优化未成年人保护体系研究——以社会组织支持未成年人保护工作为视角

陆永博

河北司法警官职业学院，河北 石家庄 050000

一、社会组织的界定与理论基础

（一）社会组织的界定

中国传统社会中一直存在着拥有共同目标而形成的民间组织，他们主要是为了共同的行为、利益缔结而成。到了急剧变化的近代社会，政府和市场双重失灵，民间自下而上自发形成了各种爱国联盟、社会救助组织［1］。直至新中国成立后的社会团体大量涌现，改革开放后社会组织的新发展，都在不同程度上拓展了人们的社会活动空间，推动了社会功能的发展。

结合有关社会组织的研究和我国的社会实践来看，社会组织应当具有以下特性：第一，非营利性是首要元素，决定了社会组织的基本性质以及社会组织展开活动的目的，区别于营利性组织的生产、分利、财产私有等行为；第二，非政府性即自发性，是由民间群体出于公共目的自下而上形成的组织；第三，公益性，社会组织服务于社会不特定多数人，其运作机制、动员资源等方面的优势一定程度上可以调和社会矛盾，实现公平正义；第四，志愿性，强调这些组织的参与者和支持者通常不存在外在的强制关系，而更多基于自愿、自主的奉献精神和利他、博爱精神，志愿者们是社会组织最重要的人力资源。［1］

（二）社会理论基础

1.社会分化理论

社会分化是指社会系统中原来承担多种功能的角色、集合体逐步分化成为承担某种专门的、单一功能的多个角色或不同的部门。社会组织就是在社会不断分化、分工的过程中应运而生，在形式上获得了相对独立自主的地位，但同时也与政府、家庭越发相互依赖。我国的儿童福利政策从补缺型到适度普惠型的转变，困境儿童、留守儿童、未成年人犯罪的现实存在，以及由于科层制的弊端，政府部门工作冗杂，都为社会组织参与未成年人保护工作提供了一定的现实空间基础。

2.社会角色与社会共治理论

社会组织可以扮演社会科学理念的倡导者、社会问题的发现者、政府决策的实施者这三大角色，也符合国家、政府、家庭对社会组织在未成年人保护工作上的定位。一方面，仅仅依靠政府这一帮扶主体，既当裁判又当运动员，未成年人福利政策的落实程度、落实效果无法客观衡量和评估；另一方面，现代化政府治理理念虽然已向服务型转变，但有一些实际工作仍然体现出一定的“强制性”与滞后性，社会组织可以协助政府“柔性治理与服务”，为未成年人提供多样化保障，增强人们对政府、社会组织工作的认同感。

3.社会结构理论与社会冲突理论

社会结构理论认为，家庭除了有经济功能、保障功能以外，还有教化功能、情感功能。然而农村留守儿童、困境儿童、涉罪未成年人这些群体，正是因为缺乏来自家庭的情感关怀、正面教育而陷入困境，需要政府、社会组织的介入。社会冲突理论认为，家庭是一个权力极度不平等的场域，父母占据主导地位，心理和身体发展都处于劣势的未成年人容易遭遇家庭暴力的伤害。而亲子矛盾、监护不当会导致部分未成年人找不到情绪出口，易受游戏、暴力、亚文化、网络不良因素诱导，实施校园欺凌、犯罪等与社会秩序相悖的行为。

二、社会组织参与未成年人保护工作的现状

（一）社会组织生存的大环境正在改善

党的长远发展目光和决策为社会组织的发展规划和社会组织参与未成年人保护工作指明了方向，已覆盖科教文卫、社会保障、社区服务、公益慈善等诸多领域。党的十九大报告中指出“社会组织以其独特的民间性、非营利性、志愿性和自治性，弥补了市场与政府在提供公共物品和处理社会事务方面的不足，其实际效能的发挥更是社会治理体系不可或缺的重要依托”。党的二十大报告指出要“引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”。此外，《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国慈善法》《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》等法律法规确立了社会工作者参与未成年人保护的合法性，界定了参与的领域和内容，明确了开展社会工作服务的法制保障。

（二）全国各地区发展水平参差不齐

目前各地区社会组织数量分布非常不均衡，社会组织参与未成年人保护工作的水平也参差不齐，这也是地区之间经济发展不平衡的直接体现。从“恩玖中心”公众号2022 年5 月底经统计所公布的中国基金会概况来看，全国基金会共计8700 多家，广东省基金会共计1394 家，数量占全国基金会总数的16%，位居全国第一。上海市基金会共计580 家，数量占全国基金会总数的6.6%。2020 年上海市基金会开展的项目超过全国总数的12%，共有5170 个项目。同时期河北省内共计基金会只有533家，在规模程度和开展的项目种类、数量方面与经济发达地区都有较大差距，并且此种差距将长期存在。

（三）参与主体广泛性以及实现公益网络化

1.公益营销模式取得较大发展

社会组织的公益营销不仅可以传播公益理念、价值观以及使命感，而且可以通过自己的策略、执行去改变目标群体的想法、行为，以达到公益组织预期的目标。例如：在2013 年，罕见病发展中心开展“罕见世界”的家庭纪实摄影展，壹基金官网宣传的公益项目“壹基金海洋天堂计划”，都是通过公益营销的手段，使公益价值观深入人心，带来了更广泛的品牌效益。

2.社会组织公益网络化

社会公益组织在“和谐社会”“共同富裕”和“第三次分配”中扮演的角色越发重要。公益机构如何准确把握时代脉搏，如何融入和推动社会公益大协同，成为公众瞩目的焦点。［2］社会组织与网络联结，一方面可以加快公益项目的传播速度，募集更多的善款；另一方面可以推动公益行动的可持续化发展，启发社会公众建立公益的思维方式和生活方式，改变我国公益事业的格局。

（四）专门性未成年人服务组织（团队）蓬勃发展

专门性的未成年人服务类社会组织（团队）服务群体一般仅限于“青少年”“未成年人”“儿童”。它们与企业、政府机关、高校、公益组织、律所、司法机关等联系比较紧密，服务的内容涉及社区治理、家庭教育、网络保护、心理健康、专业人才培养、社区矫正、社会调查等多方面，其在链接社会资源、举办专项公益活动、承接政府支持社会组织服务项目方面都具有一定的优势。

（五）政府购买服务实行“动态调整”化

2013 年9 月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》后，各地区展开了政府购买未成年人保障服务的尝试。我国未成年人保护工作需求显现出多层次、多样性的特点，静态化的社会服务难以满足其多元化、个性化、发展性的需求，要在实践中逐步明确适宜由社会组织承接的具体服务项目，鼓励和支持社会组织参与承接。还应在购买服务时有向群众问需的过程，邀请社会组织参与社区及社会公益服务洽谈会等形式，及时收集、汇总公共服务需求信息，并向相关行业主管部门反馈。

三、社会组织参与未成年人保护工作的困境及成因

（一）相关法律法规不完善

我国目前没有统一的“社会组织法”，有关未成年人保护的社会组织的管理涉及民政、教育、卫生医疗、房管、消防等多个管理部门，都用各自系统内部的规章制度来要求某一社会组织，就会导致政出多门，推诿扯皮的现象，不利于社会组织的落户和发展。究其原因，主要有以下几点：第一，未认清本区域未成年人保护工作的现状及重点；第二，政府应当顺应社会公益发展趋势，而不是高筑壁垒，因循守旧。

（二）政府扶持社会组织发展的力度不足

邯郸市社会组织参与未成年人工作主要体现为：一方面处于“自谋生路”状态。对于未成年人保护工作的态度是上级指示、重视则抓紧落实，没有“常态化重视”未成年人保护工作。另一方面，社会组织孵化基地对未成年人保护类组织的重视、投入不足。究其原因，有以下几点：第一，邯郸市社会组织管理处、社会组织促进会对未成年人保护类组织不够重视，没有资源倾斜政策。第二，“枢纽型社会组织”发展欠佳。团委和妇联统一归口管理模式停留在行政管理层面，对于业务指导、链接社会资源、公益宣传等工作力度仍然不够，没有常态化的工作机制。第三，邯郸市相关部门并未搭建社会资源链接平台，教育部门、司法机关、团委、妇联、企业、基金会、公益组织之间并未实现资源的有效共享，存在着信息壁垒。

（三）社会组织认同度不高，缺乏宣传意识

笔者发现，目前邯郸市各类公益组织官网建设度普遍不高，数据更新较为滞后，其活动的一部分内容由教育、社区机构、民政、司法机关等曾经合作过的部门或者相关媒体在其平台上发布。因此，一般民众对于社会组织的认识犹如“盲人摸象”，对社会组织的理解都是碎片式的、间接性的，社会组织的认同感也仅存在于曾经被服务过的对象。究其原因，主要有以下几点：第一，宣传服务意识不足；第二，社会公益普及化程度不高；第三，公众对慈善组织的信任危机。

（四）未成年人保护类专业化机构、人才队伍建设不足

首先，公益项目缺乏专业设计人才。一个完善的公益项目需要对策划、需求调研分析、战略规划、执行方案、项目评估与迭代等方面都应当有针对性地设计措施，尤其是司法机关与社会组织合作项目，按照《未成年人司法社会工作服务规范》，风险评估、参与讯问询问、参与庭审、社会观护、不良行为干预、矫治等环节都需要有专业背景的工作者参与设计、实施，否则会很难达到预期目标。其次，缺乏“未成年人保护工作专家库、社会资源库、法务资源库、专业社工库”平台，不利于形成实时追踪、多元化联动的工作机制。

究其原因主要有以下几点：第一，缺乏协调、统筹的大局观。专业人才缺失也反映了顶层设计中人才引流政策、激励机制不到位的问题。第二，社会工作压力大、难度大、收益不高，福利保障不够，个人发展空间有限是专业人才缺失的最重要原因。第三，培训途径狭窄、培训知识过时，是专业人才缺失的重要原因。

四、社会组织参与未成年人保护工作的优化策略

（一）强化对社会组织参与未成年人保护的法治保障

1.整合现有关于社会组织的相关规定，制定统一的规范性文件

当前邯郸市有关社会组织的规定比较多元，在性质上既有地方政府规范性文件，也有一般的工作文件，但在内容上以行政管理为主，部分内容存在交叉重叠。建议进一步整合该批文件，形成统一的“邯郸市社会组织管理规定”，为社会组织参与未成年人保护工作提供统一的指导。

2.通过立法明确社会组织法律属性

一方面，要明确主体的法律属性，即通过立法明确包括未成年人保护组织在内的所有的社会组织本身的法律属性；另一方面，要明确行为的法律属性，即在立法上明确社会组织从事未成年人保护行为的法律属性。只有对主体、行为两个方面的属性进行明确，才能强化社会组织的合法性，稳定各方参与主体的预期。

（二）加大对社会组织参与未成年人保护的政策扶持力度

当前，邯郸市政府对社会组织的帮扶更多是体现在“孵化”方面，尚无专门的政策扶持。建议市政府出台专门针对“社会组织参与未成年人保护工作”的扶持办法。在具体扶持内容上，可分为三个模块。一是对落户的扶持，符合一定标准的机构落户邯郸，即可享受一定场地租金减免优惠。并制定发展规模奖励，对年度业务达到一定量级的机构予以资金奖励。二是对引进的达到一定专业技术水准的工作人员，进行个人奖励。三是对开展未成年人保护相关项目的，进行适当的补助。通过该扶持办法，增强本地社会组织参与未成年人保护的积极性，纾解其发展困难，进一步招大引强，助力未成年人保护事业的发展。

（三）加强对未成年人保护社会组织发展的引导

1.引导未成年人保护社会组织以发展为导向，走品牌化发展路线

社会组织所开展的工作，本质上属于服务业，服务业的发展尤其需要树立品牌效应。因此，从整体上看，邯郸市政府可以建设专门的未成年人保护社会组织集聚区，重视规模效益，让各主体在参与未成年人保护工作中发生化学反应。

2.引导未成年人保护社会组织以问题为导向，做精做细项目服务

项目服务应当紧紧围绕未成年人保护的六大空间，聚焦未成年人保护的现实难题，精细化开发服务项目。如，当前社会关注的未成年人被害后的心理康复、未成年人网络偏差行为矫正、困境儿童保护等问题，均可以成为社会组织介入未成年人保护的“小切口”，具备开发服务项目的现实需求。

3.引导未成年人保护社会组织以市场为导向，增强抗风险能力

由于部分社会组织过分依赖政府，自身缺乏市场开拓能力。政府应当进一步引导社会组织参与市场化竞争，开发具有市场竞争力的服务产品，推动未成年人保护“公益性+市场化”的双重特色，进一步增强自身独立发展的能力。

4.未成年人保护社会工作组织应着力提升自身链接资源的能力

社工站应该充分挖掘政府、社区、企业、学校等各方资源，社会组织首先要进一步提升政策理论水平，吃透政府政策，主动设计、优化方案，才能进一步加强与政府的有效沟通，做到快速链接、精准链接。

（四）提升社会组织在未成年人保护工作中的服务质量

1.加强培训

培训应当主要分为三个模块。一是加强“未成年人最大利益原则”“未成年人保护共同原则”的理念培训，做到理念先行；二是加强未成年人保护法律法规培训，做到在法律框架内最大程度维护未成年人合法权益；三是加强对未成年人社会保护基本服务规范的培训。应当从邯郸市范围内，统筹制定未成年人保护社会组织年度培训计划，并根据培训内容由主管部门予以考核。

2.制定行业标准

邯郸市应当在遵守国家统一标准的前提下，制定略高于平均标准的“邯郸标准”，倒逼质量提升。从邯郸市部分较为成熟的领域作为试点，分类制定行业标准，成熟一个、制定一个，最终推动全行业的标准提升。

3.搭建交流合作平台

邯郸市应当与周边城市，乃至长三角、珠三角等社会工作发展相对成熟的地区进行积极对接，探索交流合作的可能性，提升邯郸市未成年人保护社会组织的服务质量。第一，可探索与先进地市建立信息共享机制，互通有无；第二，可探索与先进地市开展理论和政策研究合作，共同谋划；第三，可以探索与知名大学进行专业人才联合培养，提高专业人才质量。

（五）完善社会组织参与未成年人保护的监督机制

1.建立社会组织参与未成年人保护工作的指标评估体系

第一是组织架构评估，其相应指标可以包括内部章程和规范制定情况、理事会运作情况、监事会运作情况等；第二是业务绩效评价，其相应指标可以包括服务未成年人人数情况、新开发服务项目数情况、公益项目数情况、市场化项目开展及相应收益情况等；第三是社会评价，其相应指标可以包括主管部门评价情况、服务对象评价情况、第三方评价情况等。

2.科学应用指标评估结果

对被评估对象的评估得分情况进行排名，并向社会进行公开，倒逼各类社会组织规范发展、提高竞争力。对服务较优的社会组织，予以肯定并加大扶持力度；对服务较差的组织，予以谈话，督促整改，甚至是进行通报批评、责令停业。

（六）加大对未成年人保护领域的社会组织推介和表彰力度

1.发布蓝皮书

梳理、汇编邯郸市近年来的社会组织参与未成年人保护的典型案例，汇编成册，向社会发布。例如，条件成熟的时候，可以在每一年度的儿童节发布“邯郸市社会组织参与未成年人保护蓝皮书”。

2.健全激励体系，提升社会组织在未成年人保护工作中的获得感

2021 年4 月，中共中央、国务院发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中提出要“完善社会力量参与基层治理激励政策”。基层未成年人保护工作的社会组织成员可作为社会创新人才、基层治理先进典型纳入省市级的表彰，以此激励社会组织成员成长为未成年人保护领域的“专业人士”，增强青年社会组织的身份自豪感和自我认同感。［3］建议省市两级分别设立“省级优秀社会工作者”“市级优秀社会工作者”，由所在社会工作组织推荐申报、行政主管部门考评，评选出年度先进工作者，并向社会广泛宣传。通过榜样形象，以点带面，宣传社会组织在未成年人保护工作方面的先进事迹。