营部门则代表各种商业实体，如建筑公司、投资者或服务提供商。这种合作模式的关键特点包括以下几个方面：首先，PPP强调了公共和私营部门之间的协作和合作，以实现共同的目标。这种合作通常是通过合同或协议的形式来确立的，明确了各方的责任和权利。其次，PPP模式强调风险共担[2]。在PPP项目中，风险通常被分配给最能够管理和承担它们的一方。这可以促使私营部门更加谨慎地管理项目，并确保项目的成功实施。最后，PPP项目通常涉及长期的合作关系。这些项目的合同期限通常较长，以确保项目的可持续性和长期效益。

（二）PPP项目的分类

PPP（公共私营合作）项目在不同领域和行业中具有广泛的应用，根据其性质和目标的多样性，可以进行多种分类。一般而言，PPP项目可分为基础设施项目、公共服务项目、运输项目、能源项目、社会基础设施项目和数字基础设施项目等几大类别[3]。首先，基础设施项目包括各类基础设施建设和维护，如道路、桥梁、港口、机场、水电站等，这些项目通常需要大规模资金和技术支持，以满足不断增长的基础设施需求，提高交通和物流效率。其次，公共服务项目重点关注教育、医疗、水供应、污水处理、垃圾处理等领域，旨在提供高质量的公共服务。PPP模式可以提供更多的投资和创新，以改善这些领域的服务质量和可及性。运输项目包括公共交通、铁路、轨道交通等领域，目标是改善城市和地区的交通流动性，减少交通拥堵，提高交通效率和安全性。最后，数字基础设施项目针对数字化时代的需求，包括宽带网络、智能城市解决方案和数据中心等，以支持现代社会的数字化转型。

二、项目预算管理在PPP中的作用

（一）资源分配和可行性评估

项目预算管理在PPP中的第一个作用是帮助政府和私营合作伙伴合理的分配资源并进行可行性评估[4]。通过详细的预算编制，各方能够确定项目所需的资金、设备、劳动力和其他资源，并评估项目的可行性。这有助于确保项目在开始阶段就有充足的资金支持，减少了项目在后期面临资金不足或延误的风险。

（二）风险管理

项目预算管理有助于识别、评估和管理风险。PPP项目通常涉及多方合作，涉及许多不确定性因素，如价格波动、技术问题和政策变化。通过预算分析，各方能够识别可能对项目造成影响的风险，并制定相应的风险管理策略。这有助于减轻风险对项目的不利影响[5]。

（三）监督和控制

项目预算管理还在项目实施过程中发挥着监督和控制的作用。通过与实际开支的比较，可以及时发现任何预算偏差，并采取纠正措施。这有助于确保项目按计划和预算执行，防止不必要的成本超支，提高项目的效率和可持续性。

（四）决策支持

最后，项目预算管理提供了决策支持的关键信息。在PPP项目中，需要在各种不同的决策点上作出重要的决策，如融资决策、合同管理和项目扩展。项目预算管理通过提供关于成本、效益及风险的数据和分析，帮助各方做出明智的决策，以确保项目的成功。

三、 PPP项目预算融资机制的分析

（一）预算融资机制的概念和定义

预算融资机制在PPP项目中扮演着关键角色。它指的是用于筹措和管理项目资金的体系和方法。这一机制的核心目标是确保项目获得足够的资金支持，以满足建设、运营和维护的各项需求，同时最大程度地降低财务风险。预算融资机制包括资金来源的选择、融资方式的安排以及与融资相关的合同和安排。在PPP项目中，融资通常来自多个来源，包括政府拨款、私营投资、债务融资和资本市场。预算融资机制需要综合考虑项目的特性、风险、可行性和长期可持续性，以确保项目的成功实施和运营。

（二）PPP项目中的融资需求分析

融资需求分析是确定PPP项目所需資金的关键步骤。这个过程涵盖了项目的各个阶段，包括建设、运营和维护。首先，需要确定项目的初期资金需求，以支持项目的启动和建设。这包括土地购置、建筑材料、设备采购等开支。其次，要考虑项目的运营资金需求，包括员工工资、维护成本和日常运营费用。最后，还需要考虑长期资金需求，以确保项目在整个合同期限内获得足够的资金支持，以满足合同义务和服务水平要求。融资需求分析需要考虑项目的特殊性质、风险和不确定性，以确保融资计划的合理性和可行性。

（三）PPP项目预算融资机制的现有模型和框架

在PPP领域，存在多种不同的预算融资机制模型和框架。这些模型通常基于不同的理论基础和经验教训，旨在帮助项目各方更好地管理项目的融资和财务方面。一些常见的模型包括BOT（建造—拥有—运营转让）、BOO（建造—拥有—经营）、DBFOT（设计—建造—融资—运营—维护—转让）等。这些模型在融资来源、风险分配和回报机制方面存在差异。同时，也有一些国际上通用的标准框架，如国际项目融资协会（IPFA）的指南，用于帮助各方更好地理解和设计PPP项目的融资机制。在选择和设计融资机制时，需要综合考虑项目的具体情况、法律和政策环境以及市场条件，以确保最佳的融资方案。

四、PPP项目预算融资机制的影响因素

（一）法律和政策环境

PPP项目的预算融资机制受法律和政策环境的显著影响。政府颁布的有关法律法规都可以影响融资机制的选择和实施。具体法律框架可能规定了融资合同的内容、合法性和执行方式，影响了项目的融资条件。政策环境也可以提供激励措施，如税收减免或优惠政策，以鼓励私营部门参与融资。因此，了解和适应当地的法律和政策环境对于成功实施PPP项目的预算融资机制至关重要。

（二）金融市场状况

金融市场的状况对PPP项目的融资机制产生重要影响。市场利率、信贷可用性、货币汇率和通货膨胀率等因素都会影响融资成本和可行性。金融市场的稳定性和成熟度决定了融资的可获得性和融资来源的多样性。金融市场的不确定性和波动性可能导致融资成本上升，增加项目风险。因此，项目方必须仔细评估金融市场状况，并在选择融资机制时考虑市场的波动性。

（三）项目特性和风险

每个PPP项目都具有独特的特性和风险，这些因素将直接影响预算融资机制的选择。项目的规模、复杂性、周期、现金流情况和所在地区都是重要考虑因素。高风险项目可能需要更多的私营部门参与，并可能需要更复杂的融资安排。了解和评估项目的特性和风险是确定最适合的融资机制的关键步骤，以确保项目的长期可行性和可持续性。

（四）政府和私营部门的角色

政府和私营部门在PPP项目中扮演不同的角色，这些角色对预算融资机制产生深远影响。政府通常负责项目监管、法规制定和政策制定，其融资能力和意愿将直接影响项目的资金来源和合同条件。私营部门则提供融资、建设、运营和维护项目，并在项目生命周期内承担风险。私营部门的经济状况和风险承受能力将影响其参与融资的兴趣和能力。因此，政府和私营部门之间的合作和协调是确定最适合的融资机制的重要因素。

五、PPP项目预算融资机制的改进和建议

（一）提高透明度和信息披露

在PPP项目的预算融资机制中，提高透明度和信息披露是至关重要的。透明度指的是在项目融资、合同签订和执行过程中公开披露关于项目财务、风险、绩效和决策的信息。这对于吸引投资者、建立信任、降低投资风险和确保项目的可持续性都具有重要意义。透明度和信息披露还可以通过建立专门的在线平台或报告系统来实现。这些平台可以提供项目财务报告、绩效数据、合同文档和决策过程的详细信息，使投资者和利益相关者能够实时监测项目的进展和财务状况。例如，加拿大的“PPP数据中心”（PPP Data Centre）为公众提供了有关PPP项目的信息，包括项目描述、融资结构和绩效指标，以促进透明度和信息披露。

（二）优化风险分担机制

合理分担风险可以吸引私营部门参与，降低项目的融资成本，提高项目的可行性和成功率。为了实现这一目标，可以考虑采取多种措施，例如灵活调整风险分担、制定明确的合同条款以及引入第三方风险评估机构。例如，澳大利亚的《合同可行性指南》（Contractual Feasibility Guidelines）强调了风险分担机制的重要性。该指南建议在PPP合同中确保风险与最能够管理和承担它们的一方相匹配。例如，在一项交通基础设施项目中，交通流量的风险可以由私营部门承担，而政府可以为政策变化风险提供一定的保护。这种精心设计的风险分担机制可以吸引私营投资者，降低了项目的资本成本，从而为更具竞争力的融资提供了基础。此外，加强合同中的绩效指标和激励机制也可以优化风险分担。例如，英国的一项医疗设施PPP项目引入了绩效奖励机制，私营部门可以通过实现高质量的服务和维护来获得额外的回报，从而降低了运营风险。

（三）鼓励创新融资方式

创新融资方式可以为项目提供更多的资金来源和更灵活的融资结构，有助于降低融资成本并提高项目的可行性。随着可持续发展的重要性日益增加，绿色融资成为一个重要的选择。通过发行绿色债券或债务融资来支持可再生能源项目或环保基础设施，不仅可以吸引环保投资者，还可以获得利率较低的融资，因为这些项目通常具有更好的长期可持续性和社会效益。资产回租是一种创新的融资方式，其中私营部门租赁项目的资产（如道路、桥梁或建筑物），然后将其出租给政府或项目业主。这种方式可以帮助政府降低项目启动时的资本支出，并在合同期限内逐步支付租金，从而提高了项目的可行性。项目债权融资是一种将项目的未来现金流用作抵押的融资方式。在这种模式下，私营部门可以通过将项目未来的收入权或现金流用作抵押，获得资金来支持项目的建设和运营。这种方式为项目提供了更灵活的融资结构，可以减少前期融资需求。众筹和社会投资是一种通过在线平台吸引小额投资者来支持项目的方式。这种方式可以帮助项目吸引广泛的资金来源，同时提高了社会参与和可持续性的意识。

（四）强化监督和合同管理

有效的监督和合同管理可以确保项目按照预算和计划执行，遵守合同条款，减少风险和不当行为，从而维护项目的财务健康和公共利益。此外，强化监督和合同管理还可以通过引入第三方审计和评估机构来实现。这些机构可以独立评估项目的合规性和绩效，提供中立的意见和建议，确保合同各方遵守合同条款。例如，加拿大的《PPP项目审计和审查框架》要求独立的审计机构对PPP项目进行定期审计，以确保项目的财务和法律合规性。通过建立有效的监督机制和合同管理流程，可以降低不当行为的风险，提高项目的透明度，维护项目的财务健康，从而吸引更多的私人投资和确保公众的利益得到保護。

结论

PPP项目的预算融资机制在促进基础设施建设和公共服务提供方面发挥着至关重要的作用。通过本文的深入探讨和建议，我们可以得出以下结论：首先，提高透明度和信息披露有助于降低不确定性，增加投资者信心，从而吸引更多的私人投资。其次，优化风险分担机制使项目更具吸引力，降低融资成本，提高可行性。再次，鼓励创新融资方式拓宽了项目的融资渠道，增加了灵活性。最后，强化监督和合同管理确保了项目的合规性和绩效。这些建议和改进将有助于推动PPP项目的成功实施，提高经济增长，改善公共服务，促进公共和私营部门之间的合作。未来，政府、私营部门和金融机构应共同努力，以实现PPP项目的共赢目标，为社会发展和可持续性做出贡献。

参考文献：

[1]金芹.谈PPP项目的财务管理及控制策略[J].财会学习，2020（24）：30-31.

[2]张旭.东方园林湿地公园PPP项目财务风险管控研究[D].天津：天津财经大学，2021.

[3]徐进.预算法视野下PPP法律风险防范研究[D].郑州：郑州大学，2021.

[4]丁文青. PPP模式下镇江市海绵城市融资风险管理的研究[D].镇江：江苏科技大学，2020.

[5]彭亚文.建筑企业PPP项目财务管理探讨[J].中国市场，2019（18）：41-42.