党政联合发文的研究趋势与规范化展望＊——基于CiteSpace 可视化知识图谱的系统性分析

成立文

提要： 党政联合发文是中国政治和法治实践中独具特色的制度现象，被视为党内法规体系与国家法律体系衔接与协调的一个重要联结点，党政联合发文规范化对于推进中国式法治现代化建设具有重要意义。随着学界对党政联合发文理论与实践研究工作的热度提高、广度拓宽与深度加深，其规范性、系统性、科学性要求日趋迫切，因此有必要运用系统研究的方法对既有研究进行全面、系统且直观地总结梳理，在明晰现有研究不足的基础上，更好地把握整体研究工作进程以及未来可行方向。并在此基础上深入探讨中国式法治现代化要求下党政联合发文的规范化发展方向。

习近平总书记在2023年12月11日至12日的中央经济工作会议上强调：“以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业。”①《中央经济工作会议在北京举行，习近平发表重要讲话》，新华网，2023 年12 月12 日。党的二十大报告正式提出，“中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022 年10 月26 日。。其中，法治是现代化建设的制度基础，③参见公丕祥：《习近平法治思想与中国式法治现代化》，《法学家》，2022 年第5 期。开拓中国式法治现代化是中国式现代化在法治领域的集中体现。①参见公丕祥：《推进和拓展中国式法治现代化》，《法制与社会发展》，2022 年第5 期。它以建设良法善治的法治中国为发展目标，②参见张文显：《论中国式法治现代化新道路》，《中国法学》，2022 年第1 期。在完善中国特色社会主义法治体系的基础上，全面推进依法治国。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次将党内法规体系同国家法律体系一道纳入中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，强调要注重党内法规与国家法律衔接协调。然而在长期的实践中，为适应国家治理的现实需要，发挥党的全面领导效能，除纯粹的党内法规和国家法律外，党委和政府还会在特定的条件下采取联合制定或联合印发的方式出台文件，即“党政联合发文”。作为一项基于历史发展需要而产生的特殊文件形式，党政联合发文不仅极具中国特色，贯穿于国家制度建设的各个历史阶段，而且正日趋被广泛应用于政治、经济、人事等多个领域，成为国家治理中的常态化制度工具，是中国特色社会主义制度体系的重要组成。虽然《中国共产党机关公文处理条例》（1996）、《国家行政机关公文处理办法》（2000）、《党政机关公文处理工作条例》（2012）等文件，均在不同程度上对同级党政机关间、党政机关与其他同级机关间于必要时采取联合行文的形式对外发布文件表示肯定，却始终未对这一文件的性质给予准确定义。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）即便首次认可了党政联合制定党内法规的形式，却仍未指明是否所有党政联合制发的文件在性质上都属于党内法规，也未对这一特殊形式的规范方式作出具体明示。由于党政联合发文兼具党内法规与国家法律双重制度属性的特殊身份，以及“实践先行”且伴随制度惯性、治理模式应势演变而成的基本特征，党政联合发文的规范性不足现象一直十分突出。这不仅有悖于法治现代化的“良法”要求，而且也导致与其相关的涉法涉诉问题呈现增多趋势，存在诸多司法应用困境，为推进国家“善治”带来挑战。因此，正确厘清这类文件的性质，科学看待其在法治体系中的制度功能，寻求科学合理的“法制化”规范路径，成了当前进一步厘清党内法规与国家法律关系，推进国家法治建设的一项重要课题。

当前，在中国式法治现代化建设不断深入的大环境下，理论界对党政联合发文问题的重视程度持续增强，关于党政联合发文的研究不断深化，研究成果正呈现逐年增多的趋势，相关主题研究短期内多次进入法学、政治学和党建学等多学科的权威期刊。其中，既有以影响党政联合发文产生和发展的各项外在因素为切入点展开的研究，又有专注于党政联合发文自身制定、备案、审查、公开和应用的本体论研究。党的二十大报告强调，开辟马克思主义中国化时代化新境界必须坚持系统观念。③参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022 年10 月26 日。运用系统性研究思维发现法治体系各要素间的联系与发展规律，运用系统研究方法统筹并总结既有研究，是保证科学研究可靠性、连贯性的一项重要因素。④参见王建芹、陈思羽、郑策：《党内法规制度建设科学性的若干基本理论问题》，《深圳社会科学》，2021 年第6 期。因此，随着各学科研究者对党政联合发文问题研究的不断深入，十分有必要运用系统研究方法对既有研究进行全面、系统且直观地梳理总结，以便在明晰现有研究不足与空白的基础上，更好地把握整体研究历程和未来可行方向。基于此，笔者借助CiteSpace 数据可视化处理软件，对现有涉及党政联合发文的研究进行系统化分析和知识图谱可视化展示，旨在直观揭示相关研究的总体特征和知识结构，清晰梳理既有研究的研究动态、演进路径和热点前沿，并在此基础上尝试探讨党政联合发文规范化发展方向，以期为日后深入探索党政联合发文规范化的理论研究和实践思考提供参考。

一、数据来源与研究方法

（一）数据来源

党政联合发文研究属于一项极具中国特色的制度研究，鲜有外刊文献对这一中国特色制度形式展开研究分析。加之国内外党政体制与制度背景存在较大差异，国外有关政党制度或政党法的研究对于研究我国的党内法规及党政联合发文参考价值不大，因此本研究的文献数据集中于中文文献。具体选取中国知网（CNKI）数据库（总库）作为数据来源，为保证研究的精准度，将检索的“主题词”和“篇目”“关键词”“摘要”同时设置为“党政联合发文”“党政联合行文”“混合性党内法规”三个常被用来描述党政联合发文的概念，选择“所有文献类型”进行“精确检索”，检索的起止时间定为1980年至2022年（最后检索时间为2022年7月26日），共得到172份文献。经过人工筛选剔除导读、报道及部分探讨企业建设等与本研究关联性不强的文献，最终获得包括学术期刊、学位论文、会议论文、报纸、学术辑刊在内的158篇文献作为本研究样本。将从中国知网检索得到的样本文献以RefWorks格式导出后，导入CiteSpace 进行数据转换与可视化处理，生成相关科学知识图谱。

（二）研究方法

本研究采用科学知识图谱分析与内容分析相结合的数据信息可视化分析法。科学知识图谱是以知识域为对象，显示科学知识发展进程以及知识单元与知识群间结构、网络、互动、交叉、演化或衍生等诸多隐含关系的一种图像。①参见陈悦、刘则渊：《悄然兴起的科学知识图谱》，《科学学研究》，2005 年第2 期。自2003年引入科学知识图谱分析法以来，经由数据挖掘、信息处理、知识计量和图形绘制等系列程序形成的数据信息可视化分析，业已成为科学计量学的一项重要研究方法。CiteSpace 是一款用于绘制科学知识图谱的文献数据可视化处理软件。它融入了数据挖掘、计算机图形学、图像技术及智能技术等多项技术，在文献计量的基础上，对各数据节点进行共现分析与聚类分析，并通过绘制一系列可视化图谱形成对学科演化潜在动机与学科发展的探测。②参见陈悦、陈超美、刘则渊、胡志刚、王贤文：《CiteSpace 知识图谱的方法论功能》，《科学学研究》，2015 年第2 期。当前，运用CiteSpace 软件绘制科学知识图谱，已成为研究某一知识领域发展历程、热点、前沿和趋势的常用方法。

本研究运用CiteSpace 6.1.R3 软件，对既有研究党政联合发文的文献数据进行数据共现聚类处理，阈值（Selection Criteria）设置为Top N=50、Top N%=10%，时间切片为1年，处理结果主要通过共现视图、聚类视图、时线视图、双图叠加等方式实现文献可视化分析，展现党政联合发文研究的演进脉络、热点问题及内在逻辑。为保证谱图所反映事实的准确度，本研究所得图谱的聚类模块值（Q 值）和聚类平均轮廓值（S 值）将控制在显著范围内（Q＞0.3，S＞0.5）。

二、党政联合发文研究的总体概览

（一）年度发文趋势及特点

年度发文量是反映一定时期内相关主题研究热度的重要指标。关于党政联合发文的研究可以大致分为四个阶段，分别是：2011年前的萌芽期，2011年至2014年的初创期，2014年至2019年的降温缓增期，以及2019年后的深度发展期（见图1）。2011年起至今相应研究正在从初创阶段向深入发展阶段转型，在2012年前后曾出现过一次研究的小高峰，2012年小高峰时期单年的发文量达到15篇，将近此前30年发文总量的一半。此后在2014至2019年进入降温缓增期，其间年均发文量维持在8篇上下；2019年至2022年7月26日再次迈入深度发展期，研究数量成倍数型增长。

由于党政联合发文是兼具国家法律制度与党内法规制度双重特性的特殊形式，其出台与应用受党的政策方针及法治建设精神指引的直接影响。因此，党政联合发文研究趋势之所以会呈现以上述年份为标志性节点的变化，也同政策精神演变趋势、党内法规研究进程及我国法治建设进程紧密相关。首先，是党政公文管理制度的发展完善的结果。2012年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《党政机关公文处理工作条例》，在强化党政联合发文正当性的基础上，从禁止性规定的视角进一步明确了党政联合发文的范围。①2012 年4 月6 日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《党政机关公文处理工作条例》第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。党委、政府的部门依据职权可以相互行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。”这使得党政联合发文的数量和应用在一定时间内出现增长，随之引发学界关于党政联合发文属性的讨论。2019年新修订的《制定条例》在党政机关公文处理规定与实践需要的基础上，首次肯定了党政机关联合制定党内法规的情形，促使党政联合发文由过去临时性、散发性、过渡性的特殊发文形式，演变为一种常态化的治国理政工具。关于其科学化、规范化和制度化管理的研究，随之成为学者们关注的重点。其次，是党内法规体系建设和党内法规制度研究的不断深入的影响。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进党内法规制度建设，提出在中国共产党成立100周年之际形成相对完善的党内法规体系。不仅在党的十八届四中全会首次提出将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，提出要在中国共产党成立100周年之际形成相对完善的党内法规体系，而且还于2012年和2019年对具有党内“立法法”地位的《制定条例》和《备案审查规定》进行两次修改，持续夯实党内法规体系建设的制度基础，使党内法规的调整范围从相对纯粹的“党的建设”范畴拓展至党的领导和建设全域，推动了党内法规制度研究的快速繁荣。最后，是国家法治建设及党内法规与国家法律关系研究的持续深化的产物。2014年，党的十八届四中全会在提出全面建设社会主义法治体系的同时，特别强调要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。这不仅促使“坚持党内法规与国家法律衔接协调”成为两次党内法规制定工作五年规划的重点，还极大地推动了党内法规与国家法律关系研究的兴起，一时间成为法学学者研究的热点。①据不完全统计，中国知网数据库中收录的关于“党内法规与国家法律关系”“党内法规与国家法律衔接协调”的研究文献共177 篇，其中，2019 年发表数量最多，共42 篇，占总数的23.73%。作为党内法规与国家法律衔接的重要桥梁，党政联合发文问题也随之成为探讨党内法规与国家法律关系不可避免的关键一环。

（二）研究力量分布

经中国知网统计数据显示，目前研究党政联合发文的学者主要集中于管理学、党建学、法学、马克思主义和政治学等学科。这充分体现了党政联合发文研究作为一项跨学科研究主题，在研究视域上的学科融合特征。在研究人员及研究机构的构成上，以湘潭大学、江苏师范大学、福建省委办公厅、厦门大学、北京大学、武汉大学等为主要力量。可见，理论与实务界对党政联合发文这一话题都较为关注，理论研究的主力仍为目前从事党内法规研究的几所院校。其中，湘潭大学的欧爱民、江苏师范大学的史为恒以及福建省委办公厅的刘文森发文数量位列前三。他们分别从党内法规理论、联合行文技术规则、公文处理条例的规定等方面展开讨论，代表了既有党政联合发文研究的三大视域。值得一提的是，高产作者与高被引作者之间并非完全对应的关系。例如：在理论研究视域中，高产作者主要以欧爱民、秦前红、范铮、王立峰、庄德水、王建芹、李丹、成立文、孙文飞等为代表，而高被引作者则是姜明安、欧爱民、章志远、张海涛、封丽霞、张力、李丹、徐信贵、吕永祥、王立峰等。其中，前四位学者的主要立足于党内法规与国家法关系的基础理论展开探讨；封丽霞和张力则尝试从具体的党政联合发文制度属性与信息公开的角度深入研究（见图2）。

图2 关于研究作者、机构、刊物及学科领域的图表

三、基于关键词共现聚类的党政联合发文研究演进分析

研究的热点是一定时间内相同主题文章所关注问题与话题的集中反映。关键词作为对文章核心内容的提炼，不仅是贯穿于文章论证始终的索引，又能够简洁地呈现出一篇文章的大致研究取向与视域。通过对某一领域研究文献关键词的共现频率统计和聚类分析，将有助于快速把握该研究领域的热点分布，总结相应研究趋势。基于此，本研究将借助CiteSpace 对样本文献中的关键词进行共现聚类分析，并根据所生成的关键词共现聚类图谱（见图3）、高频关键词聚类提取表（见表1）和关键词聚类时区图（见图4），具体分析党政联合发文研究演进情况。

表1 1980 年至2022 年党政联合发文研究的高频关键词

图3 1980 年至2022 年党政联合发文研究热点关键词共现聚类图谱

图4 1980 年至2022 年党政联合发文研究的关键词聚类时线图谱

（一）研究关键词的提取与共现聚类

用CiteSpace 对158份样本文献的关键词进行共现分析，共得到161个关键词。在剔除部分同研究主题无关或频率极低的关键词后，对关键词进行共现聚类，可生成图3所示的关键词共现聚类图谱。其中出现频次最高的中心聚点词分别为“联合行文”（共现47次）、“党内法规”（共现43次）、“发文机关”（共现35次）、“党政联合发文”（共现28次）、“公文处理”（共现17次）、“主送机关”（共现15次）。当将显示的最大聚类值K设置为4时，共现聚类图的Q值为0.6473，S值为0.9452，均在显著范围内，进而生成“党政联合发文”“上级机关”“保密期限”和“规范化”4个聚类标签。这些聚类直观地反映出党政联合发文研究的热点状态。说明既有研究主要致力于探讨：党政联合发文的基本理论及合法性定位；党政联合发文的签发程序；党政机关公文管理中对党政联合发文的行文要求；以及党政联合发文的规范化应用。

（二）高频关键词聚类下的研究演进分析

为厘清研究演进趋势，在图3关键词共现聚类图谱的基础上，进一步提取出1980年至2022年党政联合发文研究排名前18的高频关键词表（见表1），并加入时线聚类分析，得到关键词聚类时线图谱（见图4）。为提高聚类时线图所反映的研究演进趋势的直观度，这里将聚类群数量提高到了6个。如图所示，高频关键词的共现时间具有一定的时代特征，同一聚类的关键词或聚类关联度紧密的词通常集中在相同时间段内。聚类#1、聚类#2与聚类#5关于党政联合发文行文要求与签发程序的研究盛行于2012年前，是早期研究的核心主题；聚类#0和聚类#3关于党政联合发文的基本理论、合法性定位与规范化应用的研究集中出现于党政联合发文研究的激增阶段；聚类#6关于党政联合发文备案审查的研究2019年后才开始逐步涌现（见图4）。

总体上来看，由于党政联合发文问题的研究源于对完善党内法规制度体系、明确党内法规与国家法律关系及其衔接协调问题的探讨，因此，其大体上同党内法规研究的兴盛趋势相契合，以2012年、2014年和2019年三个党内法规发展的关键年份为重要时间节点。

2012年前，虽然有文章从党政机关公文处理的角度对党政公文制度（侯桂红 2009）、联合行文应处理好多部门间关系（刘平 2002）、行文程序（刘永波 2009）、形式规范（金燕 2009，张茂叶 2009）等展开探讨，但多为对实务工作中对行文、发文经验的简单反思与建议，属于提高秘书行文工作能力领域的事项，不同于当前对党政联合制发文件制度实践和理论基础的研究。2012年4月，《党政机关公文处理工作条例》修订出台后，有文章从对比不同阶段党政机关公文处理政策的角度，进一步对规范党政联合行文的技术性事项展开讨论，①参见王协舟、徐慧姣、高晶晶、刘柯吟：《党政机关公文处理工作政策解读——基于五个新旧文本的分析》（一），《档案学通讯》，2013 年第5 期。可归根到底其研究仍停留在规范行文形式层面，不涉及党政联合发文实质问题的思考。也有文章在讨论多主体联合发文现象、党内法规的性质和作用等问题时，②参见王春业、任佳佳：《论多主体联合发文现象》，《广西社会科学》，2012 年第1 期；姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报》（哲学社会科学版），2012 年第3 期。简要提出对党政联合发文性质的思考，但仅仅是一笔带过，未能展开详细分析。可以说，此时党政联合发文的研究还处于萌芽阶段。不仅鲜有触及党政联合发文实质问题的研究，而且还有不少学者质疑这一文件形式的正当性，认为其并不符合法治体系建设的要求，应当减少使用直至取消。③参见方工：《应改变党政机关联合行文的习惯做法》，《学习时报》2011 年10 月31 日。

2014年后，党政联合发文的研究开始进入降温缓增期。学者们在研究党内法规制度体系建设（王振民 2013）、党内法规与国家法律关系（周望 2018，张海涛 2018）、依规治党与依法治国相统一（吕永祥、王立峰 2018）、党政机构改革（喻少如、刘文凯 2019，陈征 2019）、党内法规备案审查（卢洪福 2014，秦前红、苏绍龙 2016，李忠 2019）等问题时，越发意识到党政联合发文在中国特色社会主义法治体系建设中的特殊地位及其研究的重要价值，并开始在相关研究中就党政联合发文的性质与规范展开一定的讨论。也有学者在此基础上，专题探讨党政机关联合发文的法治化问题。④参见章志远：《挑战与回应：党政联合发文的法治化路径初探》，《党内法规理论研究》，2019 年第1 期。

党政联合发文的研究正式兴盛于2020年后。自2020年2月中国政法大学张力在《中国法学》上发表题为《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析》的文章后，关于党政联合发文相关问题的研究开始成为一项颇受学者们关注的热点议题。随后，中共中央党校的封丽霞于2021年1月在《法学研究》上再度就党政联合发文的发展、识别和规范问题发表《党政联合发文的制度逻辑及其规范化问题》一文，引发讨论。这也使得“党政联合发文”成为目前为数不多的在法学三大顶级期刊上被多次发表文章探讨的党内法规研究领域的主题，而在此之前这一类选题的文章在法学核心类刊物上发表的情况罕见，足以见得这一问题展开研究与讨论的必要性。至此，关于党政联合发文的研究日趋精细化，涉及生成逻辑、规范适用、备案审查和司法信息公开等多个方面。

四、党政联合发文研究的热点讨论及评述

根据CiteSpace 的共现聚类分析，可以看出除去公文管理和行文规范等技术类的研究外，关于党政联合发文的理论研究主要聚焦于以下三个方面。

（一）党政联合发文的正当性

党政联合发文的正当性问题是党政联合发文研究的基础问题。在 《制定条例》（2019）修订出台前，党政联合发文的正当性和合法性一直是党政联合发文研究的热点，大致可以分为否定说和肯定说两方观点，并随着时间推移呈现出由全盘否定向部分适用否定，再向规范化肯定的转变。党政联合发文的否定说主要盛行于党内法规研究早期阶段，其中，以方工、滕修福等为代表的学者观点鲜明地否认党政联合发文的规范性，认为其存在超越法定权限、违法限制剥夺公民合法权利的弊端，不宜采取党政联合制发的形式出台规范性文件。①参见方工：《应改变党政机关联合行文的习惯做法》，《学习时报》2011 年10 月31 日。最早一批开始研究党内法规问题的姜明安教授，在厘定党内法规性质与作用时就曾指出将党政联合发文认定为党内法规存在不妥，并断言未来党政联合发文的现象将越来越少，直至其不复存在。②参见姜明安：《论中国共产党党内法规的性质和作用》，《北京大学学报》（哲学社会科学版），2012 年第3 期。随着我国法治建设的不断推进，党政联合发文作为横跨党规与国法两大制度体系的文件形式暴露出不少制度规范与适用上的不足，关于其存在的否定性观点仍旧突出。有的学者从制度权限的角度提出党政联合发文大量涉猎行政事项，存在代替甚至高于国家法律法规之嫌。③参见于幼军：《求索民主政治：玉渊潭书房札记》，北京：生活·读书·新知三联书店，2013 年版，第315 页。也有学者上升到党政治理的高度，认为党政联合发文是行政机关规避人大审查监督的做法，不仅不符合法治要求，④参见卢鸿福：《严控党政联合行文》，《人民代表报》2013 年4 月20 日。还容易造成党政职权交叉重叠，导致党政职能不分的风险，⑤参见王建芹：《法治视野下的党内法规体系建设》，《中共浙江省委党校学报》，2017 年第3 期。属于通过红头文件开展运动式治理的特定时代性行为。⑥参见陈海嵩：《环保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法学评论》，2017 年第3 期。可见，在《制定条例》（2019）修订前，学者们多数认为党政联合发文的广泛适用极易造成法律监督工作混乱，⑦参见王春业、任佳佳：《论多主体联合发文现象》，《广西社会科学》，2012 年第1 期。它与强调以法治思维和法治方式治国理政的认识论和方法论之间存在一定张力，应当予以限制和转变。⑧参见秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》（西北政法大学学报），2016 年第5 期。

然而，事物总是存在两面性。有不少学者从党的统一领导和高效推进国家和社会改革、治理决策部署的角度认为党政联合发文的存在具有正当性，⑨参见常纪文：《把握好国家立法与党内法规制定的关系》，《学习时报》2014 年3 月3 日。对其持肯定观点。相较于持否定说学者对党政联合发文将逐渐消逝的预言，自党的十八大后党政机构改革推行以来，联合发文的数量不但没有减少反而呈现上升趋势。学界对于党政联合发文的态度也有所缓和，从全然否定到有条件地限制。⑩参见姬亚平、支菡箴：《论党内法规与国家法律的协调和衔接》，《河北法学》，2018 年第1 期；王振民、施新州等：《中国共产党党内法规研究》，北京：人民出版社，2016 年版，第180 页。例如：常纪文曾从党政共担民生重担，推动“党政同责、一岗双责”的考量出发，提出有必要在诸如环境保护、反腐败、安全生产等社会极为关切且党政兼具责任解决的民生问题上，建立严谨的党政联合发文制度。⑪参见常纪文：《党政同责、一岗双责、失职追责：环境保护的重大体制、制度和机制创新——〈党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）之解读〉》，《环境保护》，2015 年第21 期。随着党内法规研究的不断深入，不少学者将党政联合发文视作党内法规效力外溢的典型代表，⑫参见李树忠：《党内法规与国家法律关系的再阐释》，《中国法律评论》，2017 年第2 期。他们从我国特殊的政治体制、党的全面领导与党建“必需”的角度出发，认为党政联合发文所带来的外溢虽具有一定的正当性，但仍应明确制度权限与边界，尽量慎用联合发文的做法。⑬参见侯嘉斌：《党内法规溢出效力的界定与正当性》，《党内法规理论研究》，2019 年第2 期；欧爱民、贺丽：《正当性、类型与边界——党内法规溢出效力的理论建构》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版），2020 年第4 期。在《制定条例》（2019）肯定政府机关可以有条件地参与制定党内法规后，支持党政联合发文具有正当性的观点逐渐多起来，有学者以修订后的《制定条例》（2019）为基础，从发挥党的领导权、协调党政关系的角度对符合党内法规特征的联合发文进行正当性与适用范围论证，并将这一类联合发文称作是混合性党规。①参见欧爱民、李丹：《混合性党规的正当性证成与适用范围——党政联合制定党规的一种理论回应》，《中南大学学报》（社会科学版），2020 年第1 期。也有学者立足于党政联合发文整体，从历史沿革、制度逻辑、政治效能、政治与经济双重逻辑等多角度论证了党政联合发文的正当性，②参见成立文：《党政联合发文的百年探索、生成逻辑与规范路径》，《党内法规理论研究》，2021 年第2 期；封丽霞：《党政联合发文的制度逻辑及其规范化问题》，《法学研究》，2021 年第1 期；王立峰、孙文飞：《新时代党政联合发文制度的“政治势能”优势及其治理效能》，《河南社会科学》，2021 年第9 期；成立文、王建芹：《新时代党政联合发文生成的政治—经济逻辑》，《河南社会科学》，2021 年第5 期。肯定其在现阶段推进国家治理的价值，并认为其已日渐成为国家治理的重要制度工具。③参见封丽霞：《党政联合发文的制度逻辑及其规范化问题》，《法学研究》，2021 年第1 期。目前，党内法规研究的首部也是唯一一部官方教材，也充分肯定了党政联合发文在促进依规治党与依法治国有机统一、实现党内法规与国家法律同频共振中的作用。④参见宋功德、张文显主编：《党内法规学》，北京：高等教育出版社，2020 年版，第67 页。

（二）党政联合发文的制度属性

党政联合发文的性质问题是探讨一切党政联合发文问题的基础。目前，关于党政联合发文制度属性的讨论可以概括为“单一属性说”与“双重属性说”两大类。其中，单一属性说又可以细分为“党内法规说”“行政法源说”和“规范性文件说”。

第一，“单一属性说”中的“党内法规说”是自《制定条例》（2019）第十三条第二款指出政府机关可以有条件地参与制定党内法规后产生的观点，包括“混合性党规说”“党内规范说”两类子观点。其中，“混合性党规说”将党政联合范围视为党内法规的一种特殊类型，仅是对党政联合发文局部类型性质的讨论。持此观点的学者主张党政机关联合行文体现党内法规与国家法律的一体关系，⑤参见欧爱民：《党内法规与国家法律关系论》，北京：社会科学文献出版社，2018 年版，第86—112 页。将党政联合文件视作党内法规的一种特殊形式即混合性党规，并基于党内法规的外溢效应在调整党内事务的同时也可以调整党外事务。⑥参见欧爱民、李丹：《混合性党规的正当性证成与适用范围——党政联合制定党规的一种理论回应》，《中南大学学报》（社会科学版），2020 年第1 期。然而，这一观点具有较为显著的局限性，仅仅看到了党政联合发文的一隅，难以用来定性从中央到地方、从总体到部分的党政联合发文全貌。跳出这一局限性，有学者直接以《制定条例》（2019）和《备案审查规定》（2019）的规定为依据，将党政联合发文整体视作“党内规范”，包括党内法规或党内规范性文件两种具体属性。⑦参见任喜荣、樊英：《论党政机关联合制定文件的信息公开》，《内蒙古社会科学》，2021 年第1 期；王学辉、黄梓栗：《党政联合发文的“党内规范”属性及其效力》，《西华师范大学学报》（哲学社会科学版），2022 年第2 期。党政联合发文对党外人、事的调整被视作“党内规范”的外部效力，完全忽视了其行政性制度的功能，依旧没有有效回应此前持否定论学者的顾虑。

在正视相应顾虑的条件下，“行政法源说”应运而生，秉持这一观点的以宪法、行政法研究的学者居多。由于党和国家机关联合制定的行政法规与规章，曾在行政法学创设初期被视作重要的行政法法源，因此，有学者在此基础上提出党中央和国务院联合制定的党内法规在行政法法源上可以理解为行政法规。⑧参见金国坤：《党政机构统筹改革与行政法理论的发展》，《行政法学研究》，2018 年第5 期。也有学者提出对于调整环保督察等党政共辖事项的党政联合发文，为了实现最严格的文件执行效力的目的，有必要将联合发布的文件视为在党、政领域兼具效力的法律规则。⑨参见陈海嵩：《环保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法学评论》，2017 年第3 期。不过，也有学者提出，实践中具有行政法规属性的党政联合发文比较鲜见，而将党政联合文件认定为单一的党内法规又僭越了国法保留事项的原则，只有将其视作行政规范性文件，才能有效保证党内法规体系与国家法律体系并行的双轨关系。①参见张海涛：《论党政联合发文的规范性质》，《党内法规理论研究》，2021 年第1 期。然而，从近年来颁布的党政联合发文实际来看，不论是以北大法宝为代表的数据检索系统，还是法院的审理裁判，都透露出将其视作党内法规制度的倾向。因此，“行政法源说”显然不能很好契合这种现实发展的趋势和需要。

不同于党规国法属性的二元博弈，学者们提出了第三种“规范性文件说”或“政策性文件说”。这类观点一定程度上受到了罗豪才基于政法管理、公共政策、自律规范、弹性法条等制度载体特征提炼出的“软法论”的影响。例如：郭世杰曾提出，党政联合发文与党内法规效力的外溢紧密相关，尤其是党中央与国务院的联合发文更是集中体现了党内法规的“实质法属性”。②参见郭世杰：《论党内法规向国家法律转化的具体路径》，《中共福建省委党校学报》，2019 年第1 期。屠凯认为，如果是由党委和政府联合发布的规范性文件，因其不符合《立法法》中行政法规制定的标准，只能属于狭义的政策，其在政府系统中应被作为内部“行政规则”遵守。③参见屠凯：《党内法规的二重属性：法律与政策》，《中共浙江省委党校学报》，2015 年第5 期。而不论是“实质法属性”还是“行政规则”都近似于此前提到的“软法”。也有学者认为，以发文主体为标准，我国当前的制度形态包括党内法规制度、国家法律制度和党政联合发文三大类，其中，党政联合发文在文件属性上主要是政策性文件，表现出明显的过渡性、临时性、具体事务性和应激性特点。④参见封丽霞：《党政联合发文的制度逻辑及其规范化问题》，《法学研究》，2021 年第1 期。这一观点与此前陈海嵩分析党政联合发文产生原因在于延续我国党政机关出台政策的习惯性做法具有同源性。⑤参见陈海嵩：《环保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法学评论》，2017 年第3 期。

第二，除“单一属性说”外，为了实现党规与国法属性的柔性兼顾，“双重属性说”曾一度成为学界比较盛行的观点，⑥参见裴新伟：《当代国家治理中“党政联合发文”的基本类型、运作动能与双向功能》，《理论导刊》，2021 年第9 期；金龙君、魏铭：《党政联合发文的司法审查困境及其因应》，《天津行政学院学报》，2022 年第2 期。这主要源于早前学界对党内法规兼具政治与法律“二元属性”的通行论断。孟欣然曾将双重属性说总结为“政策—法律”框架下的双重属性、“软法—硬法”框架下的双重属性、“党规—国法”框架下的双重属性三个发展阶段。⑦参见孟欣然：《党政联合发文规范属性探析》，《浙江学刊》，2022 年第1 期。不过从实际文献情况来看，前两个框架的双重属性更多的是在讨论党内法规制度体系的制度属性，而非党政联合发文的属性。因此，持“双重属性说”的学者，主要是从兼顾党内法规与国家法律属性特征的角度，对党政联合发文进行定性，以纾解“单一属性说”下造成的备案审查困境。⑧参见徐信贵：《党政联合发文的备案审查问题》，《理论与改革》，2020 年第3 期。此外，秦前红等学者，从党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中制度体系建设的角度出发，提出党政联合发文在性质上可以被界定为中国特色社会主义制度体系中的党的领导制度，跳出了此前对于党政联合发文是一种文本或一种行文方式的理解。⑨参见秦前红、张晓瑜：《论党政联合发文的制度属性》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》，2021 年第4 期。

（三）党政联合发文的规范化

除党政联合发文的制度属性外，党政联合发文的规范问题也是学者们热议的话题之一。它包括党政联合发文的制定、备案以及司法应用等诸多方面。第一，就党政联合发文制定问题的研究而言，其重在解决党政联合发文的适用范围、制定程序等基本规范性问题。即便目前关于党政联合发文制度属性的讨论存在多种不同观点，但学界在对这类特殊文件形式的规范适用上却呈现出一定的共识。在党政联合发文逐渐常态化的趋势下，大家普遍认为其适用应当秉持一定的谦抑性原则，①参见张海涛：《论党政联合发文的规范性质》，《党内法规理论研究》，2021 年第1 期。恪守国家治理中的制度分工，将党政联合发文的适用范围限定在党和政府工作机关责任权重大致相当、兼具党务和政务双重属性的事项上，避免产生以一个规范体系取代另一个规范体系的误区。②参见姚琪：《论党政联合发文的分类治理机制》，《法治社会》，2020 年第3 期。而在制定党政联合发文应遵守的规则上，张洪松认为党政联合发文若要对党外组织和个人产生约束力，那么就既应遵守党的公文要求，也需符合政府公文要求。③参见张洪松：《党政机构改革背景下的党内法规与国家法律衔接研究》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2021 年第4 期。这也是目前持党政联合发文兼具党规与国法双重属性的学者们的普遍观点。

第二，党政联合发文的备案审查是影响其规范性的另一个重要问题。虽然，有学者曾提出党政联合制发的通常是方针性、纲领性文件，内容比较宏观、抽象、概括，为了减轻人大常委会的备案压力，避免其与党委间职能冲突，没有必要对党政联合发文进行备案审查，④参见孙轩柏：《不应审查党政联合发文》，《人民代表报》2013 年7 月23 日。但这一观点显然不契合当前党政联合发文的应用现状和法治实际。除纲领性文件外，党政联合发文被大量应用于组织人事管理、环境保护、卫生安全等领域，承担着具体的规约作用。不论是从维护党的文件制定的科学规范，还是从遵守法治建设基本要求的角度，都应当对其进行备案审查。事实上，目前学界也普遍认为，应当对党政联合发文进行备案审查，并为之寻找一个兼顾政治性与法律性的审查模式。例如：章志远曾指出，当前人大通常依据党政联合发文所采用的党的机构文号，而将党政联合发文当作党的文件予以回避的现象，或将对规避现行法律体系具有政府文件效力的文件的审查和监督。⑤参见章志远：《挑战与回应：党政联合发文的法治化路径初探》，《党内法规理论研究》，2019 年第1 期。李雷从人大备案审查与党委备案审查职能重心的角度提出，党委对党政联合发文的偏政治性，既可能造成合法性问题的遗漏，也可能存在人大审查结论与党委审查结论相冲突的风险。⑥参见李雷：《人大备案审查结论存疑的优化机制探究》，《法学》，2021 年第12 期。此外，也有学者对党政联合发文备案审查中存在的问题进行了归纳，认为主要包括三个方面：备案审查的主体不明、备案审查标准不清和单一备案审查主体跨制度体系审查能力不足。⑦参见徐信贵：《党政联合发文的备案审查问题》，《理论与改革》，2020 年第3 期。针对这一系列问题，目前相对可取的观点是，可以在适应中国特色社会主义法治体系整体格局的基础上，构建备案审查衔接联动机制，从而使党政联合制发的文件的备案审查工作，实现两个规范体系“内在统一”于中国特色社会主义法治体系的状态。⑧参见秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》（西北政法大学学报），2016 年第5 期；马立新：《党内法规与国家法规规章备案审查衔接联动机制探讨》，《学习与探索》，2014 年第12 期。此外，也有观点提出，可以通过建立备案审查联席会议制度、开辟司法建议抄送渠道以及加强备案审查信息化建设等方式规范党政联合发文的备案审查问题。⑨参见许少珊：《党政联合发文备案审查的实务困境及完善机制》，《决策与信息》，2021 年第3 期。

第三，解决实践应用中存在的问题是理论研究的根本目标。党政联合发文在司法实务中存在诸多应用困境，不仅是引发党政联合发文被诟病的根本问题，也是近两年最受学者们关注的话题。比如：张力通过数据统计的方法分析了目前行政公开案件中，法院对于党政联合发文是否可以作为行政公开对象的裁决结果和理由，①参见张力：《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析》，《中国法学》，2020 年第1 期。也有学者在此基础上尝试探讨解决党政联合发文司法公开困境的难题。②参见金龙君、魏铭：《党政联合发文的司法审查困境及其因应》，《天津行政学院学报》，2022 年第2 期。由于这类研究主要由具有行政法研究背景的学者推进，因此大多都立足于一种规范思辨的思维，虽然看到了党政联合发文的特殊性，但仍意在将党政联合发文强行适配进已有的法律规范条款对政府信息的规定中，寻求其与现行法律监督体制的契合。

五、中国式法治现代化下党政联合发文的规范化展望

党政联合发文作为一项极具中国特色的制度形式，虽然早在新中国成立初期就已经产生，但并未形成相对统一的规范体系，相关研究在近年来才逐渐出现增多的趋势。

不过，目前学者们的研究大多以党中央与国务院联合制发的文件，或党中央办公厅与国务院办公厅联合制发的文件为研究对象，文件的层级相对较高仅限于中央，对地方层面联合制发的文件关注度较少，呈现出研究领域上“上热中温下冷”的整体态势。事实上，中央层面制度的研究仅仅是现有海量党政联合发文中的一部分，党政联合发文的现象在地方层面更为普遍，大量由省级以下地方党组织与政府机构联合印发的文件存在规范性不足、司法适用困难的问题，但学者们对这类现象的关注度显然有所欠缺。部分研究虽然关注到了党政联合发文在备案审查和司法适用上的问题，但这些都属于事后补救性规范，服务于应用阶段，忽视了前端制定的规范化需要。此外，作为机构改革后变化最显著、受关注度最高的纪委与监察委而言，其因为合署办公的需要，两机构联合发文的情况在所难免。而学者们目前关于党政联合发文的研究仅将主体局限于党委与政府之间，对于类似于纪委、监委这类党的机构与政府机构间的联合发文关注度较低，亟待弥补。基于此，党政联合发文有必要依据法治体系建设的要求，以规范文件制定的源头为切入点，从制定、审核、转化的全流程着手推进规范化进程。

（一）完善党政联合发文制定的党政联席机制

从源头治理着手，强化事前统筹制定机制是提高党政联合发文法治化程度最经济、高效的方式。经实际调研获取的信息显示，当前党政联合发文的制定在程序上主要以党组织机构所主导。③根据作者在福建省委法规部门以及湖南省永州市零陵区委法规部门调研获取的情况总结得出。不论是由党组织授意需要联合政府组织一同制发的文件，还是政府组织根据高效发挥治理效能需要寻求党组织联合制发的文件，其制发的决定权均掌握在党组织手中。发现并纠正党政联合发文规范问题的首要方式是完善文件审查机制，虽然《制定条例》（2019）在第二十七条规定了党内法规制定的前置审核程序，然而这里的对象是纯粹的党内法规，地方党内规范性文件的制定并没有前置审核程序，以至于这一规定不仅不能直接适用于具有规范性文件特征的党政联合发文，而且对于部分具有党内法规特征的党政联合发文而言也存在忽视政府机构功能作用、不契合双重制度体系实际特征的问题。因此，为了防止政府机构在党政联合发文制定过程中的权力职能虚置，弥补党内机关“一元审核”的不足，有必要借鉴党内法规制定中的前置审核要求，创新党政联合发文制定过程的统合机制，做到“有件必审”。通过吸纳党委、政府、人大等多方力量，合理划分联合制定主体以及联席审查单位参与审核工作的基本职能与主次责任，借助联席会议讨论或专家集中咨询商议的方式，建构前置审核统筹机制，发挥审核合力，实现审核联动。

具体来看，党政联合发文的前置审核统筹机制，就是要有效结合地方党委法规部门、人大相关机构、地方政府法规部门、司法行政部门、党委法律顾问等多方力量，通过召开联席会议的形式参与党政联合发文的规划、制定与前置审核工作。对此，以江西①江西省尝试在市、县两级党委建立党内规范性文件审查联席会议制度，将省人大常委会法工委、省政府办公厅、省司法厅等纳入联席会议成员单位，从组织保障、闭环运行、联审纠错和考核激励四个方面推动审查工作质量的提高。（参见江西省委办公厅法规室：《“四项机制”推动备案审查工作高质量发展》，《秘书工作》，2021 年第11 期）、泉州②据笔者调研获悉，福建省泉州市2018 年曾在其所辖的11 个县（市、区）、开发区和台商投资区采用“党委统一聘请、工作机关共用”的模式，聘请37 名长期从事法制工作、熟悉党政工作规则的党委法律顾问，围绕依法行政、协助审核规范性文件、安全法治建设、金融风险防控等领域参与地方党内规范性文件的联动审查，确保所出台的政策文件同法律法规衔接协调。为代表的部分省市已经开始展开对这一党政联席机制进行进一步细化的探索，以求充分发挥党政机关及专家学者内外联动力量，助推机制完善。相关经验可以进一步推广，例如：对于党内法规特征表现明显的党政联合发文，即此前学者们所指的“混合性党规”，可以在文件起草阶段以党政治理事权为出发点，通过定期联席会议的形式，合理规划起草任务。在文件提交地方党委会审批前，遵从党内法规前置审核程序，由党委法规部门主导，有条件地吸纳党组织外聘专家库内专家为顾问以及司法行政人员先行参与前置审核，确保制定文件的合法合规性。对于审查中发现可能存在重大合法性问题的规范性文件，可以采取由党委法规部门提起召开联席会议的形式，与人大常委会法工委、政府法制办以及司法行政部门进行会商讨论。前置审核结果由党委法规部门进行统筹处理，既做到对党政联合发文实现发文前审核全覆盖，保证合法合规性审核质量；又通过合理利用资源形成审核工作合力，明确责任承担，实现发文前多次审核校验，从源头上避免党政联合发文的规范化不足问题。

（二）完善备案审查衔接联动的兜底保障机制

备案审查是纠正党内法规和规范性文件规范性不足、弥合党规与国法不一致规定的兜底保障机制。不论是党内法规制度体系还是国家法律制度体系，备案审查都是法规文件制发程序中必不可少的一环。党政联合发文作为党规系统与国法系统的耦合结构，具有“一体两面”的制度耦合属性，仅依循单一制度系统的备案要求无法有效保证文件备案审查的合理性与周延性。虽然《备案审查规定》对党规文件的备案审查衔接联动机制有所简要提及，但在实际工作中这一备案审查衔接联动机制却存在有规无实、制度悬置的状态。其主要原因在于：一方面现有制度对备案审查衔接联动机制的结构内容和运作方式语焉不详；另一方面该机制在地方层面的常态化运作尚未完全实现，跨系统沟通成本较高，工作壁垒明显。面对这一现象，就要解决“如何合理统合不同制定主体在备案审查中的责任？”“如何根据党政统合治理的理念细化具体运作机制？”以及“如何降低跨系统沟通的成本，打破工作壁垒，形成备案审查衔接联动机制的常态化运转？”等核心问题。从细化完善备案审查衔接联动机制的具体运作程式与权责分配出发，切实发挥联动审查的合力；③参见郭春镇、成立文：《地方党内规范性文件与地方性法规的冲突及解决》，《广西大学学报》（哲学社会科学版），2023 年第1 期。从明确联动审查主体间分工责任，启用联动审查的前提条件、沟通协调程序、移交处理方式、意见征集、会商研究、信息共享等④参见中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》，北京：法律出版社，2020 年版，第136 页。具体操作规范和运作程序上的创新统合机制。

（三）完善党政联合发文的转化机制

党政联合发文承载着党的主张、精神，具有政策性国家治理规范的性质，以及制定成本低、应用范围广和灵活高效的特点，具备在一定范围内“先行先试”、确保改革新政行止有度、稳步推进的条件。不少学者因此认为党政联合发文是“先行先试”的过渡性规范形式，①参见黄号山：《论党政联合发文的属性》，《中国社会科学报》2022 年8 月11 日。在将成熟的党规转换为法律的过程中起到承接作用。然而，2022年2月25日中共中央、国务院印发的《信访工作条例》则首次突破了这一原有设想，表现出由国务院制定的行政规章（即《信访条例》），向可能具备党内法规特征的党政联合发文（即《信访工作条例》）转换的逆向路径，但即便如此法规文件的解释主体却仍旧为政府机构。②参见此前国务院发布的《信访条例》主要由国务院法制办公室和国家信访局承担解释任务，转化后的《信访工作条例》在第四十九条规定由国家信访局负责解释。这也不禁引发出进一步深化当前推进党政联合发文法治化建设的迫切需要。如何寻求符合党政统合治理需要的转换机制，成为党政联合发文法治化建设的又一重点。落到实处，则有必要从转化的条件、转化的方式、转化后的形态、转化后承担的权责变化等角度具体讨论转化问题。

从社会系统论的视角来看，党政联合发文的转化可以被理解为党规系统通过党政联合发文这一媒介激扰，形成对国法系统结构的影响，再入重构了国法系统的内部结构。在《信访工作条例》出台前，这种系统间的转化一直被认为是从党规向国法单向度推进的，但如今看来这一转化过程实际上是双向度的。既可以由党规向国法转化，也可以由国法向党规转化，或者二者共同向党政联合发文的转化。不论是何种方式的转化，党政联合发文在其中都属于关键的中间体地位，契合于它作为党规国法系统耦合结构的特征，因此，转化机制的创新可以借鉴系统间交流运作的原理进行设计。

第一，在转化的条件上，虽然党政联合发文处于制度转化的关键中间体地位，但并不意味着所有的制度文件之间可以任意转换，而是需有以党政统合治理的适用条件，即以属于公共管辖的特定领域和具备文件转化的必要性为转化启动的前置要件。第二，在转化的方式上，包括按照立法程序将原本属于党内法规制度或党政联合发文的规定内容转变为国家法律制度规定，以及由党内法规制度和国家法律制度就某一事项的规定合并为党政联合发文的规定。前者可以视作立法的一种类型，适用于国家立法或地方立法程序；后者则依照上述党政联合发文的制发程序，根据所涉内容分配文件制定的主导决策与参与审查的各项主体责任。第三，在转化的形态上要么成为国家法律制度，要么成为党政联合发文。此时的党政联合发文在外在形式要件上，十分契合《制定条例》第十三条所规定的党内法规即混合性党规的特征，那么它是否就是混合性党规这里则需要根据文件具体调整的内容，以及表现的文件形式进一步讨论。第四，在转化后的权责承担上，根据转化后文件的性质确定责任主体。转化为国家法律制度的党组织承担领导责任，政府组织承担执行责任。转化为党政联合发文的，以党政机关共同担责为基本原则，党组织在承担领导责任的同时兼顾执行监督责任，政府组织承担执行责任。