从包商银行破产处置案例看存款保险制度

□文/ 李明晖 张翠珍

（外交学院国际经济学院 北京）

［提要］ 随着金融体系的不断完善和市场的不断开放，银行业已成为国民经济的重要支柱产业。然而，金融市场快速发展也带来信用、流动性和操作等风险，这些风险往往会给储户带来不小的损失。为了保护存款人的合法权益，防范和化解金融风险，在确保储户利益得到有效保障的基础上，确保金融体系的健康发展，存款保险制度在全球范围内被实施。本文从存款保险制度的角度出发，采取文献研究和案例分析相结合的方法，通过对已有文献的梳理，掌握存款保险制度相关概念和内容，并重点选取国内包商银行的案例进行分析，探讨存款保险制度在实际运用中所存在的缺陷。经过对处置过程的分析表明：存款保险制度在早期纠正、风险处置、融资渠道等方面存在不足。在此基础上，针对上述问题给出相应的建议，从而更好地发挥存款保险的作用。

2023年3月份，美国硅谷银行破产关闭引发全球关注，作为美国最大银行之一，其账下的储户存款规模达1.2 万亿美元。那么，银行破产，这些储户的资金怎么办？还能不能收回？这成为了人们最为关注和担心的问题。同时，在许多国人的意识里，如果银行破产，储户存在银行里的钱应该就是打了水漂。在此类情况发生时，存款保险制度起到了关键的作用。

而在国内，2022年8月26日，银保监会批复同意了辽阳农商行、辽宁太子河村镇银行进入破产程序。在此之前，中国已经有4 家银行宣告破产，分别是河北肃宁县尚村农村信用社、海南发展银行、汕头商业银行以及包商银行。其中，最让人唏嘘不已的就是包商银行事件，其曾是全国银行30 强，成立了22年之久，总资产规模一度超过5，500 亿元，在发展巅峰期时，旗下拥有473 万储户。2019年5月24日，包商银行出现严重信用危机，为保证其旗下百万储户的权益，中国人民银行宣布成立了存款保险基金管理有限责任公司（以下简称“存款保险基金公司”），接管包商银行业务。

本文以包商银行的破产处置为例，在研究存款保险制度如何在过程中发挥作用的同时，也从中找出存在的隐患问题与可以更加完善的点。这些问题可能会导致银行存款人的利益受到损害，影响金融市场的稳定和健康发展。因此，本文将结合包商银行破产处置案例，从保险制度的完善等不同方面，对我国存款保险制度在实际运用中存在的缺陷进行探讨，并对制度的完善提出相应的改进措施，以供参考和借鉴，具有一定的现实意义。同时，国内现有对于存款保险制度在银行破产处置中的研究成果大多仍集中于理论论述层面，与案例结合较少，故本文也具有一定的新颖性。

一、包商银行破产重组

包商银行是一家成立于1998年12月的区域性股份制商业银行，前身为包头市商业银行，是内蒙古最早成立的城市商业银行之一。该银行分布在全国16 个省、市、自治区，是中小银行中具有较大竞争力的一家。2019年5月24日，包商银行由于发生严重的信用危机而被金融监管当局联合接管，这是近20年来商业银行遭遇危机采用接管措施处置的首例，具有典型性。在处理包商银行危机的过程中，存款保险制度起着至关重要的作用。

（一）案例概述。2017年，发生了“明天系”案件，其中牵涉到了包商银行的巨额违法资金问题。包商银行事件大致分为三个不同的发展阶段：风险潜伏阶段、风险显现阶段和风险处置阶段。在风险潜伏阶段，当包商银行开始向市场发行65 亿元二级资本债券时，包商银行的资金风险状况已经显现出风险的迹象，主要表现为其盈利能力明显减弱、资产质量严重恶化和资本充足率快速下降。在风险显现期阶段，从2015年开始，包商银行向大股东预留1，500 亿元，仅年利息就高达100 亿元，出现了无法还本付息和资不抵债等严重问题。2019年，包商银行正式被中国人民银行和中国银行保险监督管理委员会接管。2020年，包商银行的相关业务转移到蒙商银行和徽商银行，存款保险基金投资于蒙商银行和徽商银行，最后改制为蒙商银行。2021年2月，北京第一中级人民法院裁定包商银行破产，包商银行危机处置落下帷幕。根据包商银行破产清算结果来看，其负债总额达到2，059.62 亿元，资产总额仅为4.47 亿元，缺口为2，055.15 亿元。实际上，在此次破产安排之前，包商银行的存款人和大部分债权人都已经得到偿付，破产所带来的负面影响已经降到最低。

（二）存款保险制度的作用。存款保险制度的执行主要由存款保险公司实施。在本次包商银行市场退出过程中，存款保险基金公司扮演着关键角色，既打破了刚性兑付，也将债权人的损失降到了最低程度，有效保护了存款人等客户的切身利益。由存款保险基金公司负责有关收购、承接包商银行的相应业务，并梯度偿付不同额度负债的破产清算给存款人和债权人带来的损失，防止了恐慌的进一步传播，也稳定了中小银行市场。其他业务方面，包商银行被接管后新受理的票据业务由存款保险基金公司全额担保；同时，由存款保险基金公司、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会共同为包商银行新增存贷业务提供充分保障。

在本次包商银行案例中，新成立的存款保险基金公司由中国人民银行全资出资成立，这标志着存款保险基金公司开始作为一个独立机构出现，表明存款保险制度将在陷入困境的银行市场退出过程中发挥重要作用，也标志着我国开始采取多样化的手段来解决金融风险问题，其作用在金融市场中日益凸显和重要。

在包商银行的处置过程中，存款保险制度作为一项重要的保障性制度，为收购大额债权，进行资产负债清查、账务清理、价值重估和资本核实，以及促成其他银行顺利收购承接相关业务等方面也均提供了关键性的支持。首先，存款保险为收购大额债权提供了必要的资金保障。在包商银行的处置过程中，收购方需要承担大量的债务，这对于收购方的资金实力提出了很高的要求。存款保险为收购方提供了稳定的资金来源，使得收购方能够更加从容地应对收购过程中的各种风险和挑战。其次，存款保险为资产负债清查、账务清理、价值重估和资本核实提供了必要的支持。在包商银行的处置过程中，存款保险协助收购方对包商银行的资产负债状况进行了全面的清查和核实，确保了资产负债数据的准确性和完整性。同时，存款保险还为价值重估和资本核实提供了必要的资金支持，使得收购方能够更加准确地评估包商银行的价值和资本充足程度。最后，存款保险还促成了蒙商银行、徽商银行顺利收购承接相关业务。在包商银行的处置过程中，存款保险协助蒙商银行、徽商银行顺利收购并承接了部分包商银行的相关业务，从而实现了业务的顺利过渡和平稳运行。

简言之，存款保险制度在处理包商银行破产事件时起了重要作用。一方面它推动了金融业以市场为导向的改革。它不仅有力地保护了存款人和债权人的权益，同时也维护了市场秩序和包商银行储户们的利益，有效地遏制了非理性恐慌情绪的传播，为接管银行提供了必要的信贷支持。就包商银行接管事件来看，存款保险通过收购大额债务、为个人储户提供充分保护以及为公司和银行间负债提供比例保护来应对承包商银行运营危机带来的风险。这不仅安抚了存款人，保证了资本市场的信心，也表达了国家对妥善解决这一问题的信心。另一方面存款保险基金避免了挤兑风险，维护行业的正常有序运转，还为我国存款保险制度的进一步实施提供了实践经验和主体支持。

二、我国存款保险制度存在的不足

我国存款保险制度在储户的存款安全方面尚不能完全得到保障，存在一定缺陷，尽管我国存款保险制度自实施以来取得了一定的进步。比如，从上文提到的包商银行案例中，便能体现出其不足之处。

（一）未能早期纠正相关问题

1、信息不对称。对于包商银行而言，其在潜伏期可以通过隐瞒风险来掩盖真实情况。据明天集团的持股比例表明，他们以隐瞒或关联方式持有该行89%以上的股份。但是，值得注意的是，在审计报告中，前十大股东并未被披露存在关联关系。此外，在风险显现期，包商银行以引入战略投资者为由未披露2017年年报，并且未按规定披露2018年年报。这些问题导致包商银行的信息未能得到完整、及时和准确的披露，因此监管机构很难去评估包商银行的真实风险，为后续问题的加剧与危机的发生埋下了伏笔。

2、存款保险早期纠正触发标准单一。存款保险机构在进行早期纠正时，会参考资本充足率参数这一重要标准，但这一参数并不能完全反映银行的风险状况。根据《存款保险条例》，当银行的资本充足率出现大幅度下滑，并会严重危及到存款和存款保险基金安全时，就可能触发早期纠正机制。然而截至2017年末，包商银行的资本充足率都高于最低要求，这在一定程度上对早期纠正产生了蒙蔽作用，因此不能单纯依靠这一指标来评估包商银行的风险。

实际上，包商银行的风险根源于公司治理的各环节全面失灵。具体表现在银行党委的领导核心作用被严重削弱，董事会的决策力被董事长一人取代，大股东操纵股东大会的决策等环节，最终发生了信用风险和控制失灵。此外，包商银行的金融风险呈现出多元化发展的趋势，因此仅仅依据单一的资本充足率触发标准难以全面评估风险情况。综上所述，需要采取更综合、更全面的监管措施，包括对银行的内部治理、风险管理、市场准入等方面进行全方位的监管和评估，以确保银行业的稳定和健康发展。

（二）风险处置职责不明晰。在包商银行的处置案件中，存款保险制度的风险处置职责存在明确不足的问题。一是对风险处置责任缺乏清晰界定。对于包商银行事件的处置，存款保险制度规定了由存款保险机构负责，但对其具体职责、处置办法等没有明确规定。在实践中，存款保险机构在处置风险事件时，常常缺乏明确的政策指导和操作规范，难以确保处置的公平性、合理性和有效性。二是存款保险制度的风险处置职责存在重叠和协调不足的问题。在此次包商银行案例中，除了存款保险机构之外，还有监管部门、中央银行等多个机构也参与了风险处置工作。但是，由于职责界定不清，不同机构往往存在职责重叠的情况，导致互相之间难以协调和沟通。这样就可能出现某个机构在处置风险事件时采取单边行动或失职渎职的情况，导致处置风险的效果不佳。三是存款保险制度的风险处置职责缺乏透明度和公开性。存款保险机构和监管部门在处置风险事件时，常常缺乏公开透明的操作流程和决策原则，不对外公布处置结果和处置成本。这样就难以确保处置风险的公正和透明，给金融市场和投资者带来了一定的风险和不确定性。

第四系底卵下覆第⑧土成分以岩屑、长石、石英为主，含少量云母碎屑，碎屑颗粒的分选性与磨圆度差，为短距离搬运或风化就地堆积的产物。土层中所含砾石多数为石英砂岩岩屑。应用透射偏光显微镜对风化残积土与石英砂岩成分及特征进行比对鉴定，如表2及图2所示。风化残积土主要颗粒成分与石英砂岩碎屑成分相似，两者包括的石英矿物均以单晶石英为主，有次生加大边形成；长石矿物均以碱性长石为主，发育蚀变；暗色矿物均以黑云母为主，均包含砂、泥岩岩屑。两者成分特征上的相似性指示该土层为石英砂岩风化产物。

（三）融资渠道单一，影响后续处置能力。在这次包商银行的危机处置过程中，主要由存款保险基金公司负责对包商银行的债务进行收购承接，按照不同层次金额对包商银行的债务进行偿付。虽然该制度为消费者提供了一定的保障，但其主要依赖于银行存款保险基金，融资渠道单一，影响了其后续处置能力，给消费者带来了一定的风险，也给金融市场带来了一定的风险隐患。首先，主要依靠银行存款保险资金，这在一定程度上限制了其资金池的单一理财渠道。在发生系统性金融风险时，需要动用大量资金处置。而目前保险资金在存款保险体系中的总量只有约1.5 万亿元，在金融市场复杂的情况下远远满足不了需求。这说明存款保险制度的融资通道有限。其次，存款保险制度融资渠道单一的问题极大影响经营风险的控制能力。存款保险制度的资金来源主要依靠银行缴纳的保险费用，如果出现较多银行破产或倒闭，会导致存款保险制度的资金来源减少，从而难以维持其正常运营。同时，影响经营风险控制能力和资金调配能力的还有存款保险制度的融资来源，如宏观经济状况和利率波动等。对整个金融市场来说，单一的存款保险制度理财渠道也会带来一定的风险。一旦存款保险制度的资金池不足以应对某些重大风险事件，进而对整个金融市场和经济社会造成巨大冲击，可能引发全局性的信用风险和流动性风险。因此，依据风险控制水平和资金配置的能力，相应地寻找多元化的理财方式，增加其资金池的规模和灵活性，在理财渠道上进行改革创新，提高存款保险基金的覆盖面和保障能力，为消费者和金融市场提供更加全面可靠的保障。

三、我国存款保险制度完善建议

（一）更好发挥早期纠正功能。首先，必须明确存款保险具有的独立监管地位。从国际上看，存款保险的相对独立性是发挥早期纠正作用的重要前提条件。作为这方面最完善的国家之一，美国的FDIC 可以独立行使早期纠正职能，并拥有广泛的早期纠正权。因此，我国《条例》也应该赋予存款保险机构独立的监管地位，以确保其能够有效地履行职责，保护存款人的合法权益。其次，应完善存款保险的早期纠正制度，建立多层次的保险制度触发标准。明确早期纠正的触发条件对于有效实施早期纠正非常重要。因此，应制定完善的存款保险早期纠正的触发标准。目前，存款保险早期纠正的触发标准主要集中在资本充足率上，资本充足率是反映被保险银行风险状况的最有效方式。但是，《存款保险条例》规定的“大幅降低资本充足率”的说法过于笼统，不便于执行。相比之下，美国和韩国根据资本充足率水平将银行划分为不同级别并采取相应纠正措施的做法就更加合理。因此，在制定我国存款保险早期纠正机制时，应该根据不同资本水平采取差异化的纠正措施，以更好地保障存款人的权益。此外，考虑到资本充足率对风险的反馈具有不完全和延迟特点，美国使用运营管理等非资本工具作为指导早期触发的标准；韩国将银行监管评级和资本充足率作为提前纠正的触发因素。在设定存款保险早期纠正的触发标准时，我们可以借鉴这些国际经验，并根据国内银行风险发生的特点引入相关指标来构建多层次触发标准。以资本充足率为主要指标的同时，还可以加入其他辅助指标，例如流动性覆盖率、不良贷款率等，以提高早期纠正的准确性和及时性。这样可以更好地反映银行的风险状况，确保存款保险能够有效地保护存款人的权益。最后，完善信息检测机制。美国、韩国和我国台湾地区都在早期纠正体系中建立了各监管部门之间的信息共享系统，并在银行监管机构及相关机构间建立信息共享的机制。不同的机构对监管中各类指标的关注程度不同，但银行监管的综合指标完整。通过建立完善的各类信息检测机制，加强信息的共享，对存款保险的早期纠正具有重要意义。

（二）明细职责，丰富工具

首先，为了解决存款保险制度风险处置职责不明晰的问题，需要加强相关制度的建设和完善。健全风险处置管理条款，细化各项规章制度，明确部门分工，确定存款保险机构作为风险处置的主体地位。

其次，丰富处置工具。根据实际情况，采取合理有效的多种方式来接管出现危机的银行。比如，FDIC 会对问题银行进行全面评估，采用不同的方式，包括设立过桥银行、收购、合并等，对问题银行进行合理妥善的处置。在此基础上，我们必须进一步完善风险应急措施，以便更好地控制存款保险基金的使用。为此，我们应该清楚地界定各类应急措施的范围、受益者以及实施步骤。

最后，增强处置风险的公开透明度。让投资者和社会公众了解处置风险的进展和结果，为维护金融市场的稳定和可持续发展提供更加坚实的制度保障。

（三）动态适时调整存款保险限额，拓展基金来源。存款保险的限额是衡量存款保险制度对储户保护力度水平的重要指标参数。随着社会经济规模、制度、产业结构等的不断发展和储户存款类型的变化，有必要采取配套措施灵活调整存款保险限额大小，以最大限度地保护存款人的基本利益不会受到损害，增强存款人对银行等金融机构的信任度。到2023年，FDIC 将存款保险限额从最初的2，500 美元提高到了25 万美元，同时每五年需要重新评估和调整限额数值，以确保最大限度地动态保护储户的存款不受影响。如，在2008年全球爆发金融危机期间，美国为了增强存款人对银行等金融机构的信任度，根据《紧急经济稳定法》的规定，FDIC 将存款保险的限额从10 万美元提高到了25 万美元，并相应扩大了银行存款保险的客户覆盖率（高达99.7%）。同样，在我国，我们可以根据物价增长水平和经济发展情况，动态或周期性调整银行存款保险的限额，以最大限度地保护存款人的权利不受损失。

同时，可以建立银行存款保险金后备融资的长效机制，扩大基金的投资业务范围，有效提高存款保险基金的收益率。监管机构可以借鉴国际融资经验，通过适当授权提前向保险机构收取保费或在存款保险基金出现缺口时征收专项保费来补充基金。这样做有助于增加基金的规模和投资收益，从而更好地保障存款人的资金安全。通过增强存款保险机构的市场融资能力也是很重要的手段，利用央行作为存款保险基金管理机构的优势，如可以授权存款保险机构发行信用担保债券的方式进行融资；同时，应谨慎使用中央银行的再贷款手段，参照包商银行的处置经验，可以通过履行央行的最后贷款人责任，为存款保险基金提供后备的融资支持，增强处置能力。

（四）加强存款保险知识普及，提高存款保险民众认识度

首先，为了更好地宣传存款保险制度，可以成立相关部门对公众进行知识普及。2010年，美国联邦存款保险公司专门成立了存款人和消费者的保护部，负责组织对储户进行金融相关知识的宣传，以增强公众对存款保险的认识。我国可以借鉴这一做法，通过设立相应的部门和机构，加强对存款保险制度的宣传和推广力度，提高公众对存款保险的认知水平。

其次，抓住关键的时间节点，增强公众对存款保险的信心非常重要。在爆发金融危机、自然灾害如飓风及各种疫情等重大危机和灾难时，美国的FDIC 会迅速启动各种各样的宣传广播活动，增强公众对金融机构的信任，解决储户对银行存款损失的担忧。为了让储户们更直接地感受到银行存款保险制度的作用，我们也可借鉴该方法，在重大灾害危机或灾害发生时，开展灵活多样的具有针对性的宣传活动，增强储户对金融机构和存款保险制度的信心。

最后，可以利用社交网站等新媒体发布存款保险政策动态和提示。如，2020年新冠肺炎疫情爆发之后，为了防止公众挤兑现象的发生，FDIC 在3月24日发布如下信息：“大量现金存放在家里有风险，最安全的资金管理方法是存入FDIC 保险下的银行”，该信息被大家累计观看了78.6 万次，底部留言达到2，370 条。我国也可以参考此种做法，在当代较为流行的社交网站如微博、小红书等平台发布存款保险相关宣传推文。

四、结论

通过前文对于存款保险制度以及包商银行处置过程的研究，总结出以下结论：存款保险制度是我国金融市场化改革的一项重要措施，通过成立存款保险基金管理有限责任公司并对问题银行进行资金上的协助，帮助其渡过困难时期并解决问题，发挥了举足轻重的作用。这标志着我国的存款保险基金机构已经发展成为较为独立的实体，也意味着我国的存款保险制度存在进一步完善和落实的空间。同时，国家所采取的各种市场化和法治化手段有助于化解金融风险，并且存款保险基金管理机构逐渐发挥出核心控制作用。这一举措为金融市场提供了有益探索，并促进了我国金融体系的稳健发展。

然而，在存款保险制度的实际运用过程中也存在着许多可以进一步改进的地方，如在早期纠正时存在信息不对称，标准单一、落实难等隐患以及在风险处置时分工不够明确，无法高效发挥存款保险机构职能。美国FDIC 的动态保险限额和保险基金补充对于我国存款保险的完善有着值得借鉴的意义。

因此，政府在进一步完善存款保险制度的同时，应更多地开展宣传活动，让广大储户更多地接受存款保险制度相关的科普教育，让存款保险制度更多地惠及全国，围绕处置商业银行存在的主要问题，有针对性地完善存款保险制度存在的短板，采取更加有效的措施手段，更好地发挥存款保险制度的各项保障功能。