中央力倡行政管理体制改革

要借鉴国外行政管理的有益经验

12月20日下午，中共中央总书记胡锦涛主持了中共中央政治局的第27次集体学习。

是由司法部组织，内容为行政管理体制改革和完善经济法律制度。

授课的两位专家是马怀德和史际春。前者是中国政法大学法学院院长、著名的行政法学专家，而史际春教授则以研究经济法学著称。

在学习结束的讲话上，胡锦涛称，“推进行政管理体制改革是贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的必然要求。”

行政管理体制改革势在必行

马怀德告诉《嘹望东方周刊》，这次政治局学习表明，高层欲将行政活动与经济活动纳入法律轨道的决心是很大的。

这一努力早在两年前已经初见端倪。2003年10月21日，党的十六届三中全会上审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中的第11个部分，内容即为“深化行政管理体制改革，完善经济法律制度”。

2005年10月18日发表的《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中指出，“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。”

这份文件还指明了行政管理体制改革的目标：“继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。”

从十六届三中全会开始，行政管理体制改革就成为本届政治局即将着力解决的重大问题之一。

从十六届三中全会到十六届五中全会，再到此次的政治局集体学习，三年来，高层对行政管理体制改革的强调是一脉相承的，可以预见的是，今后一段时间之内，这一决策将成为中国政治生活中的重大事件之一。

国家行政学院副院长袁曙宏在接受《嘹望东方周刊》采访时认为，这次政治局集体学习的内容确实非常重要，胡锦涛总书记的重要讲话为我国下一步的行政管理体制改革指明了方向。当前我国改革发展正处于关键时期，经济社会生活中的许多深层次矛盾尚未得到根本解决，以政府转型为重点的结构性改革尚未破题。协调利益关系，化解各种矛盾，加快改革发展，迫切要求进一步推进行政管理体制改革，转变政府职能，以提高政府驾驭经济发展、处理各种社会矛盾和建设和谐社会的能力。

袁曙宏说，综合各方面的情况看，目前推进政府自身改革的确实已经成为我国改革进程中多种矛盾的汇集点，成为制约我国改革发展整体进程的一个关键性因素。我国多方面改革之所以难以取得突破性进展，在很大程度上，都与政府改革不到位有直接或者间接联系。

中央党校辛鸣博士认为，从1978年开始的改革开放，至今持续了27年。传统的政府管理体制已经越来越不适应社会主义市场经济发展的需要。“现在的一些地方政府，已经习惯了管理和审批的思维，政府如果不管理，好像就没事情好干，为管理而管理，想方设法增加审批权和管理权。如果政府为管理而管理，是可怕的。”

辛鸣说，从20多年的经验来看，经济建设是政府主要的工作，现在的政府，是经济建设型政府，因为20年多年里已经形成了经济建设需要的那种行政体制。但在这些年里，过去行之有效的一些体制，现在看来已经不适应了。

史际春在他的论文《新发展观与经济法治新发展》中写道：“经济体制改革和社会经济发展离不开法的调整，需将其纳入法治的轨道。”

政府主要功能面临转变

2003年9月15日，温家宝总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的讲话中指出，要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。

2004年2月21日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中，对此再次作了强调。

同年3月8日，温家宝在人大陕西代表团听取意见时又指出：职能转变是我们政府改革的一项重大任务。过去政府管了许多管不了也管不好的事情，这也是人员膨胀、机构庞大、文山会海的根源，更为重要的是它束缚生产力，因此我们要转变政府职能，把应该交给企业、中介机构、市场的事情交出去，政府集中精力抓大事。

同年3月22日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，这份文件中，也强调了行政管理体制改革的重要性：“必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来。”

辛鸣认为，行政管理体制改革的目标很明确，政府的主要功能定位要转变，从经济建设型到公共服务型。现在一些百姓对政府有怨言，找政府办个事情很麻烦，要跑很多部门，要盖几百个章。这种只管理不服务的状态，不适应未来的发展的需要和要求。

辛鸣说，落实行政管理体制改革，就要依法行政，这是和此次集体学习的主题密切相关的。这一主题由法学家来讲，是符合他们的身份意义的。如何把依法行政变成现实，就是要依靠法律。

健全科学决策、民主决策机制

胡锦涛在讲话中提到了行政体制中的“民主”与“监督”两个环节。

他说，要完善行政管理决策机制，坚持实行民主集中制，健全对涉及经济社会发展全局的重大事项决策的协商和协调机制，健全对专业性、技术性较强的重大事项决策的专家论证、技术咨询、决策评估制度，健全对与群众利益密切相关的重大事项决策的公示、听证制度，推进行政管理决策科学化、民主化。

国家行政学院副院长袁曙宏在接受《嘹望东方周刊》采访时表示，行政管理体制改革需要改进管理方式，实行科学民主决策，提高政府行政能力，包括：规范政府行为：加强科学民主决策；减少行政审批；改进和创新管理方式，如创新宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务方式；多用指导性、协议性等非强制性行政行为；扩大公民参与。

一些专家认为，从以往历次行政体制改革来看，源于地方政府经济发展需要、事关干部升迁等的“内发型”改革往往能够取得成效，而源于上级统一部署、缺乏经济和升迁内驱力的“外推型”改革，大都成效不明显，动力逐步衰减，成果难以巩固，其主要原因是缺乏内在动力。

袁曙宏说，因此，要改变过去单纯依赖“外推型”改革的做法，将“内发型”与“外推型”有机结合起来。此外，要建立改革的评价标准和机制。

西方经验与中国特色

胡锦涛在此次学习的讲话中指出，要借鉴国外行政管理的有益经验，拓宽视野，转变观念，创新思路，使行政管理体制改革更加富有成效。

袁曙宏认为，西方发达国家在行政体制改革的过程中，主要有如下成功的经验：建立适合国情的行政管理体制，并根据经济社会的发展变化适时调整；适应经济增长与社会结构变迁的要求，不断转变与完善政府职能，在弱化管制性职能、强化政府社会管理和公共服务职能的基础上，更加注重人力资本投资职能和充分就业职能，依法调整中央与地方关系，减少行政层级，在维护中央政府权威和加强其控制权力的前提下，重视地方分权和地方自治：相继实施了大部制改革和决策与执行分开的改革；在政府行政体制改革与职能转变的过程中，高度重视政府管理方式变革，着眼于提高公共部门质量与效率。

袁曙宏说，当代发达国家公共行政体制改革的经验对我国具有重要的启示。“行政管理体制改革必须遵循行政管理的内在规律，遵循中国的基本国情，同时大胆借鉴国外的成功经验。要结合中国民主政治发展、中国经济与社会发展的国情，探索具有中国特色的公共行政体制。”

史际春在自己的文章里说，“人治和计划经济的传统，使得我们的各项管理总是立足于管，缺乏服务意识，背离了管的本意。于是，由于管而给人民带来不便甚至给社会经济造成损害，却难有人为此承担责任。”史际春认为，“要改变这种状况，从根本上说就是要把管建立在市场和社会自治的基础上。政府不是万能的，它永远不可能在第一时间发现并纠正任何问题。”

辛鸣总结道，“中央政治局的集体学习有很强的表意和示范作用，政治局进行集体学习是学习型政党的一个表现，学习的目的之一是起示范作用。”