用好“起承转合”提升城市治理现代化水平

杨红运

城市治理不仅关乎着国家治理体系和治理能力现代化水平，更关乎着人民群众的获得感、幸福感和安全感。党的十八大以来，习近平总书记关于城市治理现代化发表了一系列重要讲话，深刻揭示了中国特色社会主义城市发展规律。在党的二十大报告中，习近平总书记指出了我国城市治理的目标与路径，即“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。2024年春節前夕，习近平总书记视察天津时再次强调，“提高城市治理现代化水平是建设现代化大都市的重大任务”，要求在提升城市治理现代化水平上善作善成。由于城市社会（尤其是超大型城市）往往具有复杂性、系统性、多样性和不确定性等特征，城市治理现代化涉及规模、角色、短板、伦理、技术和文化等多方面内容，如何谱写中国式城市治理现代化的新篇章，可以运用“起承转合”的思维，使其化繁为简、环环相扣、清晰有序。

一、提升城市治理现代化水平的“起”，就是要把握城镇化发展规律，强化城市治理问题导向

1.从全球化和本土化的历史方位中把握城镇化发展规律，立足国情、顺势而为。马克思指出：“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散。”与农村相比，城市能够为人们提供更高的收入、更多的就业机会、更优质的教育、医疗和文化等资源和公共服务。因此，工业革命以来，日益增多的农村人口向城市聚集，带来了资金、技术、信息和服务等的流动，促进了城市基础设施的兴建和改善。但与此同时，因人口高度流动引发的贫富差距、跨界犯罪、环境污染、交通拥堵和疾病传播等社会问题日益突出。我国城镇化起步较晚、水平低，但发展速度快。当前，我国仍处于社会主义初级阶段，处于城镇化较快发展的中后期，每年大量农村人口涌入城市，冲击着城市的社会结构，社会矛盾触点多、燃点多，容易出现突发性事件。正如习近平总书记所指出的，我国城市发展遇到的问题，既有特殊性，又有普遍性，也同我国所处的发展阶段有关。为此，我国城市治理要从城乡发展不平衡不协调和二元结构的现实出发，既要借鉴国际先进经验，又必须立足国情；既要优化宏观布局，也要搞好城市微观空间治理。一要尊重城市发展规律，因势利导、顺势而为，尊重自然生态环境、文化传承和群众诉求；二要顺应农民进城务工的大趋势，把该打开的“城门”打开，促进农业转移人口市民化，把保障居民安居乐业作为头等大事，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

2.强化城市治理问题导向，深入调研，加快补好短板。矛盾是事物发展的源泉和动力。作为一种过程，提升城市治理现代化离不开问题导向，这是确保高质量公共决策和造福社会的前提，因为“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这一矛盾也体现在城市治理中。例如，城市产业布局与交通拥堵有着怎样的关联？外来常住人口多大程度享受到了城镇居民的基本公共服务？郊区、城郊接合部或城中村等居民又面临着多大程度的公共服务短缺和治安风险？“不畏浮云遮望眼。”要在纷繁复杂的现象中确定真问题和决策焦点，就离不开广泛而深入的调查研究，因为“没有调查就没有发言权”。大到城市规划、产业布局和医保改革等，小到垃圾桶设置、电梯加装、暴雪除冰和文明养犬等，都是城市治理中不容忽视的重要议题。只有经过“身入”基层、“心到”基层的调研，有了现场看、当面听、直接问和“七嘴八舌式”的讨论，经过交换、比较、反复的方法，才能精准了解居民需求。在此基础上，公共部门才能更容易做好公众参与、专家论证和风险评估等工作，力求以成本最低，找到最大产出效能的问题解决路径。

二、提升城市治理现代化水平的“承”，就是要理顺关系，发挥协同合力，加强韧性安全城市建设

1.理顺政府与市场、政府与社会的关系，充分发挥多元主体协同合力。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”城市治理现代化的实现离不开多元治理主体的结构均衡，即必须理顺政府、市场和社会三者的关系。一方面，充分发挥“看不见的手”和“看得见的手”的作用，使其相互协调，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要政府持续深化“放管服”改革，克制“管事偏好”，更好地发挥其在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施和提供公共服务等方面的职能。另一方面，改变“强政府、弱社会”的城市治理格局，重构政府与社会的关系。要认识到，缺乏社会资源、政府大包大揽的治理不仅高能耗、低绩效，也无法满足群众多元的公共服务需求。目前，与发达国家相比，我国社会组织数量规模小，公益性、慈善性、服务性社会组织偏少，不足以成为疏解多元压力、分散公众情绪的主渠道。为此，必须加快培育社会组织的步伐，为其“牵线搭桥”，不断提升社会组织参与度，让城市“毛细血管”越来越密，更有“弹性”。此外，必须加强不同区域（层次）政府部门的协同治理。随着“互联网+”引领的跨界、跨行业融合发展，一些公共事务和社会问题的纵横关联性和复杂性加剧，“多龙治水”显然力不从心，只有打破“界限”，实现信息共享，才能形成治理的协同合力。

2.加强韧性安全城市建设。在全球风险社会的背景下，城市作为人口高度聚集、经济社会系统极为复杂的地方，更易受到各类灾害及次生风险叠加的影响，其治理具有很大的不确定性和脆弱性。如何打造能够具有防灾、抗压、适应、修复和可持续发展能力的韧性城市，既是人类社会可持续发展的重要议题，也是打造平安城市以及推进中国式现代化的“必答题”。对此，习近平总书记指出：“要坚持以人民为中心，着眼长远、科学规划，把恢复重建与推动高质量发展、推进韧性城市建设、推进乡村振兴、推进生态文明建设等紧密结合起来，有针对性地采取措施，全面提升防灾减灾救灾能力。”加强韧性安全城市建设，可以从三个方面入手。一是加强城市韧性基础设施建设。要抓好房屋建筑、城市桥梁、建筑幕墙、隧道等工程运行使用的安全监管，全面排查城市老旧建筑安全隐患，结合空间利用率和人群聚集状况等规划好城市防灾场所，及时翻新和升级应急避险基础设施。二是加强韧性组织制度建设。要充分调动私人部门、社会组织和公众等参与城市公共安全治理，使其在风险评估、募集物资、技术维护、管理咨询和宣传教育等方面发挥积极作用。三是加强城市社区韧性建设。要以智慧社区为载体，搭建居民交流互动平台，开展防灾减灾宣传教育；积极整合社区工作人员、消防人员、医护人员以及义工等力量，建立“社区脆弱人群清单”，落实应急联系人救助措施。

三、提升城市治理现代化水平的“转”，就是要推动城市社会治理“四化”，推动公共管理人员工作作风转变，推动“物质治理”向“文化治理”转变

1.持续推动社会治理“四化”。党的二十大报告指出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。要提升社会治理效能就必须注重提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。作为复杂经济社会系统的城市，治理现代化更需要在“四化”上下狠功夫。一是推动城市社会治理社会化。除了培育社会组织和加强社团领军人才建设外，政府可以通过购买服务、政策引导、资金扶持和搭建平台等方式积极整合各类社会资源，促进社会力量的成长和功能的发挥。二是推动城市社会治理法治化。要运用法律明确不同社会主体的“权责利”，按法定权限、规则、程序办事，积极培育办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。三是推动城市社会治理智能化。要使“城市管理应该像绣花一样精细”，数字技术赋能是提升城市社会治理能力的关键之举。要善用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术实现治理资源的合理配置，“让数据多跑路、让群众少跑路”，切实提升公共服务水平。四是推动城市社会治理专业化。要改变依靠主观意志做管理工作，不断优化和更新党员干部队伍的知识结构，加大相关培训的力度，引导其用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城市；充分发挥高校和智库的研究决策、咨询服务功能，加大高校社会工作专业人才的输出；完善社区工作者职业制度体系，不断提高社区工作者的工资待遇和职业荣誉感。

2.推動公共管理人员工作作风转变。在城市治理过程中，以政府为核心的公共部门发挥着“掌舵人”的角色。必须认识到，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”“中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化”。因此，推进城市治理现代化核心在于人，尤其是要打造一支全心全意为人民服务的公共管理队伍。当前，一些领导干部缺乏担当精神和责任意识，尸位素餐、避重就轻、推诿扯皮，“当一天和尚撞一天钟”；有的则习惯于“家长制”“一言堂”，盲目攀比，乱上项目，追求个人升迁而不是为民谋利，工作不是“做事”而是“作秀”，使得“一时”政绩成为“长期的包袱”等。上述“不作为”“乱作为”，往往会引发政府部门认为的“你需要”与群众认为的“我不要”之间的矛盾，增加了城市治理的成本，损害了群众的获得感和幸福感。“群众利益无小事”，柴米油盐等问题对群众就是大事。因此，领导干部要做到问政于民、问需于民、问计于民，勇于担责，把让群众生活更舒适这一理念融入城市规划建设的血脉里、体现在每一个细节中；要学会换位思考，多一些包容和耐心，因为“我们不舒服一点、不自在一点，老百姓的舒适度就好一点、满意度就高一点，对我们的感觉就好一点”。

3.推动“物质治理”向“文化治理”转变。文化自信是更基础、更广泛、更深厚的自信。中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，人的全面发展是中国式现代化的应有之义。正如习近平总书记所说：“以文化人、以文惠民、以文润城、以文兴业，展现城市文化特色和精神气质，是传承发展城市文化、培育滋养城市文明的目的所在。”文化是城市的灵魂，城市精神彰显着一个城市的特色风貌，如北京故宫、天津古文化街、西安兵马俑、南京中山陵、杭州西湖、上海外滩等景点，让无数游客荡气回肠，形成了一座座城市的情感记忆。为此，必须发挥文化在城市治理中的独特作用。一方面，要明确城市定位，推崇简洁为美，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。坚决杜绝任意大拆大建，力避风格雷同的“标志性建筑”“千城一面、万楼一貌”；留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”；推动数字文化新业态，促进文化产业的高质量发展，更好地满足居民日益增长的精神需求。另一方面，积极推动文化实践向基层拓展，广泛践行社会主义核心价值观，推进书香社会建设，全面提升市民文明素质和城市文明程度。城市政府要深入实施文化惠民工程，推出红色文化资源，制订有效的市民修身行动计划；政社合作提供文化产品（如插花、剪纸、茶艺等），开展节庆盛大文化活动，组织文明城市系列讲座，开展“寻找我身边的榜样”等活动；基层社区可组建文化团队（如合唱队、舞蹈队、戏剧队等），开展“孝亲家庭”评选和心理咨询等。通过上述文化活动的熏陶，使街区所在地的陌生人逐渐转变为彼此熟悉的邻里，形成邻里文化，从而实现社会善治。

四、提升城市治理现代化水平的“合”，就是要践行人民城市理念，努力建设人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体

“海纳百川，有容乃大。”城市之所以成为人类各方面创新的发散地，就在于其开放性与包容性，既需要高学历、高收入和高消费的白领，也需要家政、快递、清洁等蓝领，产业单一、结构失衡的城市往往容易丧失活力，甚至无法正常运行。城市治理的灵魂在于对人的生命价值的关怀，在于让本地居民、新市民和外来务工人员等都能感受到“此心安处是吾乡”的温暖。在我国，共同富裕是社会主义的本质特征，更是城市治理现代化的价值遵循。党的十八大以来，习近平总书记多次阐述人民城市的重要理念，指出“城市不仅要有高度，更要有温度”“要把增进民生福祉作为城市建设和治理的出发点和落脚点，把全过程人民民主融入城市治理现代化，构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体”。为此，城市治理现代化必须聚焦“人人参与”，除了党政机关、企事业组织外，政府可通过互联网平台、拉家常议事会、社区民意征集工作室和平安服务站等形式广泛征集民意，调动居民参与热情；必须聚焦“人人负责”，要加强信息沟通，广泛开展公共教育和培训，完善投诉和监督渠道，努力探索奖励机制（如公益积分），逐渐改变居民的“看客”或“依赖”心理；必须聚焦“人人奉献”，要搭建多元奉献平台，组织开展多样性志愿服务和公益活动（如“慈善公益市集”“爱心一日捐”等），设置便民服务点和爱心接力站，组织学生开展社会实践活动，营造浓厚的奉献氛围；必须聚焦“人人共享”，要依照城市常住人口的实际分布格局进行公共服务资源的合理配置，加大保障性租赁住房筹措建设力度，呵护老弱病残群体，为各类人群构建相对均等化、多样化、高质量的公共服务体系。

本文系国家社会科学基金项目“近代乡贤参与农村社会治理的历史经验研究”（20BZS085）的阶段性成果

作者系天津市中国特色社会主义理论体系研究中心天津外国语大学基地研究员、天津外国语大学马克思主义学院教授，博士

责任编辑：李 欣