融入式自治：力量整合视角下村民自治有效实现的路径选择

摘 要：强劲的治理合力是驱动新时代村民自治高效运转的根本动力，是村民自治场域对各种治理力量的吸纳和融合。然而在治理现代化转型进程中，村民自治面临党建融入难、“乡政”与“村治”双向回应缺失、多元主体掣肘耗散自治力量等困境。融入式自治重塑了村民自治的自主性、群众性、协商性力量表征，为村民自治持续有效运行和高质量发展注入了新动能。融入式自治基于“融入性”“互动耦合”“融合共生”的自治策略，实现了党建与自治互融、行政与自治互动、多元主体与自治互生的协调共融格局，最大限度提升了村民自治的有效性。

关键词：村民自治；治理力量；治理现代化

中图分类号：D63      文献标志码：A     文章编号：1002-7408（2024）02-0076-05

治理现代化的转型进一步明晰了多重力量参与治理的发展趋向和目标，彰显了加强治理力量整合的迫切性和重要价值。村民自治作为治理现代化的基础工程和重要内容，是否拥有强劲的治理合力对其进行驱动，直接影响到其能否持续高效运转，进而影响到国家治理现代化的整体推进。近年来，为提升村民自治的有效性，各地开展了积极的实践探索和理论互动，出现了诸如“两级自治”“村组共治”“复合自治”“小组自治”“片区自治”“队委自治”“政经分离”“微自治”等实践样态，在极大创新和丰富村民自治实现形式的同时，也面临难以有效融入农村基层治理并产生自治动能的问题。因而，亟待探究村民自治快速发展的密码，探寻驱动村民自治高效运转的力量表征和动力逻辑。本文试图提出一个融入式自治的方式，通过整合村民自治场域中的多重力量，对村民自治的实现路径进行前瞻性探索。

一、村民自治面临的融入难困境

当前村民自治遭遇治理转型带来的挑战，党建引領、政府治理、多元参与和村民自治之间缺乏有效吸纳和深度融合，使得这些治理力量“悬浮”于村民自治的表层，难以形成治理合力并产生最大化的村民自治绩效。

（一）引领型党建与村民自治融合度不高

党的基层组织是村民自治的核心力量，通过发挥党建引领作用并辅之以组织嵌入机制，在提升村民自治有效性的同时确保了正确的政治方向，较好破解了党组织在村民自治中的“失联”问题。然而，党建引领自治也陷入了“有‘组织’但离‘治理有效’还有一定距离”的困境，党建引领难以高效匹配村庄的高效能治理。具体表现在：一是针对农民个体分散化、村庄组织自利化倾向，党组织不能有效遏制这些主体的逐利冲动，并将它们有机组织起来达成集体行动的目标。比如，当协商和讨论的一些议题与个体利益关联度不高时，往往存在“事不关己，高高挂起”的“不理会”和“难协商”现象。二是农村党员离散化，“候鸟式”外流与“偶尔性”回归并存，党员参与村民自治面临“融入难”和“回归难”的双重困境，给党建融通自治带来了很大的不确定性。党员长期疏离于党内生活系统之外，造成其参与村民自治在领导治理能力、把握农村发展趋势、模范带头作用发挥等方面存在诸多不适应，出现“说话没人听，办事没人跟”的“边缘化”倾向。三是党建单元与自治单元不一致，党建单元距离自治单元较远，党组织功能发挥鞭长莫及，党建“距离远——功能弱”，难以汇聚基于党组织领导的坚强有力的村民自治单元合力，党组织“管不着”“管不了”“管不住”问题仍然较大程度存在，影响村民自治绩效。

（二）“乡政”与“村治”缺乏双向回应

村民自治离不开基层政府和村民群众的良性互动，“需要自上而下的政府治理与自下而上的村民参与双轨道有效耦合”，进而达成一种既“强乡政”又“强村治”的“双向回应”式治理关系。但是，在村民自治中出现了“行政有效、自治无效”的消极问题，“乡政”一家独大，“村治”公职化色彩浓厚，村民自治“过度行政化”依然是长期存在且难以绕开的问题。一方面，政府自上而下的资源供给与村民的利益需求表达缺乏深度契合。政府往往承担了项目决策、实施、管理和监督的全过程工作，实行“一竿子插到底”式管理，村民对项目实施、监督和后续管理根本不清楚，形成“什么事都是政府办的”惯性思维，政府的意图与村民内心意愿和利益需求链条被阻断，“村民想干没钱干，政府干了村民不认同”的难题仍然得不到真正化解。另一方面，村民自下而上的向上参与反馈和政府治理输入缺乏有效联结。实践中产生的“村民代表会议”“村民议事会”“村民理事会”等是村庄与基层政府实现传递民意、信息反馈和促进政治参与的重要场域和“中间桥梁”，但这些向上参与反馈的渠道并没有成为政府与村民双向信任、信息互通和“共在共衔”的治理空间。“上”与“下”界限分明，基层政府与自治组织各有各的治理体系和机制，政府治理向下推进与村民群众向上参与存在逆向冲突，彼此互动脱节。

（三）多元主体掣肘难以形塑共生场域

村民自治总是在一定的村庄场域下开展的，治理平台也是开放吸纳的，农村社会组织、致富能人、新乡贤、精英群体等多元主体与党政组织、村民群众的交互共治应是村民自治的理想策略。然而，在多元主体进入村庄治理场域后，由于主体间的相互掣肘及其作用关系产生的矛盾张力影响，村民自治面临不同主体要素博弈和倾轧的治理困局，耗散了自治力量，多元主体融入自治面临诸多挑战。一是多元主体获得村民群众的信任弱化。以乡村能人精英为主要群体的多元主体长期在外流动，“脱域”于村落圈内造成“沟通隔绝”，村民群众对他们的信任感日渐式微，其在村民自治活动中常常被当作“局外人”看待，极易产生“合作偏差”。二是多元主体与村民之间信息共享困难。信任的弱化导致多元主体与村民群众信息交互缺失，带来的是主体间的矛盾和对立，一方面，能力较强和社会网络较广的精英群体由于拥有更多资源和信息优势易“暗箱操作”，破坏村民自治的民主公平性；另一方面，部分主体由于无法和村民群众一样及时获得参与自治的方式和时机，难以有效地参与主体间的讨论互动。三是多元主体融合协商的场域尚未形成。多元主体参与村民自治的根本目标是实现自身利益的最大化，他们在动态博弈中难免会产生矛盾纠纷，而畅通融合的协商场域缺失使各主体在出现矛盾时缺少共同的沟通合作空间，不利于合作关系的形成。

二、融入式自治重塑村民自治的力量表征

融入式自治重塑村民自治的自主性、群众性、协商性力量表征，是接入党建力量、行政力量和社会多元力量且保持村民自治时代特征的新型村民自治有效实现形式，区别于党建力量支撑不足、行政科层消解自治及多元力量相互掣肘的传统自治。

（一）融入式自治适应村民自治的自主性需要

众所周知，中国农村有着特殊性和复杂性，尤其是改革开放以来随着农村社会的“国家化退潮”，高度集中的公社体制瓦解，国家权力对基层社会的控制减弱，社会自主性不断增强。每个村庄由于地域环境、居住状况、民族特质、文化结构和发展条件存在较大差异，村民群众对公共服务的需求和偏好不尽相同，村庄公共服务碎片化、不确定性和非规则性特点明显。因此，各种治理力量的进入不但需要综合考量复杂的治理传统、地域资源、利益关系和人情因素，还要充分考虑每个村庄民众的性格特点、行为模式、社交圈子和对美好生活的期待。基于这些特点，村民自治需要赋予相应主体必要的自主选择性，通过发挥其主观能动性和创造性，自主地管理公共事务。如“海选”“四议两公开”“协商议事会”“村民理事会”“党群理事会”等，从重“选人”到重“议事”、从重实践到具体命名，都遵循“群众的事情群众办”的自主自治形式。融入式自治之所以有效，就在于各种力量介入并没有去除村民自治的本质内涵和独特个性，而是将多元力量输入与乡土特性和村民群众需求有效融合起来，并提供尊重村民自主性、通力合作的公共服务。

（二）融入式自治反映村民自治的群众性要求

在农村发展中，村民自治在强调多元主体参与、激发乡村内生活力、实现人民民主的同时，与时俱进、有针对性地解决了群众迫切需要解决的身边事和心上事，提高了基层治理的效能和群众满意度。无论是从最初注重的“维稳”或“止争”，还是到后来的“民生”和“服务”，村民自治都把人民对美好生活的期待放在至高位，目的就是要保障和实现农民的切身利益，通过发挥农民的主观能动性和创造性管理村庄公共事务，以使村庄生活稳定有序，所以自其诞生至今，都深深融入了“以人民为中心”的治理理念。广大村民群众是乡村治理的原动力，是村民自治的探索者、实践者和推动者。村民自治中出现的“自荐海选”“一事一议”“屯级自治”等形式创新，都体现了村民群众的首创精神。融入式自治内含了坚持村民自治群众性的时代规定，强调村民群众的“身体在场”，核心是尊重村民群众的主体性并保持与他们的紧密互动，即各类参与治理主体要站在村民群众的立场切身体验进行治理，零距离感知和体察乡村社会真实样态，直面村民群众面临的问题和需求，以探寻村民自治变革之道。这种内外力量的全面在场和紧密互动，重塑了各主体在乡村日常治理中的价值理念和行为逻辑，进而实现对自治活动的深刻影响，推动村民自治从“嵌入式”向促进内生性生长和互融性共生的“融入式”转向。

（三）融入式自治彰显村民自治的协商性优势

协商民主是我国基层民主的独特形式，有事好商量、遇事“讲个理”成为化解农村社会矛盾纠纷常用的“金点子”。从最初的集体商议《封山公约》《村规民约》，到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督各个环节的商量和讨论，再到“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体系和“自治、法治、德治”三治合一自治机制的构建，无不体现出协商民主的影子。在村民自治实践过程中，也不乏协商民主的积极探索。比如，早在1987年，河北省辛集市等地为了方便干部群众商量和讨论村庄公共事务，创立了“村民代表议事会制度”，就是协商对话制度在村民自治实践中的创新。1999年浙江温岭民主恳谈会，是村民自治协商民主实践探索中的重大事件，一场场“民主恳谈”“农民讲坛”等以对话形式开展的论坛，一改往日的说教式干群关系，破解了村民自治发展中沟通机制问题，提高了村民自治效率。在农村税费改革中诞生的“一事一议”制度，成为村民自治协商民主典型的、影响深远的实践形式。除此之外，还有后来相继出现的四川成都“村民议事会”、江苏南京“农民议事会”、河北青县“村民代表会议常任制”、浙江象山“村民说事”、湖北恩施“院坝协商”、广东“蕉岭模式”、广西融水“五会治屯”等。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，农村面临的治理事务和治理难度也在相应增加。“政党下乡”“行政下乡”“政策下乡”“资源进村”“信息进村”“科技进村”“派驻干部”等各类政策和公共资源不断进入乡村，涉及不同乡村群体的利益分配和关系重组，仅仅依靠村民群众自身的力量是难以协调并保证利益实现的。融入式自治既看到党政力量和其他社会力量接入村民自治的重要性，又打破過去多元力量存在的代替议事、包办议事的“替民做主”局限，强调发挥他们的协调支撑优势，共同融入村级的协商议事活动中，打造“由民做主”的“融入式协商”，促进党政部门和其他参与主体的工作更加顺应民意。

三、迈向融入式自治的有效路径

党建、行政和多元力量融入村民自治，为村民自治提供力量支撑，在保持村民自治主体性基础上进行治理补位。推动村民自治的有效实现，应充分重视治理力量的整合，将其有机融入村民自治之中，从而推动村民自治转型发展和提质增效。融入式自治是村民自治中不同主体力量相互影响的过程，这个过程并非静态独立的，而是各参与主体之间一种动态耦合及对村民自治格局进行重塑与赋能的过程。具体可以从三个维度进行分析。

（一）推动党建从“引领型”到“融入性”转型

我们党的宗旨是“全心全意为人民服务”，要求“以人民为中心”去体察“人民美好生活的愿望”。在村民自治中形成的“党组织领导的基层群众自治制度”、村党支部书记与村委会主任“一肩挑”以及党组织领导、多元组织参与的“一核多元”治理机制，无不体现对强化党组织核心作用的重视。但基于新时代解决党建与自治融合度不高的问题，党的领导作用发挥应该是融入性的。一是重塑党群关系。要直面当前村民的个体化、原子化状态，全面调适党组织和村民群众的关系，优化组织功能，使党群关系“水乳交融”，使党员能够全方位、服务性地融入村民群众之中，进而高效地动员和组织群众参与自治活动。二是重塑流动党员的公共参与精神。在市场化环境下，农村党员外流性、离散化以及公共参与不足与党性原则并非完全对立，要用党性原则去矫正市场经济带来的负面效应，使农村党员在实现个人经济利益的同时也成为乐于为村庄发展贡献力量的“公共人”，切实解决农村流动党员动能不足的问题。要运用互联网、大数据、人工智能等技术，构建“共同在场”的“技术型自治”情景，畅通农村流动党员参与村庄公共事务的渠道，防范“隐身党员”和经常“不在线”的“悬浮化”问题。三是优化党建单元和自治单元的设置。根据不同村庄条件，探索在党建距离较近、党的功能作用发挥较充分的地方，设立区间和位置相一致的党建单元和自治单元，形塑党建单元“距离近—功能强”型自治，实现党群“零距离”融合，以破解党建和自治因为治理单元不一致而缺乏交融导致的“脱域”问题。

（二）推动“乡政”从“单向输入”走向“互动耦合”

“乡政”与“村治”始终是村民自治进程中一个不可分割的统一领域，学界關于二者关系的研究主要概括为“过度行政化”“过度自治化”和“行政自治合作化”。前两种并不适合中国农村的实际，会带来村民自治危机。“乡政”与“村治”的互动耦合则是当前提升村民自治有效性的可行路径，但如何通过衔接耦合与相互合作化解它们的内在张力，尚缺乏深入探讨和有效措施。尽管一些研究提出“嵌入式自治”“引导型自治”“行政助推自治”等，但由于没能把握好界限和尺度，最终都无法解决行政控制与同化自治的难题。新时代基层治理要求乡村要一改以前以行政管控为中心的治理模式，从“乡政”的“单向输入”走向“乡政”与“村治”的互动耦合，实现双向的权力结构糅合。这种目标关系的达成，需要建立“强政府——强村民”的良性互动式自治机制，投射到行政管理体制上表现为基层政府与村民自治的上下联动，从而形塑出一种具有“乡政”与“村治”无缝对接、融会贯通特征的、既“强政府”又“强村民”的融入式自治结构和治理机制。一方面，基层政府要在组织形态、权力结构等方面引导和融通自治，回应村民群众自下而上对自治主体、自治权利、自治机制和自治角色的利益与价值偏好，从而塑造一种上下融通、双向循环的动态自治过程；另一方面，村民自治组织要承担自上而下各种方针、政策的贯彻执行，最大限度地衔接国家治理资源的融入，并依托融入性力量发挥治理合力和自治效应。

（三）推动多元主体由“动态博弈”走向“融合共生”

基于村民自治多元主体嵌入造成相互掣肘的治理困境，可以尝试通过协同共融意识、强化信息共享、形塑共商场域的方式，促进多元主体同村民自治形成情感共生、行动共生、能力共生不可分割的交互关系，实现多元主体从“动态博弈”走向“融合共生”。一是增强多元主体的共融意识。要健全“致富带头人协会”“能人协会”“新乡贤理事会”“乡贤联谊会”等合作型网络，通过主体间的对话交流和沟通诉求，增进彼此信赖，打破共融系统内的信任藩篱。要引导多元主体把自己当成村庄的一分子，以责任联结推动自身主动融入村庄治理的方方面面，让村民群众切身感到这些多元主体不是“圈外人”，而是“自己人”，是在尽心支持和帮助村庄发展，以化解彼此间的博弈心态。二是搭建信息交互平台。村民群众并没有太多渠道和精力去获取信息，而其他多元主体由于活动面广、接触外界多，所掌握的信息远远多于普通村民。因此，要通过搭建村民自治信息交互平台，增进彼此间的信息交流和沟通，将分散的、缺乏信任基础的多元主体和村民群众重新连接成村民自治共同体，促进多元主体与村民群众关系的再造，进而解决村民自治因为信息不对称带来的互动参与不足问题。三是形塑共商场域。多元主体融入村民自治是一个相互作用的过程，在这个过程中需要形塑对话沟通、交流讨论、相互妥协、共同合作的共商场域，以此来达成协商共识。而形塑共商场域的基本逻辑是“融合共治”，通过发挥多元主体的黏合作用使村民自治达到一个良性互动、相互依赖、协商而治的共生状态。

结语

融入式自治是顺应新时代基层治理变革的题中应有之义，是创新村民自治有效实现形式、提升村民自治有效性的现实所需。一方面，在现代化背景下，党建、行政和社会多元力量将不断进入农村参与村民自治实践，重塑传统基于熟人基础建构的治理秩序；另一方面，村民自治的主体性力量来自广大农民，党建、行政和其他力量主要提供制度性底线秩序，仅仅依靠他们无法达成村民自治有效的目标。村民自治和党建、行政、社会多元力量的对接难题，导致党建引领、政府治理、多元参与与村民自治之间的权利义务边界模糊，治理力量松散且“悬浮”于村民自治的表面，造成各种治理力量间的相互“脱域”，难以形成合作共治合力并产生双向回应的村民自治绩效。为此，要推动治理力量由单向度的简单嵌入向紧密耦合和相互融合的治理升华，即达到一种基于力量整合下形成的融合共治状态。

与此同时，融入式自治在强调接入党建力量、行政力量、社会力量的同时，要充分发挥村民自治的主体性作用。不但要保持党群紧密互动，推动党建融入农民日常生活，还要促进“行政权威”与“民主诉求”互动成长，融洽社会组织与自治组织合作关系，在治理力量整合和融入中促进村民自治发育、保持村庄自主性。因此，融入式自治并非消解自治，并不意味党建、行政和其他多元力量的完全控场，而恰恰是村民自治内生力量与党建、行政和社会力量的互融与共生，意味着这些治理力量成为村民自治中的有机组成部分，进而形塑出一种基于力量整合下的韧性自治模式。通过对村民自治的恰当融入，党和政府以及其他参与组织的治理优势与村民自治的时代特征融合起来，从而激活并驱动自治，产生最优的自治效能。而如何发挥党建、行政、其他社会力量的融入效应，关键在于通过力量整合，找到一种平衡的融入机制，这种机制不是谁控制谁、谁吃掉谁的相互博弈和压制，而是既要延伸党建功能、行政职能和参与效能，又要符合村民自治的自主性、群众性和协商性表征。只有这样，才能最大限度处理好不同参与主体和村民自治之间的张力问题，形成多元协同、通力合作的融合共治关系，持续赋能村民自治。

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【责任编辑：未央】

基金项目：国家社会科学基金项目“治理有效视域下粤桂滇黔村民自治实现形式实证研究（2010-2020）”（21XZZ009）。

作者简介：韦少雄（1981—），男，广西藤县人，河池学院公共管理学院教授，研究方向：村民自治和乡村治理。