多源流理论视角下上海“一网通办”政策研究

摘要：近几年，“放管服”改革成为从中央到地方都在重点推进的工作。2018年4月，上海打响了“放管服”改革的“枪声”——推进“一网通办”。本文基于多源流理论，具体阐述在上海“一網通办”政策议程设置前，三股源流如何产生并汇合，从而形成政策的过程，最后对如何优化提升此项工作提出三方面合理化建议。

关键词：多源流理论;上海“一网通办”政策

一、引言

2018年4月12日，上海发布《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》。2018年9月，“市民云”APP升级上线了“一网通办”试运行版，开通了“一网通办”频道。上海“一网通办”依托“中国上海”门户网站为总门户，以“随申办”市民云APP为移动服务载体，搭建起全流程一体化在线政务服务平台，实现政务服务事项的一口受理、集成服务、一网通办 。本文旨在通过美国学者约翰·W·金登提出的多源流理论进行上海“一网通办”政策产生的背景分析，并在“放管服”大背景下提出“一网通办”未来优化提升的方向，旨在更好推进“放管服”的上海实践，服务改革发展大局。

二、上海“一网通办”的多源流分析

多源流理论最早由美国学者约翰·W·金登提出。“问题流”“政策流”“政治流”等三大源流构成了该理论的基础部分，三大源流汇合使机会之窗开启，最终推动政策议程的建立。

（一）“一网通办”的问题流

1.焦点事件。近年来，要开具“我爸是我爸”“我妈是我妈”等奇葩证明的新闻层出不穷，引起社会轩然大波。各个部门间各自为政，缺乏信息互通，群众多次跑路无果，让社会民众对政府服务效能产生极大质疑。

2.反馈。2017年，学者汪凯开展了社会各界对“放管服”改革的评价，在回答“你认为放管服改革给政府工作带来变化了吗？”一题时，占比最高的是“‘从门难进、脸难看、事难办变成了‘门好进、脸好看、事不办”，比例达34.1%;其次是“有了明显变化，办事效率明显提高”，占30.1%;第三是“变化不够明显”，占27.8% 。可见，“放管服”改革一定程度上获得了社会的认可，但离充分认可还有很大提升空间。

（二）“一网通办”的政策流

1.技术可行性。网络技术的成熟发展为“一网通办”的推动提供了技术支撑。据《2017年上海市国民经济和社会发展统计公报》显示，至年末，实现物联网全市覆盖，“市民云”用户数达到763万个。“一网通办”的核心技术在于让数据“多跑路”，互联网技术的全面铺开及移动端积累的用户基础为“一网通办”线上移动端的普及推广奠定基础。

2.价值一致性及公众接受度。“一网通办”作为“放管服”改革的具体实践，是以企业和民众需求为导向，真正实现让群众少跑路、让数据“多跑路”的目标。“一网通办”是大势所趋、民心所向，在获得社会广泛认同及认可上体现出巨大优势，价值一致性及公众接受度毋庸置疑。

（三）“一网通办”的政治流

1.国民情绪。门难进、事难办、脸难看，使得公民与政府关系越来越僵。当人们认识到自己手中的合法权利得到侵害，会寻求渠道进行维权。特别是在当前大数据时代，依托互联网，会发酵形成巨大的负面舆论效应。打破这种僵局，需要尽快提升政务服务效能，为民办好各类实事平息国民情绪。

2.政府内部调整。十八大以来，新一届的领导人十分注重提升政府服务效能。2016年的政府工作报告中，首次明确提出要“简政放权、放管结合、优化服务”（简称“放管服”改革），并于5月出台《2016 年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》，对各项工作提出明确要求。可见，中央政府对提升政务服务水平的重视及决心。在国家大力推动“放管服”的大背景下，各级政府均开始了有益探索。上海市委市政府领导对“放管服”的重视，为“一网通办”提供了有利条件。

（四）三股源流汇合

在焦点时间、反馈的共同推动下，问题之窗开启;在技术提供支撑、价值一致性和公众接受度普遍较高情况下，政策之窗开启;当国民对“放管服”的情绪高涨及政府内部调整带来服务理念的不断提升，政策之窗开启。此外，2016年底浙江省“最多跑一次”及2017年江苏省推进的“不见面审批”的成功实践，起到了有效的溢出效应，为上海推进“一网通办”提供经验启示。

三、未来展望

在取得成绩的同时，我们也应该认识到，对标最高标准、最好水平，未来上海“一网通办”还有很长一段路要走。

（一）逐步打破行政区划，加快数据共享、协同合作

自2018年11月习总书记宣布将支持长三角区域一体化发展并上升为国家战略，“沪苏浙皖”三省一市的联系将会变得更加紧密。在当前跨区行政的大背景下，从国家到地方，如何打破各区域间行政壁垒，实现数据共享、协同合作，是未来发展“放管服”改革的主旋律。

（二）探索建立起长效保障机制，确保改革长期稳定推进

在政治流中，一项政策议程的设置确定、快速落地实施往往会受政府内部的变更等因素的影响而没法保证改革的稳定性。上海“一网通办”作为“放管服”改革的一项具体措施，需要长期稳定推进。为避免政府内部变更带来的不稳定性，更应探索建立起长效保障机制。

（三）更大发挥专业职能部门力量，使其拥有更多“话语权”

政府代表的是行政力量，行政力量发挥主要作用推动改革自上而下进行，能保证政策的高效落地，但在专业领域专业性不及相关职能部门。“一网通办”涉及多个专业职能部门，如何界定权力清单、事项清单，如何实施操作路径，需要何种政策支持等，应让各职能部门拥有更多“话语权”，参与具体决策。

参考文献：

[1]曾令发.政策溪流：议程设立的多源流分析——约翰·W.金登的政策理论述评[J].理论探讨.2007（3）.

[2]宋林霖，赵宏伟.论“放管服”改革背景下地方政务服务中心的发展新趋势[J].中国行政管理.2017（5）.

[3]李军鹏.改革开放40年：我国放管服改革的进程、经验与趋势[J].学习与实践.2018（2）.

[4]马宝成.推进放管服协调发展更好发挥政府作用[J].行政管理改革.2015（7）.

作者简介：

胡琳娜（1993—），女，浙江平湖人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大学 国际与公共事务学院胡琳娜