工伤保险基金追偿权困境及完善路径探析

姚秀盈

沈阳工程学院经济管理与法学院，辽宁 沈阳 110136

一、问题的提出

我国2011 年实施的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）对于我国社会保障法制体系的建立与完善具有重要意义。在这部法律中有多处重要的制度创设及创新，如社会保障基金的先行支付与追偿制度。工伤伤害保险基金的先行支付追偿制度就是指发生工伤的劳动者，在用人单位、第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人时，由工伤保险基金先行支付并取得追偿的权利。工伤保险基金追偿制度内容具有优越性，具有实施必要性。先行支付及追偿权制度对于工伤劳动者得到有效的救治补助及保障工伤保险基金具有重要意义。

（一）工伤保险基金追偿制度增强了对工伤劳动者的保障

工伤保险的先行支付制度突出了工伤保险的社会保险属性，强化了对劳动者的救济救助。工伤保险先行支付制度与追偿制度搭建起工伤劳动者权益保障的制度体系，对于及时救治工伤职工，充分发挥社会保险基金保障的作用具有重要意义。

（二）工伤保险基金追偿权是保障工伤保险基金安全价值的体现

工伤保险先行支付，是法益保障价值排序的体现，先行支付后工伤保障基金通过追偿方式向相应的义务人进行追偿，补偿基金损失，降低工伤保险基金的风险，保障基金安全，从而更好发挥基金的社会保险作用。追偿制度，保障了工伤基金免于损失的利益。在保障工伤职工利益的同时，坚持工伤基金安全原则，确保工伤保险基金的公益性、安全性，避免义务主体推诿的情况出现。工伤保险基金的充足、安全也是后续工伤事故职工获得救济的充分保障。

（三）工伤保险基金追偿权是公平价值的体现

工伤保险基金基于对受伤劳动者的倾斜性保护而先行支付费用，是特定条件下的特殊救济方式。如果不向应当负担赔偿义务的用人单位或第三人追偿，对于其他依法履行了工伤保险费用缴纳、义务履行的用人单位及参保职工也显失公平。维系权利义务平衡的方式之一就是工伤保险基金先行支付后，通过追偿把已经支出的费用追回，由本应该支付费用的用人单位或者第三人履行相应的支付义务，填平工伤保险基金损失，彰显制度的公平价值。

（四）工伤保险基金追偿权是公益价值体现

如果社会保险经办机构不能对负有支付义务的特定主体进行追偿，工伤保险基金不断流失，就可能会产生系统性风险。追偿制度能够降低乃至消灭此类基金风险，不仅保障了工伤职工获得及时救济、补偿的权益，也是对所有参保职工利益、社会利益、公共利益的维护。

二、工伤保险基金追偿权制度实施困境

（一）先行支付制度落地难

追偿权行使的前提是发生社会保险基金先行支付的行为。［1］无先行支付则无追偿，因此先行制度的落实是追偿权实现的前提。如今距离《社会保险法》生效实施已十余年，先行支付与追偿权制度的实施、落实并未如制度设计预期，特别是先行制度的落实并不乐观，目前仍有地区尚未落实工伤保险先行支付制度。

先行支付制度落地困难的原因是复杂的。具体而言，可能包含以下因素：第一：缺乏细化的操作规则。社会保险法的授权过于原则，先行支付的规范依据有待进一步细化，使得先行支付有具体的操作依据。第二：基金安全的隐患。先行支付后如何追偿，如何保障基金的安全缺乏设计，也是很多地区对先行支付持较为保守态度的原因之一。第三：财务等技术问题。

总之先行支付的落地是一个复杂的机制，包含了对社会保险基金账户的账面管理的财务问题、对先行支付的款项追偿的法律问题、对确定侵权第三人的侦查问题，而不是社保机构支付即可解决的简单问题。

（二）权利属性不明

对于工伤保险基金追偿权的权利属性学界有不同的认识。因为权利属性的认识分歧，引发很多法律适用上的不确定性。例如对第三人的追偿权的行使是否适用《中华人民共和国民法典》有关诉讼时效的规定。［2］如果工伤保险基金追偿权为行政权，则其实现可以不受民事诉讼时效限制。如果工伤保险基金追偿权是一项民事权利，则其实现应该受民事诉讼时效限制；如果是一种特殊的民事权利，那么应适用特殊的时效规则。不同于一般的民事诉讼，社保机构提起诉讼的行为具有社会法的属性，而其权益的实现却需要通过民事诉讼的救济程序。当社保机构不行使或者怠于行使诉权，是否就意味着在实体上丧失对所垫付的工伤保险费用的追偿权，以上问题的结论都有依赖于追偿权利属性的确认。

（三）追偿范围有待明确

确认工伤保险追偿制度的法律依据主要是《社会保险法》第四十一条、第四十二条，即分别对用人单位、第三人进行追偿的制度设计，规定了对用人单位以及第三人追偿的条件。这两条的规定较为原则，追偿范围有一定的争议。

1.对用人单位追偿的范围有待明确

《社会保险法》第四十一条规定：“从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”是否应理解在此情形下的先行支付范围不限于医疗费，而是工伤职工依法享有的工伤保险待遇，而追偿权的范围也是先行支付的工伤保险待遇。

2.对第三人的追偿范围有待明确

工伤事故往往伴随着第三人侵权的情形，例如在上下班途中遭遇第三人侵权所形成的交通事故，在此情形下涉及侵权法与工伤法律规范适用的竞合。此种情形下是社会保险法、民事侵权法的交叉领域，两个法律部门的归责原则、责任基础、支付方式等具有较大差别，如何适用在理论和实践中均存在诸多争议，是工伤制度领域的传统难题。根据《社会保险法》第四十二条的规定，由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付医疗费或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付，是否应理解为先行支付的范围仅限于医疗费，进而追偿范围也仅限于医疗费，有待明确。先行支付的范围是否即全部追偿范围？抑或部分追偿？在存在第三者侵权的情况下是最为复杂的问题。因这一问题的模糊性可能导致其他法律适用的困境。例如工伤职工放弃对第三人的赔偿，工伤保险基金是否仍然具有追偿权，类似争议解决的要点在于确认工伤保险基金先行支付的性质。

（四）追偿方式的单一化

相较于对用人单位的追偿方式，对第三人的追偿方式较为单一。“对第三人的追偿权适用民事诉讼程序，存在以下问题：缺乏效率且经济成本较高，社保基金风险大。”［3］对用人单位的追偿方式可以采取查询存款账户、划拨社会保险费、要求其提供担保乃至申请司法扣押、查封、拍卖等方式。而对于第三人的追偿方式主要为司法追偿——起诉。社会保险法原则性地规定了工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。《社会保险基金先行支付暂行办法》规定，社会保险经办机构先行支付后“应当要求第三人按照确定的责任大小依法偿还先行支付数额中的相应部分。第三人逾期不偿还的，社会保险经办机构应当依法向人民法院提起诉讼”。侵权的第三人不偿还或者怠于偿还费用，工伤保险经办机构只能向人民法院起诉侵权的第三人，不能采取行政强制等手段，追偿方式比较单一而且成本较高。

（五）工伤保险基金追偿权的行使主体单一

社会保险经办机构是行使追偿权的法定主体。自先行支付劳动者工伤保险赔偿后，社会保险经办机构取得向用人单位或第三人追偿的主体资格。社会保险经办机构既要行使社会保险基金的管理、业务办理等职能，同时要参与到诉讼等环节。参与工伤保险基金的追偿，一定程度加重了社会保险机构的义务，影响了社会保险机构先行支付的积极性。此外，当追偿主体较为单一时，对于基金安全的保障也有一定的影响。例如社会保险经办机构虽取得了追偿权，但是懈怠行使此项权利，也会影响基金利益，不利于维护工伤保险基金安全。

三、完善工伤保险追偿权制度的建议

（一）完善工伤保险的先行支付制度

细化先行支付制度，通过可操作性的规范，明确先行支付的范围和步骤。目前，社会保险经办机构面临的实际困难之一，是如何具体实施先行支付制度及追偿制度。很多地方缺少先行支付的先例，或先行支付后不能进行有效的追偿。因为缺少实施和操作细则，成为事实上许多社会保险经办机构拒绝先行支付的理由。先行支付与追偿制度的落实是工伤保险基金安全运行、维护工伤职工利益的重要举措。追偿制度的落实与实施效果往往有赖于先行支付制度的落实与完善。通过完善金融、法律、监督等制度，为追偿权的行使提供必要的制度保障、免除社会保险经办机构的顾虑与负担。

（二）完善工伤保险基金的监管制度

基金安全也是先行支付落地的重要影响因素之一，基金安全的保障又有赖于内部及外部的监管制度的实现。第一，要完善基金内部监管的工作运行机制。基金监管的制度要统筹兼顾，提高基金的安全性和抗击风险的能力，建立和完善基金支出制度以及基金追偿的公示、公告制度。第二，完善外部的监督监管。强化政府职能，检查法律法规的执行情况，确保工伤保险基金等社会保险费的及时、足额缴纳，维护好社会保险基金的安全运行。一方面是配合社会保险经办机构把支付的利益追偿回来，另一方面也要监督社会保险经办机构本身，防止其怠于行使自己的权利，损害公众的利益。

此外，工伤保险基金的追偿不是简单的业务办理，涉及侦查、金融、诉讼等很多专业领域，社会保险经办机构有其实际的困难。因此应建立、完善追偿机制，如通过购买法律服务的方式，由专业的第三方机构如律师事务所等承担工伤保险先行支付的追偿工作。

（三）完善对第三人的追偿制度

1.明确第三人侵权与工伤竞合时的法律适用

民事侵权损害赔偿与工伤赔偿竞合时，医疗费用采取“就高原则”只能获得一方赔偿，已无争议。但在其他的赔偿项目上，各地仍有不同的裁判标准。具体体现为：第一，“就高原则”赔偿，不同性质项目可获得双赔；第二，“医疗费外双赔”模式；第三，不支持双赔，采用“总额补差”规则处理，此种竞合情形下的法律适用亟需予以论证和确认，明确在工伤与第三人侵权法律竞合的特殊情况的法律适用。

2.对第三人的追偿权方式应多元化

例如可增加诉前纠纷解决程序，如调解程序以敦促第三人积极履行义务；对于积极履行的第三人，追偿范围可限于“填平原则”；对不履行或者消极履行义务的第三人，适用“惩罚原则”，除赔偿垫付的工伤医疗费等费用外，加付赔偿或者补偿金，并对社保机构的诉讼费用予以补偿、赔偿。社会保险经办机构不能擅自让渡权利、放弃债务，防止侵权的第三人与未缴纳工伤保险的单位恶意交易。

3.必要时也可以通过行政手段实现工伤保险基金的权利

社会保险经办机构可采用行政方式促进第三人履行相关义务，增加行政告知等手段，可通过征信体系或者加付赔偿金、补偿社会保险机构诉讼费用等手段，敦促第三人积极履行义务。

（四）明确工伤保险基金追偿权的权利属性

明确工伤保险基金追偿权的权利属性，可以通过立法释义，也可通过司法解释等规则确认其权利属性——特殊的民事权利，进而设计出符合其权利属性的完善诉讼时效的具体制度。社会保险法的有关工伤保险先行支付社会保险机构对工伤保险基金的追偿权具有公共利益的性质，不能简单以民法上的代位求偿原理理解和适用。

同时应明确工伤保险基金中心依法支付职工工伤医疗费是一种法定义务，而非约定义务，职工因第三人侵权造成工伤，只要存在第三人不支付的情形，工伤保险基金中心在先行支付后就依法取得追偿权。该追偿权系法定权利，工伤职工无权以其意思表示代替工伤保险基金中心决定放弃或者不放弃。

（五）加强工伤保险基金监管的长效、联动机制

1.完善规章制度的落实

强化社会保险基金、工伤保险基金的安全，保证工伤保险基金不受挪用、侵吞等损害，也通过追偿制度向义务主体进行追偿以保障社会保险基金利益不受损害。这种维护基金安全的责任重担不能单纯地让社会保险经办机构独自承担。

2.通过行政的、司法的手段进行强化对工伤保险基金的有效监督

加强与法院、公安、银行等沟通协调，形成统一思想，促成工作的顺利开展。确保工伤保险基金的安全性。对影响社会保险基金安全的失职或者渎职的行为追究相关人员的责任。