论绿色转型发展的政府协同

赵鹏鹤　杨立波　王风扬

实现政府协同是绿色转型发展的内在要求，也是构建中国式现代化治理体系的目标之一，对切实提升社会治理效能、利益协调、整体性重构尤为重要。在绿色转型发展过程中，由于央地政府视角差异导致执行出现偏离，发展竞争导致府际间协同困难，绿色发展职能分散在部门之间导致协同低效，执行目标偏离导致政府职能发挥乏力。为此，应实现绿色发展的整体合力、实现地方政府间优势互补协同、推进政府部门职能整合、实现个体绿色转型认知与发展目标协同。

党的二十大报告提出“健全现代环境治理体系”，重点在于破除与发展方式不合时宜的思想观念和体制机制，使治理能力与发展方式相适应。推进治理能力的现代化，要特别强化治理体系和治理能力的系统性、整体性、协同性。政府在加快绿色转型发展过程中起到推动、引领和示范作用，尤其要注重实施过程的协同性，这就要求各级政府作为实施者在理念、制度和行为上协同，真正提高协同能力，推动发展方式绿色转型。政府协同是指“议程、政策的组织安排的一致性和连贯性，以及组织间的协同工作，它的目标不相互冲突，手段也不相互增强”的一种状态，包括纵向央地协同、横向地方政府间协同、职能部门间协同及公务员与政府的协同四个方面。

实现政府协同是绿色转型发展的必然要求

绿色发展是推动生态文明中国式现代化，实现人与自然和谐共生，推进生态文明建设的重要组成部分。绿色发展重在发展，强调的是绿色，重点在于正确处理生态环境保护与经济发展的关系。要牢固树立“两山”发展观，推动经济高质量发展，保护好生态环境，使生态系统功能得到改善，自觉推动绿色低碳循环发展。

绿色转型发展致力于协调经济与生态环境的关系，目的在于高质量发展的同时高水平保护好生态环境，实现永续发展。由于各地资源禀赋和发展水平的差异，不同地区生态环境保护政策和标准与经济发展的目标实施也有所差别。在发展中确保绿色，在竞争中合作，在经济和生态发展中协调推进，充分发挥政府作用，协同推进绿色发展已成为共识。

绿色转型发展过程内在要求充分发挥政府作用，协调好经济与环境之间的关系。政府作为生态公共产品和服务的提供者，经济社会发展的主导者，推进绿色转型发展责无旁贷。为实现经济高质量发展和生态环境高水平保护的协调推进，政府通过界定自然资源产权关系，综合运用庇古手段和科斯手段等，解决“政府失灵”与“市场失灵”，避免出现“公共地悲剧”。以上事实表明，实现政府协同是发展方式绿色转型的内在要求。

我们要加快形成绿色发展方式，促进经济发展和环境保护双赢，构建经济与环境协同共进的地球家园。建设生态文明，不仅需要保护生态环境，而且需要发掘良好生态本身蕴含的经济价值，进一步创造综合效益，实现经济社会可持续发展。绿色转型发展中的政府协同可以为治理体系和治理能力现代化提供借鉴。当前，除了绿色发展问题，基础设施建设、政策冲突、区域流域治理等公共问题都需要政府协同来处理。

绿色发展中政府协同的现实困境

1、央地协同执行偏差频现

绿色发展在我国中央和地方分级管理体制下，中央政策目标和地方政府执行结果往往会出现偏差，具体表现在中央制定的绿色发展政策在地方无法得到完全落实。各地不断出现的生态环境破坏事件以及环境群体事件表明，中央政府在推动绿色转型发展的过程中，中央的政策并没有得到有效落实。央地不协同固然有政策本身的因素，但更多的是央地政府间利益冲突、价值取向等直接导致政策执行堵点产生，表现在限制性执行、选择性执行、附加式执行、替换式执行、敷衍式执行、公关式执行等，使得中央政策打了折扣。究其原因，地方政府在执行中央政策的同时，又代表着地方利益，形成了“理性经济人”角色，治理视野狭小。深层次原因是央地治理关系不畅基础上，产生的地方政府的自利性和扭曲的政绩观。

2、地方政府协同利益冲突明显

地方政府间不但存在着相对独立的利益，更是存在激烈的竞争关系，主要表现在地方官员的晋升竞争和地方发展的财政自由度的竞争。在残酷的竞争背景下，导致了参与竞争者趋于“共输”。地方政府间在绿色发展方面的不协同主要体现在：

首先，各地对绿色发展叫得响，但政策措施落实滞后。地方官员将有限的资源集中于关键的核心指标上，绿色发展位置尴尬。中央为此开展了两轮环境保护督察行动，从结果来看，仍未取得预期成效。长期来看，绿色发展会增强区域发展后劲和竞争力，但短期来看，受疫情影响，绿色转型发展的压力更甚，资源被进一步挤占。基于以上原因，地方政府为了自身利益，往往以环境政策为手段，争夺生产要素，出现问题往往会产生搭便车、扯皮推诿现象。

其次，毗邻地方政府在跨行政区域对绿色发展竞争同质，做法短视。由于绿色发展以国土空间规划和产业布局为基础，但在实际上是以行政区划为范围进行管理。在产业布局和经济发展上，毗邻政府往往资源禀赋类似，产业发展竞争同质，易导致资源浪費，不利于形成产业链。在生态环境保护上，诸如区域流域治理、大气污染防控等环境问题超越了单一行政规划，导致治理标准不一，衔接不畅。

第三，地方政府化解环境和发展二元对立不力。当前，中国处于工业化后期，面临的能源资源和环境问题异常严峻，为实现可持续发展必须实施发展方式绿色转型。现实情况是，各地产业转移现象比比皆是，经济合作越来越紧密，然而“两高”企业、污染问题也随着产业的转移随之转移。产业转移和生态环境的协同推进，仍需要不断深化。

3、部门协同职能分散严重

职能部门设置的初衷是为了解决复杂的专业事务，目的是通过部门之间的分工协作更好实现公共事务的管理。但部门设立后管理复杂程度加大，加上部门的独特利益，协作运行中不时产生内耗和冲突，难以形成合力。具体表现在：

首先，绿色发展的公共权力分散严重。经济社会的发展以发改部门为主导，生态环境保护以生态环境部门为主导，地方上关于生态文明建设的领导小组一般设在生态环境部门。生态环境部门主要的职责可以概括为环境管理和污染防治，对于产业结构调整和布局没有相关的职能，表现为小马拉大车，推动绿色发展乏力。其次，部门内部分工不科学，重叠交叉现象依然存在。比如生态环境部生态环境监察局和水、气、固等专业司局存在业务交叉。再次，部门之间机制不畅。主要表现在：部门保护主义的存在，在决策时不协作、不配合时有发生；部门之间相对独立，实际运作过程中，“铁路警察、各管一段”，无法形成统一合力；尽管各地成立了环境保护委员会等综合协调机构，但受制于主管部门之间的关系，在职责上交叉、重叠，政策支持上的不配套、不协调，造成协调困难。

4、公务员与政府协同目标不一

理论上公务员是政府实现职能的直接执行者，应当为公共利益服务。但现实中，公务员作为理性个体，也有自己的私人需求和目的，存在遇见矛盾绕着走、目标替代、政策手段目标化等情况。这种不协同反映在绿色发展过程中表现为：一是遇见矛盾绕着走，懒政惰政、“一刀切”等现象屡见不鲜。二是绿色发展目标手段化，把一些具体手段作为绿色发展的目标，特别是将绿色发展的目的定位为高技术产业，对优秀的基础产业一关了之，对企业污染罚款认为是绿色发展，把绿色投入简单等同于绿色发展。三是政策手段目标化，命令控制型、经济激励型、公众参与型等政策工具在执行过程中演化为执政目标，忽略了绿色发展的最终目的。四是贪腐蜕变，极少数公务员人员为了达到个人诉求，利用手中权力进行谋私，权力寻租、权钱交易等现象时有发生。这导致权力的不正确使用，严重影响了公共权威及实效。

在绿色转型发展中实现政府协同的主要途径

针对以上问题，在绿色发展过程中实现政府协同主要从以下几个方面着手：

1、科学调整央地关系，实现绿色转型发展的央地协同

中央和地方关系理想的运行状态是中央有权威性，地方有积极性。表现就是中央制定的发展规划和政策在地方上得到积极、认真有效执行。发挥中央的权威性上，作为中央政府既要保证规划政策的科学合理性，又要加强对地方的控制力，保证推动绿色发展的政令统一，确保绿色发展方针的落实。在调动地方政府的积极性上，中央在制定具体规划和政策时，必须充分考虑地方政府利益，统筹兼顾好央地利益。具体而言，要从以下几个方面努力：首先，合理中央和地方权责划分，中央政府从建设绿色发展体系上着手，做好顶层设计，处理影响较大、专业性强的环境问题。地方政府承担起绿色发展的主要责任，抓好中央决策落地，配合中央做好其他工作。其次，以绿色发展制度建设为抓手，规范绿色发展的央地协同。重点是建立绿色发展考核评价机制，引导政府协同推进绿色发展，使地方发展本位回归。加强自然资源的产权制度改革，明晰地方政府的所有权和使用权边界；严格落实国土空间规划，执行主体功能区战略，保障经济活动和生态环境保护和谐共处。完善央地政府间的生态补偿制度建设，建立地方政府间的生态补偿机制建设，促进协调发展。加大国家转移支付力度或财政补贴强度，弥补区域发展机遇缺失，促进各地间经济、社会、生态的协调推进。畅通信息沟通机制，探索信息多元双向沟通机制，避免央地政府间信息失真，导致中央利益受损，地方诉求不到位的现象。最后，发挥中央环保督察的作用，构建“中央督察，地方执行，部门负责”的推动体系。中央连续开展了两轮中央环保督察，在绿色发展的推动上，发挥了不可替代的作用，督政成效显著。绿色发展的考核综合性强，无法快速转化为地方政府的政绩，消极应付的现象比比皆是。要加强中央环保督察的深度和督察力度，科学制定督察方案，加大督政力度，成为推动绿色发展，成为理顺央地关系的有力补充。

2、协调横向政府关系，实现绿色转型发展的区域协同

地方政府是落实中央决策的主体，地方政府间的关系是降低中央协调成本，提高绿色发展成效的关键点。首先，提高地方政府对绿色转型发展的思想认识，培养形成协同推进绿色发展的价值共识。转变思维方式，在绿色发展的问题上，摒弃小农思想，主动与毗邻政府谈判协商，寻找价值契合点，最大程度整合各方资源，共同打造优势互补、特色鲜明、合作共赢的区域绿色发展，实现区域经济社会生态健康协调发展。其次，完善地方政府协同推进绿色发展的政策和机制建设。地方政府协同的焦点在于地区之间的利益平衡。完善地方政府之间的利益补偿机制，如水资源使用权交易制度、排污权有偿使用和交易制度等，促进环境容量的有效配置。建立区域间生态环境共治共管共享机制，比如生态环境保护协同监管机制、信息共享机制、应急联动协同机制等多种合作方式，将地方政府间的关系制度化、常态化，促进地区绿色协调健康发展。最后，探索区域流域统一的绿色治理。借鉴国家长江委、黄河委等区域流域综合治理的成功经验，在国家生态环境部门已有的六大地区环保督查中心的基础上，根据地区自然禀赋特征，根据实际需要，授权构建完善区域绿色治理的行政协调机构，探索绿色治理的府际合作和国家权力纵向嵌入机制，指导区域绿色发展一体推进。

3、整合部门职能，实现绿色发展的职能协同

整合部门职能，聚合部门资源，对于实现政府治理效能具有重要的意义。首先，整合部门之间的职能。实现绿色发展的职能主要涉及经济发展和环境治理两个方面，应按照国家大部制改革的总体思路，将经济發展的职能统一调整至国家发改委，将环境管理的职责统一由生态环境部行使，真正实现《环保法》规定的“统一监督管理”。国土空间管制在国土资源部、区域流域治理归口在国家水利部、农业污染归农业农村部管理。积极稳妥逐步整合有关职能，促进绿色发展高效推进。其次，围绕绿色发展，优化部门间的工作协调机制。特别是强化与经济发展部门的工作协调机制，把经济建设和生态环境保护协调一致起来，避免地方政府在招商引资和生态保护方面出现对立，环保部门的干部出现“背锅侠”现象。深化与财政、人事部门的工作机制，及时有效地获得资金和人力资源支持。建立与国土、工信、水利等部门的工作协调机制，推动信息深度共享、提升管理绩效。最后，优化部门内部机构设置和制度建设。整合内部业务分工，优化职能内设机构配置，破除职责同构现象，提高工作绩效。优化内部分工协作机制、破除官僚主义和形式主义，提高内设机构效能。

4、提高公务员个体素养，实现公务员与政府绿色发展的目标协同

公务员是实现公共利益的直接执行者，公务员素质的高低与绿色发展的政策执行结果密切相关，因此，公务员队伍的建设与绿色发展至关重要。首先，加强绿色发展的理论学习培训，将绿色发展目标体系各个层级具体化，防止出现目标偏移。加强对公务员的绿色发展理念教育，使绿色发展的目标转化为公职人员的自觉担当。其次，建立考核机制，将落实绿色发展等各项工作的履职纳入考核当中，从制度上形成约束。再次，建立有效的激励机制，对在绿色发展领域内做出突出贡献的人通过加强职业荣誉感激励，精神鼓励，物质奖励等，发挥表率作用，形成绿色发展政策执行的正向激励。从次，建立责任追究机制，对破坏绿色发展的予以处分，违反相关制度的严厉制裁。最后，抓住领导干部这个“关键少数”。对地方领导干部特别是主要领导干部应当实行离任自然资源审计，对其他领导实施生态责任事故终身追责制，防止出现短视行为。

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