我国非法采砂犯罪现状及其刑法规制反思

谢 晖 贾娟娟

湖北文理学院政法学院，湖北 襄阳 441053

一、我国非法采砂犯罪现状

近年来，随着我国国民经济持续快速增长，以及工业化和城镇化建设的大力推进，建筑业作为国民经济重要组成部分，其对砂石类建材的市场需求量出现了显著增长，砂石价格也出现明显上涨。在利益驱使下，一些地区非法采砂犯罪猖獗，严重破坏了水域管理秩序和水生态环境。针对日益严重的非法采砂犯罪，司法机关加大了惩治力度。

笔者检索了中国裁判文书网2018—2022 年间关于非法采砂犯罪的判决书，经统计，2018—2022 年间构成非法采矿罪的非法采砂刑事案件共有2383 例，数据显示，其中2019—2020 年非法采砂案件数量处于高峰，分别为830 例和882 例。砂石原材料需求量激增的原因，可以归结为以下两点：一是2018 年之后，国家大力推进基础设施建设，且在基建领域进行了大规模的固定资产投资，这直接带动了对砂石等建筑基础原材料的强劲需求。据国家统计局公布的2018 年1 ～6 月份全国房地产开发投资和销售情况，2018 年上半年全国房地产开发投资增长9.7%；同期国家基建投入也增加，2018 年砂石需求约为200 亿吨，价格出现暴涨，非法开采砂石行为随之增加。二是中共中央、国务院2018 年6 月印发的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中提出，要严厉打击非法采砂犯罪，加大对生态环境违法犯罪的打击力度。在以上因素的共同影响下，2019—2020 年非法采砂案件数量激增至高点。2021—2022 年，在公检法严厉打击下以及全球经济下行对于相关行业的波及，影响了该类案件的发案率，案件数量略有回落，分别为284例和41 例。

二、我国非法采砂犯罪刑法规制现状

（一）刑罚方式单一

从检索出的2383 例判决结果看，法院在量刑上体现了轻刑化倾向。具体来看，在2012 件自然人犯罪案件中，被判处3 年以下有期徒刑的共229件，占比11.38%。判处罚金、管制和拘役的占比分别为28.46%、27.76% 和32.11%。符合缓刑条件并适用缓刑的共875 件，占比43%。判处3 年以上7 年以下有期徒刑的仅有6 件，占比0.3%，适用比例最低。刑罚方式单一，主要采用自由刑或财产刑，不足以有效规制非法采砂犯罪。

（二）罚金刑偏低

从罚金的适用情况看，在2383 例判决中，28.46%的案件适用了罚金刑。但从罚金数额看，整体处于偏低水平。以单位犯罪为例，对单位判处10 万元以下罚金的最多，共169 例，占比45.45%；判处10 万～30 万元的92 例，占比24.68%；判处30万～100 万元和100 万元以上的较少，分别占比18.18%和11.69%。相关资料显示，一艘小型采砂船每小时可以采砂600 吨左右，而一艘大型采砂船每天的采砂量可达上万吨，一年的毛收入可达上千万元［1］。犯罪收益远远大于犯罪成本，现行立法对于此罪的规制显然无法达到阻止非法采砂犯罪的目的。

（三）非刑罚措施适用不规范

对于非法采砂这种破坏生态环境的案件，倘若依常规直接判处刑罚，一判了之，虽然会使犯罪人受到惩罚，使人民群众引以为戒，但却无法弥补所造成的环境破坏。鉴于环境犯罪的特殊性，近年来，法院在处理一些环境犯罪案件时，适用了非刑罚措施，例如在涉林类案件中判处“补植（种）复绿”。但随着社会经济的发展，生态环境遭受人为破坏的现象陡增，犯罪领域逐步从传统的林业资源类犯罪扩张到非法采砂等破坏型的矿产犯罪、土地污染等污染型的环境犯罪、非法猎捕野生动物等捕猎型的动物犯罪案件，为了最大程度地恢复生态环境，需要规范各种修复生态的责任措施，但我国实体法上没有明确规定修复生态的责任形式，导致审判实践中各法院的做法不一，修复生态环境的非刑罚措施适用不规范。

三、我国非法采砂犯罪刑法规制反思

从上述情况可以看出，非法采矿罪并不能有效规制非法采砂犯罪，因此，有必要借鉴国外先进的立法经验，完善我国非法采砂犯罪的刑法规制体系。

（一）建议增设非法采砂罪

2016 年11 月，最高人民法院、最高人民检察院印发了《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》，其中规定非法采砂行为适用非法采矿罪，学者们对此却大多持反对意见。有学者认为，“砂石”包括矿砂和非矿砂，将砂石一概认定为矿产资源不具有合理性，非法采砂行为也不完全符合非法采矿罪的行为类型，拓张非法采矿罪的规制范围，将非法采砂行为在刑法上定性为非法采矿罪，不符合非法采矿罪构成要件的特定内涵，突破了非法采矿罪的规范范围，不符合非法采矿罪的立法目的，有违反罪刑法定原则的嫌疑。［1］还有学者认为，非法采砂罪是典型的环境法益犯罪，而非法采矿罪保护的法益是矿产资源的开发利用，鉴于保护法益的显著差异，将特殊的非法采砂行为与一般的非法采矿行为区分开来分立罪名可能更为妥当。［2］笔者赞同增设独立的非法采砂罪，因为法益是刑事立法规制的根基和边界，当保护的法益不同，且现行《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）规制存在漏洞时，应该通过立法增设新罪。

（二）配置适当的法定刑

一些学者认为，现行《刑法》中规定的非法采砂犯罪的刑罚过于轻缓，不能达到惩治和预防环境犯罪的目的，建议加重非法采砂犯罪的刑罚。笔者认为这种观点与非法采砂犯罪的原因和特点不相符，非法采砂犯罪的行为人主要追求的是经济利益，与其他犯罪相比，其人身危险性较小。根据罪责刑相适应原则，对非法采砂行为应当制定适当的法定刑。科刑应当与犯罪的社会危害程度相适应，重罪重刑，轻罪轻刑。“应当对犯罪进行轻重区分，形成犯罪的梯度，与此对应，规定刑罚的梯度。”［3］在我国《刑法》分则中，环境犯罪一般判处三年以下的监禁，在情节（特别）严重的情况下，可判处五至十年的监禁，或判处十年以上的监禁，部分条款还规定了罚金刑或没收财产。笔者认为，参照非法采矿罪，建议将“非法采砂罪”纳入破坏环境资源罪一章，根据犯罪情节的严重程度，对于达到情节严重的才构成“非法采砂罪”。具体可规定两个幅度的法定刑，比如：“……情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”另外，还可将“情节严重”与“造成严重后果”区分开来，规定“结果加重犯”作为加重情节，升格法定刑，形成相互衔接的量刑档次。

另外，由于我国适用的是无限制罚金刑，会出现法院判处的罚金与生态环境损害程度不匹配的问题，因为部分法官由于专业的限制，可能不懂环境专业知识，难以准确地衡量生态环境损害程度，所以，笔者建议引入“阶梯式罚金刑”，依据对环境要素和生物要素具体利益的量化统计和对整个生态系统功能退化的综合衡量，做出生态环境损害程度的轻重区分，形成等级梯度，与此对应规定罚金刑的梯度，避免同案不同判。

（三）增设资格刑

资格刑是指剥夺一定期限内从事某种活动、职业或某种经营资格等。例如，《俄罗斯联邦刑法典》第二百五十条关于污染水源罪的规定，污染水源者可能会被剥夺某些职务或从事某些活动的权利。［4］虽然我国《刑法》规定了一种针对政治犯或严重犯罪的剥夺政治权利的附加资格刑，但其无法规制环境类犯罪。因此，笔者建议增设此类资格刑，理由如下：一是现行环境犯罪刑罚方式单一，主要采用自由刑或财产刑，不足以有效规制非法采砂犯罪。因为单纯的刑罚虽然可以震慑环境犯罪，但却无法有效救济环境损害，恢复生态环境。而且，与环境犯罪的高额经济收益相比，罚金刑的数额难以起到对犯罪人的警示作用。二是从源头上消除犯罪者再犯的念头。由于环境犯罪的犯罪人或单位大多从事与环境有关的职业，或生产经营活动与环境密切相关。因此，犯罪人或单位一旦被判处刑事资格刑，从业资格被限制或撤销，就可能失去主要的经济来源，权衡利弊后行为人就会放弃犯罪的念头。三是行政处罚与刑事处罚对行为的否定性评价程度并不相同，不能相互替代。对于非法采砂行为，虽然行政法规定了吊销采砂许可证等行政资格罚，但是部分地方政府为了促进地方经济发展，可能怠于实施行政资格罚，再加上个别执法机构职能重叠，例如，长江水利委员会或县级以上地方人民政府水行政主管部门对于长江河道非法采砂者，都有权注销其河道采砂许可证，职权不清容易造成执法困难。［5］因此，建议通过规定剥夺从业资格、限制生产经营活动、吊销营业执照、责令关闭或解散等资格刑，由法院直接适用，避免行政机关基于不当利益考虑，纵容犯罪人继续实施危害行为，从而达到有效打击和预防非法采砂犯罪的目的。

（四）规范非刑罚措施

“刑法虽然是用来保护法益的，但保护法益的手段并不是只有刑罚这一种手段。”［6］环境犯罪不同于传统犯罪，对其仅适用一两项刑罚措施，不足以起到威慑环境犯罪人和救济环境法益的效果，需要刑罚措施和非刑罚措施相结合，互为补充。国外的非刑罚措施归纳起来主要有三种做法：一是限制特定行为；二是销毁犯罪条件；三是义务性措施，如重建被损害的环境。［7］我国《刑法》第三十七条规定，对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的行为人可以予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分五种制裁措施。笔者建议在我国《刑法》第三十七条中增加“修复生态环境”等非刑罚处罚措施，从实体法上明确规定修复生态环境的责任形式，比如，在破坏型的矿产犯罪案件中采用回填、平整、复绿复垦；在捕猎型的动物犯罪案件中采用人工驯养、人工繁育、增殖放流、巡山守护；在污染型的环境犯罪案件中采用种植树木、净化水域，将犯罪人审判前积极修复生态环境的行为，规定为法定的从轻量刑情节，使得法官裁判中于法有据。比如，在非法采砂案件中，就可以判处被告人对采砂区承担“回填、平整”等非刑罚处罚措施。同时建议在程序法上规定，“积极修复生态环境的，应当从宽处罚”，即行为人在被判刑前主动修复了被破坏的生态环境的，应当从宽处罚，从而实现非刑罚措施的规范化。

目前，我国的环境形势严峻，环境犯罪行为不断发生，对生态环境和人民生活造成了严重威胁和侵害。司法实践中法院在对一些环境犯罪进行判决时，适用了非刑罚措施，促进了生态环境修复，取得了良好的社会效果。环境犯罪与传统的犯罪不同，仅靠刑罚不能补救被侵害的生态环境，而非刑罚措施可以用来恢复被侵害的生态环境，救济被侵害的环境法益。雷鑫教授认为，“非刑罚措施能够以较低的司法成本弥补刑罚的不足，能够发挥其修复环境犯罪造成的持续性损害和恢复环境权益的功效，是我国环境刑事责任发展的必然选择”。［8］环境犯罪的行为人为了追求经济利益，污染了环境，破坏了生态环境的平衡，为了恢复生态环境，在追究其刑事责任的同时，可以考虑对其适用非刑罚处罚措施，运用这些非刑罚处罚措施，旨在恢复生态环境。

刑法是部门法中最严厉的，因此是最后的手段。只有当其他部门法，如民法和行政法，不能有效解决问题时，才会动用刑法。在追究环境犯罪行为人的刑事责任时，要考虑环境犯罪的原因和特点，环境犯罪行为人主要追求的是经济利益，主观恶性小，人身危险性小，行为人一般利用所从事的职业进行犯罪，环境犯罪的这些特点决定了应适用相应的非刑罚措施，非刑罚措施体现了刑法的谦抑性原则。