乡镇综合行政执法改革：基层政权建设的视角

林辉煌 陶丽娟

摘要：乡镇综合行政执法改革是完善基层治理体系的重要举措。对乡镇综合行政执法改革的实践和逻辑进行分析发现，改革在纵向上实现了执法权下放，横向上实现了执法权综合化，从而打破了乡镇条块分割的局面。作为“强镇扩权”改革的一部分，乡镇综合行政执法改革本质上是国家新一轮基层政权建设。在这个过程中，应当将自上而下的权力渗透与自下而上的社会治理相结合，实现基层治理能力的有效提升。

关键词：中国共产党；综合行政执法改革；权力下放；强镇扩权；基层政权建设

中图分类号：D9    文献标识码：A    文章编号：1004-3160（2024）01-0112-13

一、问题的提出

综合行政执法是指由依法成立或依法授权的一个行政机关，行使原本由两个或两个以上相关行政机关的行政职权，或由一个行政机关的一个部门以该行政机关名义行使原由多个部门分散行使的行政职权的一种制度。[1]作为基层治理创新的重要内容，乡镇综合行政执法改革是完善基层治理体系和提升治理能力的重要举措，也是助推乡村振兴的现实要求。[2]2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称《两办意见》），明确提出要将执法权向基层延伸，对基层行政执法改革做出了重要部署。2020年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第24条第1款的规定，解决了乡镇执法主体的资格问题。

综合行政执法改革源于城市管理相对集中处罚权的改革。[3]城市管理相对集中处罚权确立之前，我国城市管理实行的是专项执法，专项执法是一种分散的专业执法，“多个部门在执法对象上形成明显的区间化、分段化和孤立化特征，权力配置互不隶属，权力行使各自安排，针对执法对象各管其中一段”。[4]当时的立法以“条条”为主，进一步扩大了执法的分散性，“出现制定一部法律、法规，就设立一个执法部门、增加一支执法队伍的现象。”[5]执法分散性对执法专业化有一定的意义，在城市管理初期发挥了重要的作用，但执法的持续分散导致执法力量不足，执法机构膨胀臃肿；且执法权分散于不同的部门，普遍存在“行政执法条块分割、职能交叉、各自为政，执法合力难以形成的情况”[6]。

随着城市管理范围的扩大，原本的专项执法越来越难以适应实际需要，一些地区开始探索新的执法方式，即联合执法——两个或两个以上的执法部门在自己职责范围内相互配合共同执法。联合执法加强了各执法部门的相互配合与协作，共同处理执法难题。在部分场合，联合执法呈现出综合执法的效果，但其本质却是形式上的松散联合，“联合执法在总体上仍是各自为政，并不能从根本上解决多头执法、重复执法等问题”。[7]

以相对行政处罚权为依据的综合行政执法，改变了执法权分立的局面，将执法权集中到新的行政执法机构，由综合行政执法机构统一集中执法权，形成一支队伍管执法的新格局。综合行政执法改革的实质是通过“优化政府职责体系和组织体系，重构行政执法体系，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。[6]

与早年城市执法情况类似，长久以来，乡镇执法权配置呈现出纵向“重心过高”、横向“分布过散”的特征，导致乡镇执法权在运行中出现渗透力不强、综合性不足、乡镇政府“权小责大”等问题。[8]为此，一些地方陆续开展乡镇行政执法改革，主要模式有“权责清单+联合执法”“专业执法+综合执法”、全面“综合执法”三种基本形态。[9]整体来说，当前乡镇行政执法改革还在起步阶段，对其执法权力配置存在两种模式：一种是自上而下的模式，由省级政府直接发布决定或公告的形式，一揽子确定向乡镇（街道）下放的执法权范围，如北京和广东；另一种是自下而上的模式，由省级政府制定赋权指导目录，各县（市）区结合地区实际研究确定拟由乡镇行使的行政执法清单，例如江苏。[10]

近年来国家推行的乡镇综合行政执法改革，实现了行政执法权在横向和纵向两个方向的改革。横向上的改革，是指将原本散落在各个部门的行政执法权集中在同一部门，实行综合执法；纵向上的改革，是指将行政执法权下放到乡镇，授权乡镇以自身的名义行使执法权。横纵两个方向的改革是对行政执法体制的改革，也可以视为国家新一轮的基层政权建设：一方面国家试图通过强镇扩权，强化乡镇的执法权限；另一方面旨在改变乡镇条块分割的局面，使乡镇成为一个完整的治理主体。整体来说，乡镇综合行政执法体制改革取得了初步成效，但仍存在权力承接不畅、体制机制不顺、[11]职能交叉问题尚未解决、[12]执法力量保障不到位[13]等问题。

既有研究对理解综合行政执法改革有着重要的意义，但研究大多基于城市的改革，关于乡镇的综合行政执法改革研究较少，且大多集中在改革的实践问题与对策路径方面，还没有从基层政权建设角度进行探讨。

费孝通先生指出我国传统社会是“双轨政治”，国家政权运行呈现上下两条轨道，上层是“皇权不下县”原则下以皇帝为中心建立的具有官僚特性的政权体系，下层是以乡绅为主的基层自治特性的治理体系[14]，两个体系共同运行。“国家权力企图进一步深入乡村社会的努力始于清末新政”。[15]120世纪前半期在华北地区农村，国家政权建设出现了“内卷化”现象，“国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的赢利型经纪体制，来扩大其行政职能”。[15]67后来的人民公社制度实现了国家政权在基层的直接和全方面控制，解决了“国家政权内卷化”的问题[15]240-241。

对近代以来的国家政权建设，有的学者认为国家力量不断侵入乡村社会，“阻碍了自下而上的利益传输轨道，将双轨政治变成了单轨政治”；[16]有的學者则将国家政权建设延伸到乡村社会视为国家政权现代化的过程[15]205。林辉煌与王德福用“双结构治理”来重新理解基础政权建设，认为在人民公社解体尤其是改革开放之后，乡村社会呈现出一种双结构治理的形态，即社区治理和国家治理相互嵌入和改造的一种治理模式。这种治理模式下，“地方村民自发的社区治理和国家自上而下的治理共同形塑着新时期国家政权建设的社会基础”。[17]

本文将从实践经验出发，总结浙江省、江苏省、北京市等地乡镇综合行政执法改革的内在逻辑，进而得出本文的基本结论，即作为基层政权建设的乡镇综合执法改革不应该是简单的自上而下的国家权力下沉，而是自上而下的权力下沉和自下而上的社会治理相结合、相互构造的过程。

二、乡镇综合行政执法的典型经验

乡镇综合行政执法改革是对乡村社会发展的回应，改革始于浙江省、广东省、江苏省等地的强镇扩权行动，于2019年开始在全国范围内推行，进入新的发展阶段。

为什么要推进乡镇综合行政执法改革？这与乡村社会的两大变化趋势息息相关。第一个变化趋势是从“熟人社会”逐渐走向“半熟人社会”，[18]村民越发“理性化”。由于乡村社会性质的变化，原本的秩序维护机制被打破，很多矛盾无法再依靠村庄内生力量获得解决。

乡村变化的第二个趋势是从原来的“小农经济”逐渐走向“市场经济”，农民收入的主要来源是工商业而不再是农业。在一些经济发达地区，乡镇的工业化与城市化水平很高，如浙江省的一些乡镇，常住人口达几十万，落户的企业也很多。这样的乡镇工业化和城市化发展水平高，但乡镇政府拥有的权力小，没有相应的执法权限，面对辖区的执法问题可谓“看得见的管不了”[19]；而有执法权的县级政府又鞭长莫及，“管得了的看不见”“腰来腿不来”[20]。在这样的背景下，探索如何增强乡镇政府的力量特别是执法力量，具有重大的现实意义。

（一）浙江省综合行政执法改革

2004年，浙江省人民政府根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）等文件，批准了义乌市与衢州市推进综合行政执法改革的試点方案。2007年浙江省建设中心镇，将部分县级权限下放到乡镇一级，在乡镇建立城镇管理综合执法大队。

2019年《两办意见》颁布后，2021年浙江省发布《浙江省人民政府办公厅关于推进乡镇（街道）综合行政执法工作的通知》，全面推进乡镇综合行政执法改革，主要措施是向有迫切需求和承接能力的乡镇放权，组建综合行政执法机构，统一行使县级行政执法部门的部分法定行政处罚权，对其他乡镇则以派驻执法队伍的方式下沉执法力量，因地制宜地推进改革。

浙江省的改革方案对乡镇做了区分：一类是有迫切需求也有承接能力的乡镇，一类是其他乡镇。在区分基础上实施不同的改革，考虑到了不同乡镇的差异和实际需求，能够一定程度上避免出现一刀切导致的不适问题。但是该分类缺少具体的划分标准和法定依据，容易出现应放权而未放权的状况，导致出现权力的“空放”和“乱放”等问题。实际上，乡镇是持续发展的，其他乡镇在什么情况下可以得到执法赋权，缺乏相关说明。

（二）江苏省相对集中行政处罚权改革

为深化行政执法体制改革，2015年江苏省人民政府印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》，分部门内综合执法、跨部门跨行业综合执法、区域综合执法三类推进改革，在开展相对集中处罚权的试点镇探索区域综合执法，乡镇可根据需要和条件通过法定程序行使部分县级部门的执法权。入选江苏省经济发达试点镇的渭塘镇，在2019年组建了综合行政执法局，承接了349项行政处罚权，以渭塘镇人民政府的名义行使执法权。

江苏省综合行政执法改革的实质是改变执法主体资格，乡镇由无权主体成为有资格的权力行使主体，为乡镇执法行动提供政策保障。但是在2020年《行政处罚法》修订前，乡镇的执法主体资格仅是由政府政策认定，乡镇综合行政执法改革缺少统一的国家法律层面上的认证，其合法性存在争议。

（三）北京市“街乡吹哨，部门报到”改革

北京市“街乡吹哨，部门报到”改革，起始于北京市平谷区金海湖镇的黄金盗采屡禁不止。乡镇政府是执法一线，但没有相应的执法权，上级部门有执法权却难下到一线，限制着金海湖镇的有效执法。为走出这一困境，平谷区将执法权下放到金海湖镇，创造了“街乡吹哨，部门报到”[21]的形式。所谓“街乡吹哨”，是指街道或乡镇遇到无法解决的重大执法案件时向上级部门发起“号角”；“部门报到”则是乡镇的上级部门在接收到“号角”后限定时间内到乡镇处理案件。

2018年2月，北京市颁布《关于党建引领街乡管理体制机制创新 实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，将平谷区经验推广到北京其他乡镇。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，北京的改革创新得到高层认可，在全国范围内试点推行。

北京的改革打破了条块之间的阻塞，形成以乡镇为主的行政执法格局，使原本散落在各个部门的执法力量在乡镇得到整合，增强了乡镇的执法力量和执法能力。虽然乡镇拥有着“吹哨”的权力，但乡镇一级政府与县级政府的权责划分以及对案件紧急与否的判断还需要更为具体的指导方案，乡镇调动上级行政部门的灵活空间大，可能会导致乡镇对县级执法部门的“反控制”，带来新的矛盾和问题。

（四）其他省市的改革

2019年颁布的《两办意见》提出要在全国范围内推进基层综合行政执法改革，“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责”[22]。《两办意见》强调整合现有的执法力量和资源，在基层组建综合行政执法机构，以乡镇名义统一行使县级政府下放的部分执法权，逐步实现基层一支队伍管执法。

《两办意见》颁布后，广东省、河南省、重庆市等也开始在基层推进综合行政执法改革。

2020年8月，广东省人民政府将部分县级行政执法部门行使的行政处罚权下放到镇街，以乡镇人民政府和街道办事处的名义行使，在乡镇和街道推进综合行政执法。河南省商丘市全市各乡镇均设立综合行政执法大队，执法大队是由县派驻乡镇的执法所整合起来重新组建的，队伍在二三十人左右，主要负责统筹管理所辖区域的执法力量。重庆市各乡镇依照法定程序，在受委托权限范围内以委托行政执法机构名义开展行政执法活动，委托机构对乡镇执法工作予以指导、培训和监督。

这几个地区在坚持《两办意见》的大方向下都进行了自己的创新。广东省的改革确立了乡镇综合行政执法改革的主体资格，在乡镇建立综合行政执法机构。河南省则是对县派驻的执法所力量进行整合建立起综合执法大队。重庆市则以委托机构的名义开展执法活动。乡镇综合行政执法改革在全国范围内的推行，势必带来乡镇“条块关系”以及乡镇政权的重构，影响基层治理效果和乡镇未来的发展。

三、执法权的下放与综合化

乡镇综合行政执法改革在纵向上实现了执法权下沉，充实了乡镇一级的权力体系；横向上，实现了执法综合化，执法权在新设立的综合行政执法机构集中，打破了条块分割的局面，走向“以块为主，条块结合”的治理格局。

（一）执法权力下放

税费改革之后，原本分灶吃饭的县乡财政出现了新的变化，财政权向上集中，乡镇人员工资和办公经费等开支依靠县政府财政拨款。一些学者指出，乡镇财政的变化使得乡镇政府成为“空壳”，使其走向“悬浮型政府”，难以回应乡村社会的真实需求。[23]财权之外，乡镇的部分事权也向上集中，形成“以县为主”的格局，如义务教育的事权上收到县一级，县一级直接向乡村教师发工资，解决了长久以来乡村教师工资拖欠的问题，但也进一步削弱了乡镇的事权。

乡镇连接着国家与农民，是重要的治理节点。但在压力体制下，乡镇作为最基层的政府呈现“责任无限大，权力无限小”[24]的怪象。巧妇难为无米之炊，要实现乡村社会的有效治理，向乡镇下放权力是实现乡镇政府权责统一的重要举措。

2013年十八届三中全会决议提出，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放到地方和基层管理。”[25]

2018年党的十九届三中全会审議通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出要构建简约高效的基层管理体制，推进治理重心下移，把能放到基层的事和权放到基层，“保障基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。”[26]治理重心下移的实质是对乡镇的扩权，在乡镇范围内解决乡村社会种种矛盾，提升基层治理能力，这是打造基层社会治理新格局的重要内容。

行政执法改革是提升基层治理能力的重要一环。在2019年两办颁布意见后，全国各地都开始了乡镇综合行政执法改革。执法权下放成为近年来的一股潮流，以更好地实现基层治理重心下移，提高基层治理能力。

推动执法权下放是向乡镇赋权的重要举措。乡镇政府直面乡村社会和执法案件，更容易发现和及时回应问题。改革之前，碍于乡镇没有执法权，有执法权的县级政府无法将触角伸到各个地方，乡镇执法陷入“看得着无权管，有权管看不着”的困境，出现大量的执法“真空”地带。

属地管理原则下，乡镇虽然没有执法权，但是出了任何社会问题都要担责。无权有责的状况使得乡镇只能采取选择性执法与突击性执法。一方面选择上级重视的领域执法，尽量选择不与农民发生太多摩擦的对象执法；另一方面，在上级检查前开展突击性执法，导致执法缺乏持续性和连贯性，覆盖范围有限，效率低下。将原本属于县级政府的执法权限，通过法定途径赋权给乡镇，实质是对执法权的重新分配，即向下分权，调整县镇两级政府的权力配给，改变乡镇政府权小责大“小马拉大车”的现象，有助于乡村社会矛盾的处理。

推进执法权下放是提高执法效率的客观要求。执法权下放之前，乡镇受制于执法权限，对需要执法的案件无权执法，县级政府部门有权执法却难以深入到乡村开展执法，造成执法拖延、执法案件积压等问题，执法效率低下，严重影响乡镇社会秩序。“行政管理学原理指出最接近被管理者的管理最便捷、成本最低、效率最高”，[27]乡镇政府最靠近社会，管理最为便捷和高效，因而乡镇拥有部分执法权可以降低执法成本，提高执法效率。

下放执法权之所以可以提高执法效率，其一，乡镇政府可以直接处理面广量大的执法案件，省去了向上级报告获得审批和进一步指示等流程，减少了执法层级，精简了执法流程，节约了时间成本和人力成本；其二，乡镇政府是与乡村最紧密相连的政府，乡镇政府熟悉乡村事务与乡村问题的解决方法，能够采取更灵活、更柔性的执法手段，最大限度避免激化政府与农民之间矛盾；其三，乡镇政府是农民最熟悉的政府，在乡村社会的执法阻力小，也方便农民对执法过程中遇到的问题进行申诉。

下放执法权对基层治理发挥积极作用的同时，也存在着一些问题。乡镇综合行政执法改革中，拥有执法权的县级执法部门是放权者，下放什么权力、下放的力度等都是由县级政府把握。在执法权下放的大趋势下，不少地方的执法权下放范围广、力度大。但乡镇之间发展程度和执法需求强度是有区别的，结果出现一些乡镇对下放的权力无法承接的现象，使得下放的权力在乡镇无法落地，只存在于文件中，造成权力的“空放”，不仅无助于乡镇执法反而加重了乡镇的执法责任。

我们在粤北的S镇调研时，S镇综合执法负责人表示，广东省推进乡镇综合行政执法的改革，要求在各个乡镇都建立起综合行政执法机构，承接县级部门下放的执法权，以乡镇名义执法。但实际上L县除了S镇等少数几个乡镇，其他乡镇的综合行政执法机构还没有设立或运转起来。L县大部分乡镇的经济发展水平不高，大多以农业为主，执法案件少，执法日常化需求小。因而综合行政执法机构难以运作，下放的执法权难以落地①。

不该下放的权力下放，该下放的权力下放得又不彻底。从调研情况来看，向乡镇政府下放的关键行政执法权很少，或下放了执法权却迟迟没有下放配套的人财物等，使得权力下放到乡镇无法使用，成了一张“空头支票”。放权不彻底导致乡镇执法发挥空间小，难以真正适应乡镇的发展需要。我们在S镇调研发现，由于没有经费购买执法过程中需要的记录仪和取证相机，执法很难有效开展②。

作为综合行政执法改革中的受权者，乡镇政府对下放权力承接能力的强弱是权力能否下放的关键。经济发达镇如浙江的中心镇、江苏的试点镇等，此类乡镇城市化与工业化程度较高，有良好的经济社会基础，可以有效承接较多下放的执法权。反观中西部的乡镇，经济社会发展水平较低，很难有效承接下放的权力。一刀切地向所有乡镇下放执法权或向所有乡镇下放同样的行政执法权，不符合乡镇的实际需求，最终不利于基层治理能力的提升。

权力下放是一个过程，执法权下放到乡镇后，县级政府不是“解放了”，还需要指导协助乡镇开展执法活动，对下放到乡镇的权力进行监督和调整。

伴随着执法权的下放，各地普遍出台了相应的权力监督文件，大多规定由权力下放部门监督。但有的县级政府没有设立综合行政执法机构，执法权散落在县级各个部门，在实际监督过程中可能会出现多头监督或无人监督等问题，使乡镇执法出现监督视察过于频繁或完全无监督的现象。

S镇的执法大队就面临多头管理和监督的苦恼，该执法大队要对接县级的六个部门，同时面对六个部门的指导和监督，有时候检查很多，应接不暇，有时候遇到困难又没人来指导③。

（二）执法权力综合化

乡镇综合行政执法改革是对传统执法弊端的改进。我国行政体制通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成条条，从而形成条块结合的体系。“条条”是指政府的职能部门，“块块”是指各级政府[28]。乡镇执法中的“条条”是县级政府有执法权的各个部门，以及派遣到乡镇的站所（现在大多被取消了）。这些机构在乡镇开展执法活动，但乡镇政府无权直接调配和管理，导致出现各部门各自为政、相互推诿以及在乡镇的执法力量不足等问题。执法权下放到基层最直接的目的，就是要增强基层的治理能力，权力下放如果还是散落在各处显然不利于该目标的实现。因此在乡镇推进执法综合化，是打破乡镇执法条块分割局面，构建“以块为主、条块结合”的乡镇执法新格局的重要举措。

推进执法权下放的同时为什么要在乡镇实施执法综合化？一是要理顺“条条”和“块块”之间的关系。在乡镇推进执法综合化，即在乡镇一级建设新的综合执法机构，集中行使执法权，将改变以往乡镇执法职责条块分割的局面。各省的下放权力清单以及责任清单等，都是在探索如何更为合理科学地划分县级部门和乡镇政府执法权责的尝试，以实现基层治理职权从交叉重叠向相对集中统一转变。[1]二是回应乡村社会的执法需求。乡村社会的矛盾具有乡土性和非规范性，以综合性的执法力量来应对，更有助于这些矛盾的化解。三是转变执法形式。综合行政执法将原本分散的执法力量整合起来，充实了乡镇的执法队伍，有助于改变此前的选择性执法和突击性执法，走向执法日常化，从而及时处理乡村社会矛盾，保障执法的连贯性，提高执法的有效性，进而提高基层治理能力。

执法综合化是解决执法权责分散问题的重要举措，但从浙江省、江苏省、广东省等地的改革实践来看，执法综合化过程中也暴露出了一些问题。

首先，目前的综合行政执法只实现了执法权的“物理集中”，还没有实现“化学集中”。[6]乡镇的综合行政执法改革将行政许可权、审批权与监督、处罚权分离，改变了政府职能部门既管审批又管监督的体制，将裁判员与裁判委员会分开。[1]但行政管理与行政执法的“双轨制”可能会导致乡镇其他部门与综合行政执法机构权责交叉和多头管理。在S镇，执法活动到底应该由部门审批还是由主管执法事务的负责人统一审批，各方出现了分歧。有人认为应该交由执法大队的负责人来统一审批，有人则认为应该交由各部门负责人分类审批，专业领域的事交给专业的人审批。这样的分歧实际上反映的是综合行政执法机构与原部门在职责上的交叉。①其次，综合行政执法对执法人员综合性要求高。执法人员要对各个领域的执法规范和相关文件都能熟悉，然而各地的人才培养和上岗培训都未能有效跟进，影响综合行政执法的效果。在S镇，执法人员青黄不接，没有人能够符合要求担任主任，新人能力又没达到，给乡镇后续执法管理和行动带来挑战②。再次，乡镇执法也要具备一定专业知识，综合性和专业性之间存在内在冲突，执法人员专业化与综合执法范围扩大之间成反比，执法范围越扩大，执法专业化程度只会越低。[28]          最后，综合执法是在各部门执法基础上的权责划转，属于政府方面的体制改革，农民需要一段时间才能适应这个新的执法机构，在適应期间综合执法部门的公信度和认可度不太高。S镇的执法队在执法过程中，也遭遇农民的不信任，他们认为乡镇政府的权威性不如县级政府高，对执法的公信度提出质疑。①

四、“强镇扩权”与基层政权建设

乡镇政权在农业税费改革后出现了许多新的变化，乡镇政权向何处去成为学术界关注的焦点。近年来的“强镇扩权”是其中的一种声音，即为经济发达镇赋权，赋予其县级部门的部分执法权，在乡镇推行综合行政执法改革。

乡镇是中国行政体制的末梢，在取消税费之后，关于乡镇体制如何改革的问题引起了学界的争议。有的学者认为农业税取消后乡镇没有了收取农业税的责任，也就没有存在的必要，因此应该“撤销乡镇建制”；[29]有的学者主张“保留乡镇政府”，[30]因为亿万农民还需要乡镇一级政府提供服务；还有的学者提出应当给乡镇扩权，[31]对经济发达镇实施强镇扩权。

为探索新的乡镇政权建设模式，各地都展开了实践，比较突出的是浙江省的强镇扩权、江苏省的简政扩权、广东省的简政强镇等改革。

2010年浙江省为加快中心镇的发展和改革，出台了《浙江省强镇扩权改革指导意见》，在中心镇实施强镇扩权改革。扩权的强镇被赋予了60多项社会管理职能，如社会治安、就业保障、户籍管理等，以及77项经济社会管理权限及部门行政执法权，以激发中心镇的发展活力，增强中心镇社会管理与公共服务能力。浙江省的经济发达镇人口多、经济总量大，以往的乡镇体制和管理模式限制着乡镇的发展，出现了“小马拉大车”的现象。强镇扩权改革回应了“小马拉大车”的问题，建立起与强镇发展相适应的“小政府大服务”的行政管理体制。[31]

江苏省为破解发达镇面临的体制障碍，在2011年批复了20个经济发达镇作为行政管理体制改革的试点镇，赋予这些乡镇累计3044项经济社会管理权限，极大推动了试点镇的发展。2013年江苏省为深化行政体制改革，进一步简政放权，出台《江苏省政府关于推进简政放权深化行政审批制度改革的意见》，该意见指出要加大向基层政府下放审批权限的力度，下放到县（市）的权限，同时下放到行政管理体制改革试点镇。

2009年11月，佛山市顺德区容桂街道、南海区狮山镇同步启动简政强镇事权改革试点，成为广东简政强镇改革的先锋。随后的2010年顺德区将县级经济社会管理权限下放给10个镇、街道，按“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则，在总结容桂试点经验的基础上，将3197项事权划由镇街行使。2011年广东省又出台了《广东省县镇事权改革若干规定（试行）》，进一步推进县镇事权改革，扩大县级人民政府和乡镇人民政府的行政管理职权，规定可以依法向经济发达镇赋予县级人民政府及其部门在经济发展、社会管理、民生事业等方面的部分行政管理职权，为乡镇赋权。

“从省级层面看，改革的政策进程与政策维度演变各不相同，从而塑造了整体建构型的广东模式、渐进调适型的浙江模式以及重点突破型的江苏模式”。[32]这三个省的改革都是在强镇扩权，其他省市也纷纷加快了强镇扩权的步伐。

乡镇在整个基层治理体制中起到至关重要的作用，是把自上而下的行政任务转化为可落地的治理任务的中间环节。近年来的乡镇综合行政执法改革，在横向上聚拢执法权，纵向上承接下放的执法权，试图实现执法权在乡镇的集中和统一行使，这实际上也属于“强镇扩权”改革的一部分。

我们可以把强镇扩权趋势下的执法下乡视为国家推行的新一轮基层政权建设，也是国家基础性权力的进一步下渗和扩张，旨在通过权力下渗实现对基层社会更有效的控制。但是，国家权力下渗并不必然带来基层社会的有效治理。

行政执法作为一项专门行动，不同于其他的行政性事务，要求执法人员具备专门的执法知识和执法能力，近年来执法设备的更新也带来了执法技术化的趋势。随着执法的专门化与技术化，执法的群众参与和群众监督的重要性逐渐被忽略，甚至收集和了解群众意见也越来越不被重视。在强镇扩权的趋势下，执法下乡反而可能会脱离群众，演变成单纯的权力自上而下运作，成为一项专门化和技术化而缺乏社会参与的行动。这样的强镇扩权难以准确回应农民真实诉求，反而有可能导致执法行动与乡村社会的割裂，导致执法权在基层政府空转，因得不到广大群众的认可和支持而难以落地乡村社会。群众的认可是基层政权合法性的来源，群众不认可和不配合，必然会增加执法成本，导致行政执法人力、物力、财力投入不断增加，乡村社会秩序的维护却更加困难，从而陷入基层政权内卷化的尴尬境地。

如何避免或尽量减少这种风险？或者说，我们要如何避免强镇扩权改革中权力科层化带来的负面效果？“广泛的群众参与和群众监督有利于弥补官僚制度的缺陷，它在本质上是一种互动性权力，是对权力科层化的社会接应”。[33]避免基层政权内卷化意味着要将国家治理与社区治理相结合，使自上而下的行政执法权与自下而上的社区行动互为补充，相互构造。

落实到行政执法领域，一方面是经由社区治理使执法在乡村社会得以落实，通过自上而下的社区治理将国家认同渗透到社区中，落实执法任务，维护乡村社会秩序；另一方面，社区借助基层政府赋予的执法权落实执法，进行日常监督和管理，及时发现乡村社会中的执法案件，維护社区共同利益和共同意识，实现国家行政执法的有效推进和社区共同体的巩固。如此一来，下放到乡镇的执法权可以更好地协调国家与社会的关系，发挥提升基层政府治理能力的作用，使基层行政执法成为乡村社会秩序的稳固器。

对乡镇执法进行规范化管理和监督的同时，给予乡镇执法自主性，也是避免改革带来基层政权内卷化的可能做法。自主性是基层治理的特性之一，给予乡镇执法自主性就是要将乡镇的执法改革嵌入基层治理当中，如此一来，乡镇执法可以自主地调动正式和非正式权力，共同对乡村社会进行治理，通过非正式权力缓冲基层政府与农民之间的关系，避免两者矛盾激化。

乡镇执法与乡村非正式权力合作，可能会出现两者利益合谋，在正式与非正式权力中延伸出一条灰色利益带。乡镇执法拥有自由裁量权，乡村社会代理人拥有乡村社会的完整信息，乡镇执法依赖乡村代理人提供的信息，代理人想要执法自由裁量权中的潜在利益，这使得两者有了可以合谋的基础和条件。两者合作是基层治理的重要部分，但两者的合谋又会损害乡镇执法的合法性。因此，改革需要辩证地看待乡镇执法的自主性和规范性：自主权过大会助长执法中的利益合谋，损害执法的公信度和合法性；规范过于僵硬，乡镇执法将缺乏弹性，最终成为悬浮在乡村社会的空中执法，难以在乡村社会落地。因而，寻求乡镇执法的自主性和规范性的辩证平衡，是在强镇扩权过程中实现执法效率提升与基层治理能力提高的关键所在。

五、结论

乡镇综合行政执法改革意味着新一轮基层政权建设，国家试图通过强镇扩权，改变乡镇条块分割的局面，使乡镇成为一个完整的治理主体。一方面，通过向下放权，进一步划分不同层级政府间的职权，理顺县镇政府间的职责与权力关系，合理适当地划转部分权力到乡镇一级。另一方面，依据乡镇实际发展情况，为乡镇补充权力，完善乡镇的权力系统，化解压力型体制下乡镇责任巨大而权力微弱，甚至是无权的困境，为乡镇发展提供支持。乡镇的综合行政执法，将执法权下放到乡镇行使，改变了乡镇政府无权执法的现状，使乡镇执法权责得以统一，为解决乡镇执法问题发挥了重要的作用。

下放的执法权如何在基层政权建设的过程中有效发挥作用？关键是通过下放县级部门的部分执法权为乡镇扩权，从而完善基层政权体系。尤其是经济发达镇，执法案件面广量大，仅依靠县级政府或下派执法队伍，不现实也不是长久之策。下放权力在乡镇建立起执法队伍，是解决乡镇执法主体缺失的可行做法，也是重新聚焦乡镇，为乡镇政府扩权，保护乡村社会的做法。

乡镇综合行政执法改革作为一项系统工程，“它不仅是对原有执法体制的革新，还是对执法队伍建设、执法流程和手段等的再造”，[6]其目的在于推进乡镇执法力量的增强，实现基层治理体系的完善和治理能力的现代化。因而可以说，乡镇综合行政执法是对基层政权的重新设计以及对基层职权的重新划分的变革，是基层政权建设的一部分。乡镇综合行政执法改革只是强镇扩权行动中的一部分，但也预示了乡镇政府未来发展的方向。“强镇扩权的改革指向的是治理权能重心下移，构建以块统筹的协同政府，强调建立以镇为主的属地管理格局”[34]。我国在基层治理现代化建设中，需要对基层政府做出新的定位，突破“条强块弱”的局面，构建起“以块为主，条块结合”的新格局。

另外，执法职能定位、执法资源配置和权威结构协调也是行政执法改革的重要因素。[35]这不仅需要政府在制度设计上做出革新，还离不开社会的支持。在强镇扩权的过程中，应当将自上而下的权力渗透与自下而上的社会治理相结合，共同塑造基层社会秩序，实现基层治理能力的有效提升。

① L县S镇行政综合执法办负责人LJH访谈记录，2021-11-24.

② L县S镇行政综合执法办负责人LJH访谈记录，2021-11-24.

③ L县S镇行政综合执法办负责人LJH访谈记录，2021-11-24.

① L县S镇行政综合执法办负责人LJH访谈记录，2021-11-24.

② L县S镇行政综合执法办负责人LJH访谈记录，2021-11-24.

① L县S镇行政综合执法办负责人LJH访谈记录，2021-11-24.

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责任编辑：周育平

收稿日期：2023-11-15

基金项目：中央高校基本科研业务费项目“乡村治理现代化的财政社会学研究”（项目编号：ZKXM202104）

作者简介：林辉煌，男，福建长泰人，华南理工大学公共政策研究院研究员，主要研究方向：社会治理与社会政策；陶丽娟，女，江西南昌人，中山大学哲学系暨马克思主义哲学与中国现代化研究所、华南农村研究中心博士研究生，主要研究方向：基层治理。