共同治理视域下我国民办高校治理机制构建

陈静 林佩云

教学、科学研究、社会服务和文化是大学的主要功能，而大学功能的实现离不开利益相关者的参与。公办民办高校虽然存在办学资金来源的区别，但都是利益相关者组织，适用利益相关者共同治理理论探讨其管理及发展。可通过分析共同治理理论的发展、借鉴相对成熟的大学治理经验，从决策机制、执行机制、监督机制和激励机制四方面，探讨民办高校共同治理的机制构建。

随着国家治理现代化体系的不断构建，民办高校的治理也日益受到重视。虽然民办高校办学资金来源区别于公办高校，但同样承担着自身教学、科学研究、社会服务和文化等功能，是一个众多利益相关者的组织，在其治理体系构建中需要关注和兼顾各个利益相关者的权力分配和利益需求。

共同治理理论发展

共同治理理论，即利益相关者共同治理理论，起源于企业管理问题，后延伸至社会各领域。20世纪80年代，由于人力资本理论的兴起，传统企业管理理论因对“股东利益至上”的崇尚，在实际的企业运营过程中逐渐暴露出诸多问题，利益相关者理论顺应而生。“利益相关者”一词最早在19世纪30年代末提出，在1960年代“企业是人力资产和人际关系的集合”的观点中有了最初的定义，而最被广为接受的定义是弗里曼提出的“利益相关者是那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体”。

以“契约论”为核心的传统的企业管理理论认为，对公司投入资本的股东主要承担了企业运营的剩余风险，理应享受剩余索取权并开展监督工作以保证剩余收益，但在单方面将股东利益放在至高位置、并追求最大化的形式下，因治理主体过于单一、股东自身的缺陷，以及作为“经济人”自身的分散性无法真正实施监督，甚至大量“机会主义”行为的出现，势必会影响公司的健康发展，最终也损害股东的自身长远利益。随着知识经济时代的到来，人力资本理论逐渐兴起，传统的仅以物质资本投入为企业所有者的逻辑受到冲击，人力资本所有者在企业的非物质投入也被认为是企业的重要资源。随着现代金融资本的发展，持有资产的股东越来越关心如何快速地在资本市场攫取高额利润，更容易产生“短视”行为，利益相关者理论应运而生，摒弃单一看重“经济效益“的视角，认识到企业社会责任的同等重要性。

理论发展到“利益相关者共同治理”阶段的影响最为普及，其核心观点主要概括为以下四方面。

第一，投入资本的股东只能拥有企业的一部分，并不是唯一的所有者。

第二，理應享受剩余索取权并开展监督工作以保证剩余收益的并不是只有股东，工人、债权人、供应商等各个利益相关者同样也能够获得。

第三，企业治理机制的构建，应考虑与企业运营发展息息相关者的利益关系，而不能仅仅局限于调节股东与董事会、经理层的关系。

第四，企业法人财产不等同于股东资产，企业法人财产是相对独立的，除企业出资者投入的资产，还包括经营过程中的财产增值和无形资产。

共同治理对民办高校治理的启示

第一，民办高校的创办者可以视为公司的“原始”投资者，除考虑民办高校创办者的利益外，还须考虑与民办高校发展息息相关的其他利益相关者的利益。在民办高校决策、运行、经营过程中，不能只顾投资者的利益，丢弃高等教育的规律，忘却相关利益者的利益。这里，“利益”不仅限于经济利益，还包括政治利益和民生权益。

第二，要实现学校可持续发展的长远利益，民办高校必须充分调动广大管理人员和专任教师的积极性，建设和谐校园。利益相关者理论告诉我们，企业的利润是广大利益相关者共同创造的，企业的绩效取决于利益相关者的共同努力。发挥好各利益相关主体的积极性和创造性，才能取得企业效益的最大化。民办高校办学是一个整体，一个庞大的系统。在民办高校的办学过程中，也不能片面强调某一方面的地位而忽略了另一方面的作用。只有不断增强办学共识，凝聚人心，共建共赢共享，才能促进学校高质量发展。

大学治理机制的他山之石

国外私立大学多属于捐资办学，与我国民办高校的公益性有相通之处。相比于我国民办高校的发展历史，国外私立大学的发展更为悠久，其发展过程中不断完善的治理经验，可供供我们借鉴和参考。

（一）英、美、日、德等私立大学治理经验

英国私立大学的内部治理借鉴了公司治理模式，建立了完善的“三会一层”，既董事会（校务委员会）、监事会（理事会）、教师代表大会和管理层。其中，校务委员会下面还设有总务委员会，对学校的行政、学术管理进行统筹。在总务委员会的人员设置中，80%以上的人员必须来源于教授，其余来源于其他利益相关者。因此，在英国私立大学的内部治理结构中，普通教授在学校治理中具有相当重要的作用，可以直接影响学校的发展和走向。同时，普通教授与管理层间也拥有通畅的沟通渠道。

美国私立大学以章程作为重要遵循体系，对最高权力机构董事会的行为进行约定，使其能够符合所有利益相关者的诉求。作为代表和保护教师利益及学术共同体的组织，教授委员会是大学最高学术权力的代表。为了最大限度地避免“外行领导内行”问题，学术评议委员会在内部治理中发挥着参与和监督的作用。治理过程中，学术与行政的相互监督、制约、渗透，以防止行政专权。

日本私立大学治理实行“三权分立”，即将董事会（理事会）、管理层、监事会、职工代表大会的职能进行界定和区分。同时，各个私立大学根据《民办学校法》《民办学校法施行令》《民办学校法施行细则》的规定，制定相应的学校《章程》，并在《章程》的指引下不断健全校内治理的各项制度。

德国私立大学董事会（理事会）是其核心治理机构，董事会的人员由社会人员代表、教授、产业和文化机构代表等组成。德国私立大学的利益相关者主要来自于为大学提供资金的团体、机构和对大学进行监督的组织。

（二）对我国民办高校共同治理机制构建的启示

第一，重视所有利益相关者共同治理。从内部治理组成结构来看，要注重所有利益相关者参与学校的治理。与国外私立大学相比，我国虽然在《民办教育促进法》等法律、法规及政策中，都对民办高校决策机构的设置进行了规定，但并没有对利益相关者如何参与学校治理而进行细化落实，教师并不是学校治理的重要主体。国外私立大学治理对教师参与学校治理重视度高，学校共同治理的文化氛围浓厚，这样的方式保障了学校办学方向的正确性，以及教育产品高质量输出的稳定性。

第二，加强内部权力机构的协调与制衡。与我国民办高校传统管理的“一董独大”相比，国外私立大学的治理机制中，严防董事会的专权，将立法、司法、行政领域的“三权分立”引入高校治理，形成内部权力主体间的相互制衡和分权机制。在大学的章程中明确董事会、监事会、管理层、教师（职工）代表大会的职责、权利、义务，将董事会的决策权、监事会的监督权、管理层的执行权、教师和普通职工的参与权纳入章程，并作为契约不折不扣的执行，有效地实现了利益相关者共同治理的合力。扁平化的治理结构通过建立通畅的信息公开、流通、披露体系，实现利益相关者可以随时了解学校的经营和治理情况，为我国民办高校的治理提供了有力借鉴。

民办高校共同治理机制构建路径

在利益集团控制模式下，让利益主体直接参与协商不仅仅是一个效率问题，更是一个容易让举办者感觉对自己的权威有威胁的事情。与此相比，机制之间的制衡遇到的困难可能会更多。如果说共商决策对自己利益可能有威胁的话，那么监督可能是直接的威胁。所以，大多数民办高校基本没有设立真正的监督机构。事实上，真正发挥作用的监督主要是自下而上的监督，不仅是对下属和教职工这种自上而下的监督，而是对管理层和决策层的监督。没有监督，就根本谈不上制衡，缺乏监督机制也就无法保证民办高校共同治理机制的良性运行。民办高校共同治理中存在的主要问题与平衡机制缺乏相关。以下从决策、执行、监督、激励四个方面，探讨民办高校共同治理机制的构建。

（一）决策机制

有效的决策机制是民办高校共同治理机制构建的重要内容，只有推进决策机制的公开、高效，才能够实现治理结构的优化。对于民办高校而言，董事会只有保证学校决策的民主性，才能实现学校决策的科学性。只有保证董事会成员代表的广泛性，尽可能全面地涵盖与学校发展息息相关的利益主体，才能让决策机构听到各利益主体代表的声音，保证决策的全面性和可执行性。

（二）执行机制

民办高校的管理层是其重要的执行机构，董事会决策领导下的“校长负责制”更能体现当前民办高校主要的决策执行机制。在民办高校共同治理的执行机制建设中，有必要全面增强管理层的执行力，從管理层的选拔、监督、权力制衡等方面着手，推进民办高校校长队伍的职业化。决策执行是管理层的重要工作内容，是实现民办高校教育产品输出的关键。可借鉴“职业经理人”制度构建民办高校的“职业校长”机制。此外，建立“行政权力”与“学术权力”二元体系，保障教师有机会参与学校运营的日常管理。

（三）监督机制

目前，我国民办高校的监督相对比较薄弱，不利于民办高校计划实施活动的检查和总结，因此有必要加强民办高校的监督机制建设。一方面，健全以监事会为重点的内部监督机构。实行独立董事（理事）、监事制度，设立独立的监督机构。独立的监事不受制于决策机构和执行机构，真正实现对民办高校的董事会决策层和学校管理执行层的全面监督。另一方面，完善以政府监控为主体的外部监督制度。政府要加强和充实民办教育的管理力量，利用大数据和信息化的手段，发挥公众舆论的参与力度，提高监管的针对性，构建扁平高效的监管系统。

（四）激励机制

利益相关者参与学校治理是一种行为过程。根据行为主义心理学理论，要想利益相关者能够保持持续的参与热情和积极性，就需要使参与主体得到“正强化”，即受到激励。民办高校可以通过情感激励、目标导向和成就激励等措施，激励教师参与学校治理。利益相关者参与学校治理时，要提倡以人为本、合作参与、共同发展的管理观念，重视民办高校共同治理机制构建中的人文关怀。治理机制构建要充分尊重利益相关者的劳动成果，倾听师生们的心声、了解师生们的需求、关心师生们的情感。当这种真挚的情感注入到被管理者的心中时，将有助于高校各利益相关者之间的相互理解、信任与合作，激发治理积极性。学校管理者在制定工作目标时，要考虑到各个主体的利益，协调相关利益主体之间的冲突，建立共同的组织目标，让各个主体了解目标的含义和对自己、对组织的意义，让各个利益相关主体认可组织的目标，并将其作为自己的工作目标。民办高校中的个体目标与组织目标结合的程度越高，则越有利于发挥目标的导向作用，提高治理效能。

结 语

民办高校由于办学体制的独特性，其发展受市场机制的影响更直接，与社会的联系也更加紧密，为避免学校“股东”（即董事会）的单边治理问题，保证大学的可持续发展，民办高校在其治理机制构建中应坚持保障各个利益相关主体共同利益的原则，通过合理的途径来实现民办高校各个利益相关主体的利益平衡。

参考文献

[1]尹晓敏：《大学社会责任研究——以利益相关者理论为视角》，载《辽宁教育研究》，2008（2）：6-10页。

[2]陶芳铭：《分类管理背景下的民办高校治理机制研究》，载《黄河科技学院学报》，2020（6）：1-5页。

[3]王世斌、杨君民：《论我国民办高校内部治理结构的完善与优化》，载《民办高等教育研究》，2020（1）：5-8页。

[4]杨炜长：《利益相关者视角下民办高校监管体系的构建》，载《中国高教研究》，2012（6）：77-81页。

[5]廖晖：《利益相关者视野中民办高校治理结构的重构》，载《湖南涉外经济学院学报》，2012（1）：7-11页。

作者简介

陈 静 广东培正学院马克思主义学院讲师，研究方向为思想政治教育

林佩云 华南农业大学研究员，研究方向为高等教育管理

◎广东省高校党建研究会立项课题“民办高校领导体制与运行机制调查与研究”（项目编号：2022MB001）