县级行政事业单位内部控制建设探讨

□文/ 朱伟媚

（青田县水利局 浙江·青田）

［提要］ 县级行政事业单位的内部控制体系建设为强化内部财会监督、提升政府治理效能和有效防范风险提供重要支撑。近年来，通过“以报促建”的方式，县级行政事业单位内部控制建设取得阶段性成效。本文结合县级行政事业单位内部控制建设和实施情况，对内控建设过程、报告编制等环节中存在的问题进行分析，并提出优化建议。

自2017年财政部出台《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》以来，县级行政事业单位已连续七年组织开展内部控制报告编制工作，通过常态化的内部控制建设工作持续优化行政事业单位内部控制体系。但内部控制的不足之处同时在报告编制过程中反映了出来。为此，讨论县级行政事业单位内部控制建设中存在的问题，推动县级单位内控建设与实施，强化县级单位权力运行的制约，有效防范舞弊和腐败，杜绝廉政风险，对完善县级单位管理机制、提高治理水平具有重要意义。

一、县级行政事业单位内控建设现状

（一）内部控制认知存在偏差。单位内部控制应覆盖经济和业务活动的全范围，贯穿权力运行的决策、执行、监督全过程，要求单位全体人员都要参与单位内部控制建设。事实上，部分县级行政事业单位对内部控制缺乏正确的认识，对内部控制的宣传培训不到位。有些单位存在“重业务轻管理”现象，领导层对内控工作不够重视，没有认清内部控制建设的目的是为了遵循财政部门的监管要求还是满足单位自身管理需要，直接交由财务人员或办公室工作人员完成内部控制报告即可，其他人员参与度不高；有些单位内部控制建设还处在业务流程梳理和制度建立层面，认为内部控制工作就是成立领导小组、建立规章制度和“三重一大”议事决策机制；有些单位内部控制痕迹建设存在缺陷，没有及时掌握和保存内部控制痕迹，无法保证内部控制执行到位，不利于责任界定，主观上认为业务工作完成，认为不存在风险或风险小，没有把握内控的实质。内部控制建设是一项全员、全过程的系统工程，而非会计工程。当前县级行政事业单位对内部控制建设组织和实施的重视程度和工作主动性还远远不够。

（二）风险评估机制未完善。根据内控规范要求，县级行政事业单位应建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观的评估。县级行政事业单位涉及业务类型繁多，风险点不同，开展风险评估工作存在困难，特别是如何对各业务环节进行风险识别和度量。实际工作中，县级行政事业单位对风险评估不够重视，难以实现全面风险管理。一些单位并未建立风险评估机制，未定期开展风险评估工作，或风险评估不够充分，或直接由单位财务人员实施风险评估工作。县级行政事业单位内部控制与廉政风险防控机制结合不够，通常廉政建设由单位纪检部门负责，内控工作由办公室或财务部门负责，未实现两者的同步建设和实施。

（三）综合性专业人才短缺。内部控制工作由办公室工作人员或财务人员兼职，没有经过专业培训，无法胜任。单位内控建设缺乏具备资产管理、财会、合同管理、行业业务知识的复合型人才。关键岗位轮岗机制尚未完善，关键岗位人员长期不轮换存在一定的风险。因机构规模小，受编制少、人员不足的限制，没有足够的人员实行岗位轮换，存在一人多岗或长期未轮岗现象，如单位财务人员长期兼职采购、资产管理等工作。县级行政事业单位的财务人员兼职内部审计工作又导致内审工作缺乏独立性，通过内部控制专项审计替代轮岗机制存在风险。

（四）内部控制有效性待强化。目前，县级行政事业单位基本建立了六大业务的制度和流程图，但实际执行时仍存在因制度和流程不够细化、缺乏可操作性、执行不到位导致的内控风险。例如，合同审查不严，合同价款、支付条款、验收标准设置存在纰漏容易产生法律纠纷和财务风险。单位内部各科室之间协调不强造成诸如预算编制不准确、预算执行不均衡、政府采购金额与预算不相符、资产管理不规范等结果。未建立完整有效的管理机制和监督评价机制，大部分单位的内控评价和内审由财务人员兼任，评价工作和内审工作缺乏独立性。

（五）内控建设信息化进程偏慢。县级行政事业单位内部控制信息化覆盖程度不高，大部分县级行政事业单位的内控信息化建设尚处于空白。部分单位通过政府采购方式建设的内控信息系统与财政一体化系统缺乏有效衔接，不能实现数据间信息共享和互联互通。对于中小型的县级行政事业单位而言，个性化的内控信息化建设成本太高，缺乏必要的经费保障和技术支撑，增加内控信息化建设的难度。

二、县级行政事业单位内部控制优化建议

（一）优化单位层面内部控制环境

1、完善内部控制机制。县级行政事业单位领导层应提高重视，构建各科室之间的沟通协调和联动机制，明确内控建设的职责分工。通过不定期开展培训、集体学习制度文件等方式提高全体干部内控意识和内控建设积极性。建立内控建设动态更新机制，在现有内部管理制度的基础上，依据最新有效的财经政策对单位的业务制度、流程进行全方位的优化，建立既符合财经制度要求又适应单位内部业务运行实际的内部控制制度、流程。单位应营造良好的内部控制痕迹管理氛围，保证内部控制痕迹有效性。对于各类业务都应保存完整、真实、规范的内部控制痕迹。可以通过制定内部控制佐证材料负面清单的方式说明内控痕迹失效的表现，例如无法识别的个性化签名、模仿或涂改领导签字、违背不相容岗位相互分离的职责分工等。日常工作中重视内部控制执行的支撑材料的收集，以提高内部控制报告编制质量。

2、培养复合型人才，强化关键岗位制衡。建议县级行政事业单位重视并强化技能培训，提高内控人员专业素质。单位应科学合理设置岗位，为财会人员构建晋升通道，提高单位财会人才队伍的稳定性。建议单位根据岗位性质、风险确定单位的关键岗位、轮换周期、轮换方式，梳理岗位轮换流程，每年定期制定关键岗位轮换计划。对于人数少难以实现轮岗的单位，需考虑其轮岗对工作效率和质量的影响，以及控制措施的重要性和经济性，建议由主管部门内审人员、财政监管人员对其不定期抽查，或委托第三方对不具备轮岗条件的岗位所涉及的相关业务进行专项审计代替轮岗机制。

3、构建内控风险评估体系。以风险为导向建立健全单位各项内部管理制度。以内部控制设计和执行有效性为维度，科学设置内部控制措施，建立相应的风险评估机制，当外部环境和单位职能发生变化，梳理关键风险点，建立相应的预警机制。把内部控制与廉政风险防控机制相结合，组织业务科室梳理各类业务活动的流程，利用定性或定量的风险方法，系统分析经济活动风险，确定风险点。由财政部门出台具体风险评估指南指导各单位建立经济活动风险定期评估机制。县级行政事业单位应定期出具风险评估报告，通过风险评估识别单位内部管理中的潜在风险，分析与实现内部控制目标差距，合理确定内部控制措施和风险对策。

（二）优化业务层面内部控制管理

1、加强全面预算管理。一是提升预算责任意识，加强业务科室与单位财务之间的有效沟通，增强预算工作和业务工作的融合。结合单位业务开展情况，根据预算编制的佐证材料，科学合理、精准规范编制预算。二是夯实项目库管理，对专业性强、重大的项目经领导班子同意并通过充分的调研和论证方可纳入项目库，提早谋划业务工作，做好项目前期准备和资金支出计划。三是树立预算精细化管理意识，建立预算执行考核机制，对预算执行未达序时进度情况及时分析原因并提出具体的措施。四是全面实施预算绩效管理，项目绩效指标应当尽可能量化。按照“谁申请资金谁编制绩效目标”的原则对所有项目实行绩效目标管理。

2、强化收支管理。一是加强非税收入的征缴管理和票据管理，单位结余资金和资产处置收入应及时上缴财政；二是加强项目资金的收支管理，完善专项资金的绩效评价和问责机制，规范使用项目资金；三是明确重大经济事项的认定标准，重大经济事项和大额资金的使用必须经领导班子集体决策，根据单位实际情况设计分类分级授权审批机制，进一步优化业务流程，提高资金使用效率；四是县财政部门应不定期开展公务支出政策、财经纪律等方面的培训，以增强财务人员的专业技能和自律意识，县级行政事业单位应严格落实单位收支管理制度，杜绝出现不相容岗位未分离、支出票据无经手人或审批人签字、因工作调动未及时变更预算一体化和印鉴卡的财务人员信息、报销不及时等现象；五是县级行政事业单位应根据单位风险评估、审计、巡察等反馈的问题以及县财政部门上门服务检查结果积极进行整改，梳理单位收支流程，对收支内控薄弱点采取有效的内控措施。

3、严格规范政府采购。县级行政事业单位完善政府采购制度，细化采购流程，严格执行采购申请程序，采购工作中的关键环节都应有相关责任人负责和督促采购工作开展。单位采购管理人、财务人员应与各采购需求科室就采购内容、方式、金额等详细内容进行充分的沟通交流，，科学编制采购预算和建议书。加强政府采购内部监督，单位内审、纪检要对采购需求、采购方式、采购执行情况、采购绩效等进行监管，避免采购质量不及预期、违规采购，影响公共服务的效率和质量。

4、优化资产管理和使用效率。县级行政事业单位应重视资产管理，通过完善制度和强化流程控制实施资产的全生命周期管理。严格按规定标准配置，采用归口管理、财产保护控制、不相容岗位相互分离等控制措施，明确每个岗位与部门的资产管理职责和目标。资产的购置、使用、处置等各环节信息都应真实、准确记录，有据可查。县级行政事业单位应成立资产清查小组，不定期开展资产清查明确资产的有效配置情况，规范和盘活存量资产，合理保证资产安全、完整与使用有效。

5、构建建设项目全流程闭环控制。规范县级行政事业单位基本建设项目的重点是严把项目立项与审批、设计与概预算、项目招标、项目实施、项目验收等环节的业务流程，查准风险点，完善内控制度设计并实施控制措施。项目前期立项时单位应重点关注项目建议书、可行性研究等资料是否齐全，关注项目评审、集体决策、审批等是否按程序执行。建议单位从建设项目的实用性和经济性角度做好设计与概预算，避免设计方案脱离实际无法落实项目资金。压实监理方的现场管理责任，避免工程质量和进度达不到预期，控制项目随意变更，督促工程技术资料完整准确，确保阶段性验收时有据可依和工程竣工决算、审计的准确性。单位应提高对履约验收工作的重视，防止验收走过场，强化业务科室对工程进度的把控，确保项目及时结算，定期向单位领导班子汇报工程进度，及时做好竣工决算、验收移交和项目资料归档工作。

6、优化合同管理机制。建议县级行政事业单位设置合同归口管理科室，对单位经济合同按业务特征、业务科室进行分类统一管理，重视合同的归档。单位应结合单位实际制定详细具体、可操作性的合同管理制度，明确岗位职责和合同审核内容，由业务经办、合同管理、财务、法务等各方对合同条款发表审核意见。单位应强化合同履约监控，由业务科室跟踪合同执行情况，依据履约进度办理价款结算。建立合同纠纷处理机制，定期梳理易发生合同纠纷的条款，避免因纠纷导致单位利益受损。

（三）加强内部控制信息化建设。数字经济下县级行政事业单位内控信息化是加强内部控制建设和实施的重要举措。充分借助信息技术建立业财管控于一体的内部控制管理系统，使行政事业单位对业务活动进行全过程管控。建议由财政部门牵头搭建内部控制信息化基础平台，其他县级行政事业单位以标准化基础平台为中心将业务流程的确定性规则、内控措施嵌入内控信息化平台中。通过各业务模块的互联互通，实现财政管理和业务管理的全程留痕、流程可视、数据共享，实现信息交换和共享，提升工作效率，降低流程风险。内控信息化平台运营后需依据最新流程节点、管控措施、政策要求、使用反馈意见持续优化信息化平台。若信息系统搭建在互联网上，需防范网络风险，重视数据安全，通过系统加密、访问权限、数据备份等做好网络安全防护建设。

综上，内部控制是财会监督的基础，县级行政事业单位应持续优化内部控制规范体系，夯实内控编报基础。县级财政部门应及时掌握各单位内控编报存在的问题，并提供专业指导。县级行政事业单位要从单位层面和业务层面不断完善内控设计，充分利用信息技术将各项控制措施嵌入业务系统，推动内控的有效实施。单位要加大宣传内控建设的必要性，把内控建设与党风廉政建设、全面依法治国衔接起来。必要时借助社会力量参与单位内部控制建设，提高单位内部控制建设水平。