构建数字平台“走出去”的安全保障体系

张茉楠　何欣如

[摘要] 随着国际地缘政治冲突、中美博弈加剧以及全球数字竞争日趋白热化，数字平台作为数字技术和数字规则治理的重要交集，成为大国博弈的新焦点。在我国数字平台企业规模迅速崛起并不断壮大之际，美西方及其部分新兴经济体以“泛国家安全”为旗号，对数字平台采取“强监管”的施策方针，制造壁垒以限制我数字企业国际化发展，遏制围堵打压全面升级，使我数字平台企业“走出去”成本大幅抬升，面临越来越大的阻力，与此同时，我国数字平台企业发展存在“大而不强”、国际化程度严重滞后、业务本地化能力及合规体系建设不足等瓶颈。要以加快推动数字制度型开放与数字营商环境改革、深度参与数字领域国际规则制定与规则融合对接、探索构建中国数字领域的“长臂管辖”制度与司法体系、积极构建支持国际海外服务体系、鼓励数字平台构建海外合规体系等为着力点，做好战略應对，保障我国数字平台企业安全“走出去”及高质量发展。

[关键词] 地缘竞争    数字平台   “走出去”   数字贸易壁垒

[中图分类号]  F125   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2024）02-0080-10

[作者简介] 张茉楠，中国国际经济交流中心美欧研究部副部长、研究员，研究方向：国际贸易规则、数字贸易与数字治理、中美关系等；何欣如，中国国际经济交流中心创新研究部助理研究员，研究方向：数字经济、数字贸易规则。

当前，在全球产业链价值链深度重构、我国构建国内国际双循环新发展格局背景下，我国数字平台企业“走出去”的动力和实力渐强，成为下一波跨越式发展浪潮的重要机遇。然而，百年未有之大变局下，我国数字平台企业“走出去”既面临外部风险，也面临内部挑战。特别是随着国际地缘政治冲突、中美博弈加剧以及全球数字竞争日趋白热化，我国数字平台企业出海频频遭遇美西方打压制裁，对海外业务拓展造成了不利影响，须审时度势、锻造内功，打造我国数字国际竞争的新优势，加快构筑应对全球地缘竞争的海外权益保护制度和政策框架。

一、数字平台成为大国博弈的新焦点

近年来，美西方打压潜在数字贸易竞争对手的手段不断更新，市场封堵范围不断扩大，并不断将国际间数字贸易问题政治化、武器化、意识形态化。美西方全面加大对华战略竞争，对我国的“数字打压”不断深化，以全方位遏制我国数字贸易发展。特别是随着我国数字平台企业规模迅速崛起并不断壮大，美西方及其部分新兴经济体以“泛国家安全”为旗号，主动制造壁垒以限制我国数字企业国际化发展，手段更为翻新，目标更为精准，遏制围堵打压全面升级，我国数字平台企业出海遇到了越来越大的阻力。

1. 地缘竞争背景下，美西方“数字保护主义”盛行，并以“数字主权”为名行“数字霸权”之实

近年来，随着各国对国家主权、国家安全的关切更高，“数字主权”正成为各国博弈的焦点。美日欧等发达经济体不断通过行使司法立法管辖权，为数字空间“定规立制”。纵观全球发展格局，虽然美国仍在数字经济与数字贸易领域占据主导地位，但中国已呈现快速崛起之势，二者之间的竞争日趋激烈。特朗普政府明确将中国定位为美国的首要战略竞争对手，并从“数字地缘政治”角度展开对华竞争。美国在不断增强“数字能力”的同时，对中国数字高科技公司进行制裁，加大出口管制力度，持续实施科技封锁与打压，甚至强行“脱钩”，搞“数字新冷战”，以维护自身“数字霸权”及全球科技领导地位。拜登政府继续不遗余力地通过其国际网络对他国施加压力，强化对中国的数字技术封锁，更在技术标准、国际规则等层面加大对中国的制衡力度。

2. 美西方将数字领域竞争推向“泛政治化”，数字“技术之争”逐步走向“规则之争”

其一，数字治理规则的价值观外交色彩增强。数字技术是中性的，但数字技术被主体使用时就不可避免地与隐私保护、商业价值、道德伦理相关联，体现了主体利益。近年来，一些国家将数字技术与意识形态甚至政治制度相挂钩，如美国倾向于推动以价值观为基础的数字外交，组建科技民主联盟。欧盟委员会《人工智能白皮书》提出启用“可信赖的基于欧洲价值观和规则的人工智能”，甚至在《数字服务法案》中强调，要建立与欧盟政治价值观相配套的网络防火墙机制。

其二，数字治理及其规则竞争将更趋激烈。数字领域的竞争既是技术之争，更是规则之争。各国都想借助规则主导权加紧输出本国数字治理模式，延伸数字管辖权，并拉拢利益相关者构筑规则。近年来，美国通过包括WTO、APEC，以及《美墨加协定》（USMCA）、《美日数字贸易协定》（UJDTA）等在内的多双边贸易协定扩展其全球利益。同时，美国还主导建立《亚太经济合作组织跨境隐私规则》（APEC CBPR），吸收日、韩、新、加、澳、墨等国加入。欧盟因其强大的规制能力与庞大的市场而形成“布鲁塞尔效应”，为追求全球数字规则领导权，除了推出《通用数据保护条例》（GDPR）成为全球数据治理模板之外，欧盟委员会还发布了《塑造欧洲的数字未来》战略文件，提出要制定“全球数字合作战略”，并在七国集团、世界贸易组织和联合国等平台推广欧盟方案，致力于形成全球适用的数字经济国际标准与规则。而一些中等经济体也通过构筑数字伙伴关系，积极争取在数字治理规则上拥有更大的话语权，如新加坡、新西兰、智利签署《数字经济伙伴关系协定》。数字领域国际规则制定的竞争日趋激烈。

3. 数字平台成为大国博弈新焦点

数字竞争的关键是确保数字经济关键通用技术和战略性平台企业绝对领先，中美数字博弈正越来越表现为数字平台之间的竞争。当前，美国凭借微软、谷歌、苹果公司、脸书和亚马逊五大数字巨头，通过掌握全球海量用户的主要信息流，在全球数字市场形成绝对垄断。而近年来，随着我国数字平台企业的国际化水平不断提升，国际竞争力日益凸显，逐步形成数字平台出海“雁阵”。截至2022年底，我国市值超10亿美元的数字平台公司已超200家。在数字社交领域，2022年，中国字节跳动旗下的TikTok以6.7亿下载量在全球应用中排名第一，远超Instagram（5.48亿）和WhatsApp（4.24亿）。在跨境电商领域，随着跨境电商目前的主阵地北美、欧洲面临通货膨胀后带来的消费降级，东南亚、拉美、非洲等地区市场的人口规模不断增长带来的电商红利，SHEIN（希音）、全球速卖通、Temu、TikTok Shop突出海外电商巨头亚马逊的重围，成为国内跨境电商“出海四小龙”。SHEIN在2022年以2.29亿的下载量，成为全年下载量最大的电商应用。同时，自2022年9月上线以来，拼多多海外版Temu异军突起，月度下载量在美国电商购物应用排名第一。还有一批深耕海外的国产社交软件公司快速兴起，如BIGO LIVE、Yiyo、MICO等。以MICO为例，该软件以中东地区和东南亚地区作为出海起点，积累用户数量已过亿，覆盖了全球超过150个国家，在中东地区社交平台中处于头部位置。

二、美西方打压我国数字平台企业的

底层逻辑与政策工具

随着数字贸易对国家总体竞争力的影响日益显著，围绕数字平台企业的监管博弈愈演愈烈，一些国家甚至将数字监管政策“武器化”，作为打压和遏制他国数字发展的重要手段。以美西方为代表的发达经济体不断升级数字打压手段，并推动相关规则外溢，构成我数字平台企业“走出去”的重要障碍。

（一）美西方打压我数字平台企业的底层逻辑

近年来，拜登新政下“公平主义”全面回潮，“公平”重新取代“效率”，以此直指中低收入群体的“痛点”。在“新布兰代斯主义”旗号下，数字平台首当其冲成为美西方监管焦点。

1. 数字平台本身具有“赢家通吃”的既有属性

当前，数字平台的蓬勃发展导致其已逐步超越一般意义下的“数字企业”概念，其产生的数字效益规模之大、全球布局之广、辐射影响消费者之多，已使其成为一定程度上可匹敌国家主权的“超级经济体”。平台经济的逐利本质决定了平台权力具有天然的扩张性，并且数字市场的“网络效应”又强化了数字平台通过竞争获得市场支配地位这一趋势，“赢者通吃”形成的规模经济促使“寡头”出现，并导致传统意义上以特定属地和特定行业为监管范畴的治理路径已难以达到监管目的。由此，数据隐私安全、消费者利益侵害、平台垄断与恶意竞争风险等成为横亘于数字平台稳定成长和数字监管间的难题，数字平台企业的失范行为成为高悬于数字治理之上的“达摩克利斯之剑”。

2. 美西方对数字平台“强监管”的施策方针

近年来，美国逐步摒弃反垄断理论中传统的“芝加哥学派”，并拥抱“新布兰代斯主义”新潮流，逐渐转变对数字平台竞争监管态度，其根本原因在于美国经济社会的两极分化。“新布兰代斯主义”的立足点是将反垄断和政治强挂钩，从宪法经济学出发，认为集中的市场结构会侵蚀以分权为基本理念的资本主义民主。在此基础上，“新布兰代斯主义”将反垄断的治理目标更进一步，认为大型数字平台的兴起使“大而无当”成为必然，平台的“锁定效应”必将带来“自我优待”，并使传统的“消费者福利”难以为继。

从监管实践上来看，传统的“芝加哥学派”相对温和，其仅反对大型数字平台的不法行为，认为只要数字平台没有滥用这一地位，那么就不应对其采取行动。而随着拜登政府强化反垄断，新布兰代斯主义者进入美国决策中心，其主张数字平台之“大”已成为“原罪”，这一垄断结构本身就必须加以纠正。因此，自2019年以来，美国对超大型互联网平台的竞争监管态度发生重大转变，开始走向审慎严格监管。拜登治下“公平主义”开始回归，可以预见未来针对反垄断的监管手段将会继续加码。

长期以来，出于维护“数字主权”和培育数字经济领域“欧洲冠军”的目标，欧盟对于数字平台一直采取“强监管”路径。而随着欧盟出台《数字市场法案》确立 “守门人”守则，进一步凸显了欧盟对大型平台公司严格监管的趋势。

3. 地缘竞争以及大国数字博弈愈演愈烈

数字科技与地缘政治相互影响越来越大。继贸易摩擦、科技打压和遏制之后，美国对华发起了“数字新冷战”。信息通信技术（ICT）供应链曾被视作全球化繁荣时期国际分工合作的典范，然而在地缘竞争背景下却沦为国家博弈的工具。美国正加紧与其领导的多国情报联盟“五眼联盟”（Five Eyes）构筑“数据同盟体系”，强化以“国家安全”为主要考量的数据跨境流动政策的价值取向。此外，美从维护“数字霸权”出发，打出所谓“数字自由主义”旗号，并利用WTO、亚太经合组织（APEC）以及《美墨加协定》（USMCA）、《美日数字贸易协定》（UJDTA）扩展其全球利益。日本也积极推进“基于信任的数据自由流动体系”（DFFT），以促进形成美欧日数字流通圈。从地缘政治角度看，印太—亚太地区正成为大国数字博弈的重点区域，美国联合其盟友加速推进以其为主导的“印太数字联盟”。

（二）美西方打压我数字平台的主要政策工具及特点

1. 美国：构建多层次、强针对的工具箱

近年来，美国针对我数字领域的打压手段和限制措施频次渐高、手段渐多、范围渐广，在硬件、技术、市场、规则等多个层面进行全方位“围堵”，对我数字平台企业开展国际业务形成明显的“寒蝉效应”。

一是设置市场准入壁垒。美背离自由贸易主义，对中国科技领域长期采取歧视性市场准入规则，推行以制裁、黑名单、进出口管制、投资限制措施、签证禁令和技术交易规则为手段的“技术本国主义”。自2018年起，美国就严格阻止中国ICT设备进入美国市场，通过《2019财年国防授权法案》、 “清洁网络”计划、《芯片与科学法案》等一系列举措，禁止联邦政府采购和使用被认定危害美国国家安全的企业设备和服务。

二是加大安全审查与反向安全审查力度。随着中国企业赴美投资快速增长，美国外国投资委员会（CFIUS）不断加强安全审查力度。多年以来，中国始终位于受CFIUS审查国家前列，尤其从特朗普时期开始，中资并购投资被否决或被迫放弃的比例明显上升。相关数据显示，2017—2019年期间，涉及中企的审查报备高达140起，约占总量的20%。在2022年CFIUS的286份交易通报中，中企占比12.6%。2023年8月，美国拜登政府发布《关于解决美国对受关注国家的特定国家安全技术和产品投资的行政令》，该行政令是美国近年来推行“反向CFIUS安全审查”的重要一步，旨在对美国在“特定国家”的关键技术领域的对外投资进行监管。该行政令指向性明确，所认定的“特定国家”目前只包括中国，受限的投资领域包括半导体、量子计算和人工智能三大战略新兴领域。

三是通过“长臂管辖”延展数据治理司法权力。美国通过“长臂管辖”扩大国内法域外适用的范围，以满足新形势下跨境调取数据的需要。2018年出台的《澄清境外数据的合法使用法案》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act，CLOUD，即《云法案》），正是加强美国政府获取海外存储数据权力的体现，无论数据是否存储在美国，该法案都赋予美国政府調取存储于他国境内数据的合法权力，为获取他国数据扫清制度性障碍。2019年7月30日，“五眼联盟”在一份声明中表示，科技公司应该在其加密产品和服务中纳入新机制，允许政府有适当的合法权限，能够以可读和可用的格式获取数据。

四是为中国企业量身定制法案。近年来，美国推出系列法律法规，精准打击中国高科技公司，超过1000多家中国公司被列入实体制裁清单。如2019年11月启动的ICT条例、2020年3月12日生效的《安全可信通讯网络法》、2020年6月17日生效的2020年维吾尔人权政策法案、2020年12月18日签署的《外国公司问责法案》、2021年1月5日颁布的第13971号行政令《应对中国公司开发或控制的应用程序和其他软件构成的威胁》等，不断推动针对中国的新规则，特别是《2021年美国创新与竞争法》确立了美在高科技和数字领域全面系统的制华法案。截至2023年10月，共计有1534个中国实体被美国商务部工业与安全局（BIS）以及美国财政部下属的外国资产控制办公室（OFAS）以各类名目列入限制性清单。以TikTok为例，随着TikTok在美国影响力越来越广泛，近年来，TikTok接连遭遇美国白宫、国会、各州及公立大学禁用打压，美国盟友也跟进美国举措，以安全为由对TikTok的使用进行部分限制。

2. 欧盟：以“去风险”为旗号实施贸易防卫手段

2023年4月，欧盟委员会主席冯德莱恩公开表示，有必要减少欧盟对中国的依赖，并强调必须制定一套“连贯的、独特的”对华战略，平衡双边关系，以“经济去风险化”为宗旨。自此开始，欧盟高举“去风险”旗号实施了一系列贸易防卫措施（表1）。

一是供应链“去风险”。2023年6月，欧盟发布《欧洲经济安全战略》，意味着欧盟开始更加明确地从价值观和治理模式的层面上重新审视其战略选择，重构价值链及供应链，旨在减少其对“不可靠国家”的依赖。该战略涉及欧方未来两大政策方向：其一，收紧外国企业在关键领域的直接投资；其二，收紧欧洲企业对外高科技领域投资。10月，欧委会通过一项有关欧盟经济安全关键科技领域的建议书，包括十大关键科技领域清单，率先确定四个对欧洲“经济安全”构成严重威胁的关键技术领域并对其进行风险评估，分别是人工智能、半导体技术、量子计算和生物技术，此份关键技术清单被视为是实施该战略的第一个具体步骤。欧盟所谓的“去风险”口号已得到部分国家回应。2023年7月，德国政府发布了首个“中国战略”，警告德国企业减少对华依赖。

二是对数字平台“强监管”。在数字经济领域，相较于中美，欧盟缺乏大型数字平台企业，但其基于规则制定权的强势地位，力图扩展其数字规则的国际适用范围，扩张“布鲁塞尔效应”。自2016年颁布《通用数据保护条例》（GDPR）以来，欧盟一直推行较为严格的数据保护规则，对数字平台采取“强监管”策略。

近年来，随着反垄断执法的执行力逐渐减弱，欧盟委员会认识到超大型网络平台不再仅仅是商业实体，而更像是连接企业用户和消费者的重要“通道”，因此通过寻求立法强化数字平台反垄断监管。2020年12月15日，欧盟委员会推出了《数字服务法案》（草案）和《数字市场法案》（草案）。《数字市场法案》首次引入“守门人”概念，并使用“事前”手段以强化监管。2023年9月6日，欧盟委员会根据《数字市场法案》首次指定了Alphabet、亚马逊、苹果、字节跳动、Meta和微软六家企业成为“守门人”，共涵盖了22项由这六家企业提供的核心平台服务，其中包括谷歌搜索和浏览器Chrome，苹果浏览器Safari、应用商店App Store和iOS操作系统，字节跳动旗下的TikTok，脸书（Facebook）和微软操作系统Windows PC OS等。

三、美西方打压我国数字

平台企业的影响效应

短期内，美西方的遏制打压抬升数字贸易壁垒、扰乱国际供应链，但从长远看，不仅无法阻止中国数字平台企业的发展，还将对美西方自身产生不容忽视的“反噬”效果。

1. 大幅抬高我数字平台企业“适应性成本”

在美西方滥用打压工具提升各类数字壁垒的背景下，数字平台企业“走出去”的“适应性成本”不断提升。一方面，大型数字平台企业面临分拆重组。2023年3月，12位美国参议员提出了RESTRICT法案，要求美国商务部部长调查来自中国的TikTok、Temu等多个APP。为躲避重点审查，数字平台企业将分拆业务作为未雨绸缪之举。如TikTok在洛杉矶和新加坡设立总部，并把美国用户数据与其母公司字节跳动隔离开来；2023年以来，拼多多加快对Temu业务的分拆，目标在年内实现独立运营，目前Temu已在波士顿设立了总部。另一方面，数字平台企业为保持业务运转，产生大量运营外成本。如在美国的海外布局和上市频频遭受阻挠下，SHEIN在海外开设工厂和总部，并聘请专业游说群体以正常开展业务。

2. 东南亚地区对数字平台实施“强监管”策略

东南亚地区因其人口体量大、电商业发达，是我国跨境电商平台出海的重要地区。但出于保护本土产业需求，部分东南亚国家对海外跨境电商平台采取“封禁”政策。如2023年9月，印尼贸易部发布2023年贸易部长第31号条例，禁止社交媒体作为商品的销售平台。由于印尼的制造业尚处于起步阶段，当地电商企业对数字平台多批量、小单量的生产模式尚不适应，因此印尼政府屡屡出台条例保护本国中小微电商企业。此外，一些国家引入了繁重的个人数据本地化限制，这对开展跨境数字业务的数字平台企业产生了负面影响。如新加坡对于金融信息等均设置了额外限制条件，越南对于“国家秘密”、泰国对于“重大战略性信息”等都明确提出本地化存储的强制要求。

3. 对美西方自身影响呈现“双刃剑”效应

美国正在走一条“技术民族主义道路”，对华进行全方位“数字打压”，主要手段包括限制投资、出口管制以及发布行政令直接干预等，严重破坏国际经贸秩序，或将产生“反噬”效果。美外国投资委员会就曾以威胁“国家安全”为由，否决了数字支付公司蚂蚁金服以12亿美元收购美国汇款公司速汇金国际的交易；前总统特朗普两次出台行政令，试图限制微信、TikTok等在美运营。近期，美国众议院更是单方面通过方案，要求字节跳动剥离对TikTok的控制权，否则TikTok将在美国遭到封禁。当前数字领域的中美两極格局不可忽视，因此在美推行“单边主义”的情况下，美方无力单独为世界提供领导，也无力建立起数字领域和网络领域的全球性规范。但中美在数字产业也存在同质性，美方在数字领域的“封锁”也将减少数字供应链产业分工的效率以及丧失红利。

四、我国数字平台企业

“走出去”面临的多重挑战

近年来，随着平台经济迅猛发展，中国已成为全球数字平台第二大强国，日益崛起的数字新力量已引起其他国家和地区政策制定者的注意，在风险交织的外部环境中“走出去”面临诸多风险挑战。与此同时，数字平台企业规模和版图上“量”的极速扩张缺失了内部监管、合规流程、权益保护等“质”的稳步提升，在“走出去”的过程中还面临诸多磨合阵痛。

（一）外部挑战

1. 各国数字贸易壁垒大幅抬升平台企业“走出去”成本

欧美等主要经济体纷纷采取各类数字贸易监管措施，不断提升数字贸易壁垒，并逐步向“边境后”领域延伸，涵盖外国投资审查、网络安全审查、个人信息保护、平台社会责任、反不正当竞争等方面，导致数字平台企业“走出去”的合规成本大大提升。如美国实施“清洁网络”计划封禁我国APP，印度也以“国家安全”为由禁用我国APP达200多个。

在各国提升数字贸易壁垒的过程中，我国数字平台企业面临市场竞争和地缘政治因素的双重“挤压”。各国的治理思路主要出于以下两方面考虑：一是基于狭隘的“贸易保护主义”。试图保护本国弱势产业，而忽略了国际专业化分工对生产效率的提高，同时也抑制了本国产业的创新动能。如印度为保护本国制造业曾尝试采取的“ICT许可证”政策，要求进口计算机及相关信息通信技术（ICT）产品需要获得许可证，就是对自身作为长期可靠的供应链伙伴能力的损伤。二是基于安全的“双向焦虑”。当前各国对于数字技术发展与信息安全保护之间的平衡尚处于摸索阶段，在难以把握治理尺度时容易采取“一刀切”政策。如美国众议院已起草中国自动驾驶汽车测试涉及国家安全的修正案，或将被纳入后续国防法案。

2. 国际高标准数字规则参与度严重不足

2000年以来，全球涉及数字贸易与电子商务等相关议题的自贸协定将近120个，其中含电子商务/数字贸易专章的超过80个，覆盖了110个国家和地區，而最具代表性的是CPTPP、《美墨加协定》（USMCA），以及新加坡、新西兰、智利之间达成的DEPA等（表2）。以CPTPP等为代表的自贸协定反映了未来国际高标准数字贸易规则走势，我国虽已作为全球数字贸易规模排名前五位的国家，但在各类国际规则的参与度较低且加入进程缓慢。2021年，中国正式宣布申请加入CPTPP和DEPA，2022年8月，DEPA联委会成立中国加入工作组，但目前看，实质性进展不大。

（二）内部挑战

1. 数字平台企业“大而不强”

从头部企业来看，我国数字平台企业“大而不强”特征明显，具体体现为：一方面，整体规模尚不足。2021年，我国前15家平台企业完成营业收入5400亿美元，利润总额为370亿美元，分别仅占美国前15家平台企业营业收入的1/3和利润总额的1/10。另一方面，创新潜能欠缺。专利的地域分布是企业业务拓展情况的重要指标。从我国数字平台企业专利的国际化布局来看，美国企业在本国申请的专利数占47%，在非美国地区的申请专利占53%，其中在世界知识产权组织（WIPO）和中国知识产权局申请的专利数各占10%。而我国企业68%的专利是在国内，在美国和WIPO的专利申请量分别仅占6%和9%。

2. 数字平台企业国际化程度严重滞后

过去20多年来，我国数字平台企业立足国内大市场迅速壮大，但国际业务拓展步伐缓慢。美国数字平台企业充分开拓国际市场，我国数字平台企业则主要以国内市场为主，百度、腾讯、阿里巴巴等互联网平台企业国际业务占比均不足9%，而美国则大多在50%左右（表3）。

由于平台经济独有的规模经济和网络效应特点，导致其“赢家通吃”的现象更为突出，后发的同质竞争者难以获得生存空间，只有先发优势者才拥有占据市场的机会。在美国企业利用先发优势锁定全球用户和市场的情况下，我国企业“先国内，后海外”的发展路线面临巨大困难，只能采取“以低价换取市场”的策略，但又可能重复陷入产业链“低端锁定”的陷阱。以跨境电商为例，美国亚马逊掌握绝对市场优势，中国卖家入驻亚马逊平台或后进入的Temu和SHEIN等，均只能依靠低价抢占低客单价市场。又如东南亚云服务市场，成为中美大型科技公司正面竞争的主战场。美国公司目前在东南亚云计算市场中占据主导地位，中国企业要想在该地区占领份额，将需要提供难以匹敌的价格优势。

3. 业务本地化能力及合规体系建设不足

随着东南亚日渐成为全球数字经济增长的重要动力源，中国数字平台企业纷纷将出海方向瞄准东南亚，但面临数字基础设施滞后、文化差异等诸多本地化难题，导致出海进程多遇阻挠。数字平台企业“走出去”的业务模式大多直接复用国内市场经验，导致业务开展在海外“水土不服”。如部分应用出海仍让用户在APP端直接付费，但在不少东南亚国家，由于缺少在线支付能力生态的构建，该运营模式无法成立。

4. 缺少有效反制美西方科技遏制的法律和政策工具

美国对华采取的政策工具大体可分为三类：一是基于物项的出口管制制度，如EAR、许可证制度、BIS清单等；二是基于对象或行为的经济制裁制度，如OFAC制裁清单等；三是基于意识形态等泛化的法律工具，如《反海外腐败法》《云法案》、CFIUS国家安全审查及《外国公司问责法案》等。虽然我国业已采取部分具有反制效果的措施，如《反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等，但总体而言处于“被动还手”阶段，且反制效果较为间接。我国反制法律法规存在空白，不仅法律框架、法律依据与实施细则尚未出台，更缺乏有效的反制工具。

5. 数字平台企业“走出去”统一服务平台欠缺

我国数字平台企业出海往往“单打独斗”，缺乏“抱团力量”。一方面，部分头部企业“走出去”的成功经验和合规经验难以得到有效共享，导致行业企业不断“试错”，降低行业整体生产效率。在应对各国财税合规政策、币种交易及管理、组织及供应链管理，以及全球化市场竞争等共性问题时，如何借助数字科技和网络平台实现内外高效协同、良性竞争，将潜力转化成生产力，成为数字平台企业出海面临的新挑战。另一方面，在海外面临不合理制裁时势单力薄，缺乏与海外平台或监管机构对等谈判的主体和相应应对能力，在采用司法协调机制时也缺乏统一的抓手和载体。

五、构建数字平台企业“走出去”

安全保障体系的策略抉择

在地缘竞争背景下积极维护我国数字平台企业海外利益，需要从国家经济高质量发展、国家安全特别是国家数字安全角度，制定和实施相关战略并进行顶层设计，研修战略工具和战略措施，并鼓励企业加强合规体系建设，真正提升应对国际竞争的优势。

（一）加快推动数字制度型开放与数字营商环境改革

作为具有巨大数字市场潜力的国家，必须通过开放转化全球化利益。若我国未能在数字领域开放上保持战略主动，美欧等发达经济体极易以“对等原则”对华进行反制。如以“国家安全”（美）、“隐私保护”（欧）为名，限制我国数字企业进入其市场。而一些跨国公司也恐因我国数字市场准入限制，或将相关数据业务转移至其他国家或地区，进而在一定程度上阻滞 “双循环”发展战略。因此，需要更大力度推进数字制度型开放与数字营商环境改革，为数字平台企业发展创造良好的政策和制度环境。

1. 加快构建完善基础性制度建设

为更好统筹发展与安全，须加强数字贸易立法，重点围绕与数字平台企业相关数据跨境流动、数字知识产权等重大问题，完善相关制度建设。

第一，构建完善数据跨境流动制度。数据跨境流动是数字贸易发展的重要基础，也是全球数字贸易治理的新兴议题，要重点围绕数据跨境流动议题，加快国内法律和制度建设，推动国内国际规则融合衔接。一是全面优化数据跨境管理机制。进一步全面细化并落实国家网信办发布的《规范和促进数据跨境流动规定（征求意见稿）》，加快探索数据跨境流动安全评估、数据出境标准合同出境认证、数据保护能力认证、数据流通备份审查、数据跨境流动和交易风险评估等数据出境管理机制。二是探索制定数据跨境流动的“负面清单”制度。率先在自贸试验区（港）等创新地区寻求突破，制定低风险数据跨境流动目录。支持重点领域的数据出境评估认证。根据“数据二十条”指引，探索支持金融、汽车、电子商务、创新研发、国际物流、服务外包、知识产权等应用场景跨境数据便捷高效流动和数据贸易新业态发展。三是构建数据出境的安全信任体系。优先以与东盟有密切经贸联系的自贸试验区为平台，开展跨境数据分级分类、流动机制、流动认证等方面的合作，并在此基础上建立符合自身安全标准、产业利益以及国家战略需求的国际数据流动圈。四是积极参与全球数据跨境流动治理与监管协调。加快与各个国家、地区和国际组织合作，推动关于数据跨境流动的双多边协议的签署和国际规则的制定，更好地参与并促进数据跨境流动多边治理与国际监管协调。

第二，构建完善数字平台数字知识产权制度。增强数字平台中介责任，建立健全适应数字时代发展的知识产权保护具体规则。完善算法、商业方法、NFT数字作品知识产权保护规则，及时修订《著作权法实施条例》等法律法规，逐步明晰对AI生成物的保护标准等。

2. 稳步推进数字贸易制度型开放

深入开展数字贸易规则探索，扩大数字贸易领域的制度型开放。积极对标国际高标准规则，依托自贸试验区、综试区、出口基地、特殊监管区等开展数字贸易规则先行先试，创新监管和服务模式，加快落实数字贸易的“边境后”改革。大力优化数字营商环境。进一步降低数字市场准入门槛，支持外资参与优先开放的领域，推动政府采购、知识产权保护、数据跨境传输等领域的国际规则对接，降低跨国公司双向合规成本，营造公平、公开、透明的数字营商环境。

重点支持自贸试验区（港）数字贸易制度创新发展先行先试。一是积极推动数字贸易示范区在对接国际高标准规则、知识产权保护、数据跨境流动、数据评级与分类监管等方面，进行更大力度的压力测试。二是实施数字市场外资准入负面清单制度。在自贸试验区（港）率先开放大数据中心、云计算服务等。三是探索设立国际离岸数据中心，按照国际协定和法律规定引进境外数据。设立物理隔离的数字特殊监管区域，在自贸试验区（港）设立数据出海节点。优先推进与境外实现工业、商业数据直通，优先给予工业互联网可信专用通道，积极打造数字贸易示范区，培育发展数字贸易的良好生态。

（二）深度参与数字领域国际规则制定与规则融合对接

积极对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等國际高标准经贸规则，为我国数字平台企业海外发展提供规则对接的便利性。支持在电子发票与电子签名、电子传输永久性免关税、数据跨境流动、数字身份认证、数字产品非歧视性待遇、金融科技合作、人工智能、中小企业等领域探索规则融合对接。重点是进一步完善贸易协定中的“平台治理与中介责任规则”。如CPTPP、USMCA等协定对于在网络内容许可和访问、互联网平台（ISP）中介责任、知识产权保护、保证其算法透明性等方面有明确规定，我国应积极探索对接相关规制，进一步明确平台责任，激励平台内部监管，加强平台企业信息披露，维护消费者利益和社会公共利益，构建开放、公平、健康、有利竞争的数字市场秩序。在个人信息保护、数据跨境流动、知识产权保护、国际税收等方面，开展数字平台治理的国际合作，推进联合监管和联合执法。

（三）探索构建中国数字领域的“长臂管辖”制度与司法体系

加快构建我国数字领域的“长臂管辖”制度框架。鉴于我国国内法域外适用的法律体系尚未建立，应完善我国“长臂管辖”制度，制定针对外国长臂数字管辖法律体系及实施细则，强化反制法律工具，灵活运用海外反垄断规制保护合法权益，为我国数字平台企业“走出去”参与国际竞争“保驾护航”。同时，在各国纷纷主张“数据主权”的背景下，特别是美欧等实施“长臂管辖”对传统国际执法协作体系构成冲击的大背景下，应设计符合国家利益和中国企业全球化战略的执法数据调取方案，积极与各国建立双多边的数据执法调取协议，推动建立国际执法协作条件和框架，解决数据管辖冲突。

（四）积极构建支持国际海外服务体系

鼓励打造数字贸易全球产业链生态圈，建设国际化服务生态体系，增强产业链供应链韧性。积极探索在海外成熟市场建立跨境电商海外服务中心，搭建整合企业咨询、市场调研、合规经营、物流配送、知识产权等一系列功能的海外服务网络。如可通过数字海外仓平台开展贸易真实性审核，为跨境、离岸贸易和结算、退税、结汇提供便利化监管与服务，使“9810”贸易走向“阳光清关”。

海外电商平台注册地和经营地均在海外，在国内通常仅有招商团队而没有申诉受理团队，国内企业遇到问题往往难以有效申诉，应积极探索建立境外申诉保障机制，坚定维护国内数字平台企业的正当权益。

（五）鼓励数字平台企业构建海外合规体系，增强应对数字博弈的本领和优势

当前，企业境外投资经营面临的外部环境发生了变化，“走出去”企业要以制度为保障，构建科学化合规管理制度体系。数字平台企业需要相应了解并熟悉相关国家和地区的法律、判例，关注各国立法、司法动态，建立与国际法、国际标准衔接的监管法规和企业规章制度，加强与国际商贸准则的有效接轨，为自身的生产经营活动以及对外投融资、经贸合作提供有利的保障。数字平台企业“走出去”除了遵守合规要求外，还应充分运用法律手段维护自身的合法权益，包括主动起诉、积极参与应诉、寻求替代性纠纷解决方式（Alternative Dispute Resolution，ADR）等法律途径。善用WTO的争端解决机制，使用法律手段合法解决国际争端问题。

面对中美之间的激烈竞争，美国的制裁手段，以及欧盟、日本等发达经济体针对各种关键技术领域加大限制出口等措施，如涉及某些国家滥用出口管制的限制、双反、贸易保护主义等问题，违反世贸规则的，中国应勇于向WTO争端解决机构主动提起诉讼或积极应诉，利用多边机制来解决贸易争端问题，让合规的企业、行业获得应有的权益和保障。这是中国作为成熟的世贸组织成员，充分运用世贸组织的争端解决机制合法、合规地解决国际争端问题的正确打开方式，体现了世贸成员以专业和理性的态度，积极寻求解决问题的方法，积极维护多边主义和捍卫多边贸易体制的要求。因此，数字平台企业“走出去”不应无条件地、被动地接受各国出台的有关不合理、违反国际规则的限制措施，或被动接受一国针对该企业和/或涉及的相关行业的制裁，企业合规应建立在自由贸易、公平竞争的国际规则的前提下。只有通过联合国认可的世贸组织的内部机制解决成员之间违反自由贸易规则的问题，数字平台企业“走出去”的合规建设才有充分的意义以及获得有利保障。

[参考文献]

[1] 国务院发展研究中心企业研究所课题组.数字平台的发展与治理[M].北京：中国发展出版社，2023.

[2] 鲁传颖.全球数字地缘政治的战略态势及其影响[J].当代世界，2023（5）：37-43.

[3] 张茉楠.全球数字贸易竞争格局与中国数字贸易国际合作的战略选择[J].区域经济评论，2022（5）：122-131.

[4 张茉楠.全球数字治理：分歧、挑战及中国对策[J].开放导报，2021（6）：31-37.

[5] 张茉楠.全球数字治理博弈与中国的应对[J].当代世界，2022（3）：28-33.

Constructing a Security System for Digital Platforms to “Going Out”

Zhang Monan， He Xinru

（China Center for International Economic Exchanges， Beijing 100050）

Abstract： With the intensification of international geopolitical conflicts， the escalating rivalry between China and the United States， and the increasingly heated global digital competition， digital platforms， as an important intersection of digital technology and digital rule governance， have become a new focal point in the competition among major powers. With the rapid rise and continuous growth of the scale of digital platform enterprises in China， the western countries led by the United States and some emerging economies have adopted a policy of “strong supervision” on digital platforms under the banner of “pan-national security”， creating barriers to restrict the international development of digital enterprises. This intensified containment and suppression has significantly increased the costs for Chinese digital platform enterprises to expand globally， leading to increasingly greater resistance. At the same time， the development of Chinas digital platform enterprises has bottlenecks such as being “big but not strong”， significantly lagging behind in internationalization， and insufficient capabilities in localizing operations and constructing compliance systems. It is necessary to accelerate the promotion of digital institutional opening-up and digital business environment reform， deeply participate in the formulation and integration of international rules in the digital field， explore the construction of Chinas “long-arm jurisdiction” system and judicial system in the digital field， actively construct a system to support international overseas services， encourage digital platforms to build overseas compliance systems， and make strategic responses， thereby ensuring the safe “going out” and high-quality development of Chinas digital platform enterprises.

Key words： Geographical Competition; Digital Platform; “Going Out”; Digital Trade Barrier

（收稿日期：2024-02-26   責任编辑：罗建邦）