中国天然林保护工程的环境善治研究

谭灵芝　冯慧娟

摘要:天然林保护工程涉及到林业资源、水资源、野生动物保护等一系列环境问题,我国现有的天然林保护工程主要是由政府集中管理,这种管理模式易出现不同主体之间利益划分的不一致性,不能从根源上解决天然林保护与保护地经济发展的矛盾,因而呈现出无效化特征。改变现存问题的突破点在于构建基于不同利益主体环境权益的管理制度,让第三方参与天然林管理的环境善治模式,从而实现我国天然林资源保护的可持续性。

关键词:天然林保护;利益主体;环境善治

中图分类号:F326.20文献标识码:A文章编号:1009-9107(2009)06-0044-05

保护和合理利用天然林资源是实现我国林业可持续发展必须关注的重大问题。如何在经济快速增长的同时,保持和改善我国天然林资源基础或提高天然林自然资本存量,是我国天然林资源管理面临的关键性挑战。理论和实践都表明,林业可持续发展,在很大程度上同经济过程中的决策机制以及经济过程中的各种社会和政治力量的运作,特别是与所制定的政策密切相关。[1]

天然林保护工程(以下简称天保工程)的实施对于中国的生态环境和生物多样性保护无疑具有十分重大而深远的意义,作为一项涉及面广、影响范围大的工程,它所产生的影响是十分复杂的。本文的研究对象是处于一个国家干预较为广泛而深刻的市场环境和计划经济思想较为根深蒂固的行业领域,而不是一个纯粹的市场或者说市场经济体制深入的行业领域。由此决定了天保工程相关利益主体是多方面的,即中央政府、地方政府(林区政府)、政策实施的林业企业和企业职工及林区所处周边社区和农民。由于上述的特殊环境,这一政策的实施必然会对有关既得利益集团效用产生影响,造成了政策的相关利益主体间相互博弈,从而影响到政策的执行效果和实施效率。在与天然林管理有关的诸多矛盾上,有两个核心问题值得研究和解决:一个是天然林管理政策中不同利益主体的权利和利益划分,存在着目标不一致的现象,导致相关政策的干预效应不足;另一个是在天然林保护和管理的运作方式上,客观上存在着单方面强调政府行为、强调自上而下的决策和执行方式、忽视经济活动的基本规律以及社会根本需求和民众根本利益的现象,导致天然林保护成了政府的包袱和企业的负担,加深了资源保护和经济发展的对立。

探求天然林资源以及与之相关的各种权益关系的有效和公平配置,将是我国天然林管理制度变革的基础和核心问题,通过政策体系和政策手段的建立和完善促使与天然林资源管理相关的三类主体:政府、企业、公众有效发挥其作用,并协调和制衡其相互关系是保证天然林管理相关权益有效配置、管理制度创新的重要途径。

一、我国天然林保护中各主体利益之间的关系分析

在天然林保护工程中,国家是公权代表,要的是生态;农民是私权代表,要的是生计;地方政府是准公权者,要的是政绩;林管部门是准公权代理者,要的是利益。由于权属不同,收益目标不同,性质不一样,因而在产权交易的“合约”不协调时,必然产生利益上的冲突。1998年的特大洪水是促使中央政府开展天然林保护工程的直接原因。为了改善环境,发挥森林特别是天然林的生态功能,中央政府实施了天然林的禁伐和限伐,大量缩减了木材产量。从经济学的角度来分析,森林,作为一种特殊商品,兼具有经济效用和生态效用,对它进行采伐,利用其木材产品就产生了明显的外部不经济影响。因为木材采伐的经济活动造成了森林生态效用的损失,从而根据个别木材生产企业的边际效益和边际费用所决定的最优木材产量,对该类企业来说收益最大化,但对其他社会成员可能导致享受良好生态环境的权利受损,也就是对其他社会成员收益的损失,因此综合各成员的收益形成的社会总收益就不可能是最大化的。实际上,政府是社会公众利益的代表者和各种政策的提供者,代表社会大众的利益对社会公共事务进行管理,谋求社会大众的福利最大化。[2]但政府也是具有一定组织结构的的部门,各部门受部门认知能力、财政约束等实际客观条件的制约,其决策往往会背离最初的社会大众福利最大化的目标,而是考虑部门预算最大化,从而政府所制定的政策,往往成为各政府部门利益博弈的结果,造成政策无效甚至成为阻碍行业发展的负向政策。[3]对于我国的天然林保护来说,政府是唯一的管理部门,对行业实行单一、单向的管理,由于缺乏必要的竞争以及公众参与的途径受阻,使得对政府的决策监督机制丧失,企业和公众的利益目标与政府的目标可能不一致,其需求难以在政策制定过程中得到反映。

天然林保护是一项典型的正外部性经济活动,国家作为纯生态公共品保护与供给的代理者,要的是天然林保护中的正外部性公共产品——生态保护;农民作为小生产者,其在天然林保护中获得的权益是明确的,即获得林产品的近期和长期的直接经济收益和国家补助的收益,但由此而获得的总收益不一定比传统耕种大,两者之间的差额,引起国家与农民间在实施天然林保护中退耕地使用权上如何安排的冲突。有的地区实施天然林保护政策之后,农民收入明显减少。

在我国天保工程实施过程中,地方政府被设想成与中央政府利益一致的支持合作者,不仅需要给工程区实施单位配套的资金支持,还需要必要的配套政策支持。而根据国家林业局的监测结果却反映出,地方政府的配套资金不能按规划及时下拨,一定程度影响了整个工程的实现效果。[4]

实际上,在针对天然林管理问题而设计和实施的各项政策,特别是相关的环境政策,在保护天然林资源以至增加自然资本存量方面固然发挥了重大作用,但由于这些政策都没能很好的平衡好各主体的利益,造成天保工程难以达到预期效果。此外,由于缺乏对相关政策与管理体制的短期和长期效益的比较与权衡,缺乏对局部利益与全民利益的比较和权衡,使得在存在利益冲突的情况下,特别是地方政府、林管部门和农民更多的考虑自身利益,甚至不惜牺牲国家长远利益。有可能出现借保护天然林资源之名,行破坏天然林之实,借脱贫之名而致贫的现象。天保工程的木材禁伐和限伐政策导致木材产量的下降,导致地方政府的财政收入减少,不仅使地方政府的税、费收入大幅度减少,而且国有林业企业向地方政府上缴的利润也大为减少。木材收入是大多数林区政府财政收入的支柱,调减木材产量对林区地方政府的收入影响极大。四川省有三个地区木材生产是地方财政的主要来源,其中有9个县80%的财政收入与木材生产加工活动有关;有24个县将近50%的财政收入靠木材生产加工。Hyde和Belcher根据西南林区和东北林区的典型调查和测算,这两个林区的县级财政收入会由于调减木材产量而减少1/4以上。从1998年到2000年,木材产量的调减将导致税金、收费减少约70亿元,由于木材税收占林区政府财政收入的份额要远远高于中央政府,所以地方政府的困难要显著大于中央政府。[5]由于天保工程的实施,很多地方的基础设施建设和其他公共物品的提供减少,而很多林业企业担负着地方政府的部分社会服务功能,负担工检司法和文教卫生事业的支出,因木材产量消减,这些社会事业的支出就成为问题。

林业企业木材减产还直接导致地方政府的财政支出增加。第一,木材产量调减后引起的职工下岗,会增加地方政府的安置费用;第二,先前由林业企业承担的林区公、检、法、学校等社会性事业经费,会因为木材产量的调减而转给地方政府,从而增加林区政府的经费支出;第三,天保工程要求地方政府拿出相应比例的配套资金,会增加地方政府的支出。第四,有些地区由于当地森工企业的减产,引起地方金融机构的存款和信贷减少,地方发展可借用资金量减少。在四川省某县发现天保工程后,45个农村信用合作社有15个被关闭或合并。[6]天然林保护工程的实施不仅增加了地方政府的财政困难,而且木材减产引起林业企业的大量下岗职工增加了林区的就业压力,进一步增加了政府安排就业的难度;地方政府面临着更大的挑战是维持林区社会安定和寻找新的支柱产业和新的经济增长点,对地方政府的社会和经济工作都增加了工作难度;天保工程要求地方政府协同管理工程的实施,增加了政府工作的复杂性。[7]

中央政府对天保工程这项功在当代利在千秋的事业表现出巨大的热情,林区地方政府更多地将天保工程作为一项政治任务来完成,最关心的是如何通过天保工程的各种检查验收。中央政府对天保工程不仅投入了巨资,而且资金到位及时。地方政府的热情并没有那么高,它们的配套资金到位率普遍低下。除了上述的困难之外,主要的原因还在于天保工程的实施没有与地方政府的利益、地方政府领导人的任期目标责任制结合起来。地方政府、林管部门是准生态公共品保护与供给的代理者,其追求天然林保护中的正外部生态效益,也追求地方利益和部门利益,所以存在公共权益与地方生态贡献权之间的不平衡。地方政府作为各种政策的直接执行者和环境质量的实际提供者,既要代表中央政府的全社会利益,又要代表本地区的社会利益,但实际上这两部分利益往往出现不一致的情况。由于目前的制度体制不能对地方政府的行为实现有效地监督和约束,在经济发展优先的评价体系和制度安排下,地方政府的行为不仅有可能会偏离中央政府的委托,还有可能会背离广大群众的目标利益。甚至会与地方的企业结成联盟或共谋,成为地方破坏天然林的纵容者和庇护者。虽然现在地方的生态贡献也是一种政绩,但远没有直接发展经济来得快。

在实施天然林保护过程中,由于存在公共物品及无价格产品供应问题,实际上无论是地方政府还是个人都不会在天然林保护方面给与主动的投资。而作为国家代理机构的政府部门并不受利润最大化激励机制驱动,各种保护计划并非按照天然林保护所能获得的最大收益状态来制定,也没有动力追求从天然林资源中创造最大价值,往往忽略天然林发展带来的投资机会。另一方面,过度的集中控制和统一管理忽略了不同利益集团、不同人群在需求方面的多样性,降低了地方社团、企业、个人对天然林保护的积极性,阻碍了多方面力量参与天然林管理工作,也不利于形成全社会保护天然林的氛围。但林业是一种多向利用活动,林业中许多问题实际上都根源于多向利用不同目标之间的矛盾,由企业或者个人参与天然林的管理,必然存在如何从天然林管理中获取收益的问题,私人所有者不会充分考虑天然林的公共物品和无价格产品性质,普遍存在利用过度和投资不足等问题。也就是说,单纯强调政府或个人在天然林保护中的作用都是不够的。

二、环境善治:西方治理环境问题的方式之一

2003年,联合国开发计划署(UNDP)、联合国环境规划署(UNEP)、世界银行和世界资源研究所(WRI)等为环境治理给出了比较权威的定义:如何进行环境决策,谁来决策,这过程叫做环境治理。换言之,环境治理是对自然资源和环境行使的权威,具体包括法律、公共机构(诸如政府机构、村委会等)和使权力具体化的决策过程。[8]因此,环境治理就是环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策,行使权力并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效。环境善治则指政府部门、企业部门和公民社会部门(civilsocietysector)根据一定的治理原则和机制进行更好的环境决策,并力求环境绩效、经济绩效和社会绩效最大化和可持续性,公平和持续地满足生态系统和人类的目标要求。其中三大部门是环境利益所有相关者的集合体,即指环境治理结构(environmentalgovernancestructure)。进一步说,环境治理结构包括治理主体结构、治理机制、治理原则、治理目标、治理绩效等在内的分析框架。换言之,环境善治就是政府、市场和公民社会组织之间的良性互动、合作博弈的过程。其原则在于法治(ruleoflaw)、合法性(legitimacy)、公平性(equity)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、参与性(participation)等等。

环境善治是伴随着世界环境运动不断发展起来的,从20世纪60年代起,实现环境目标的政策先后经历了政府主导的命令与控制时期和基于市场的经济刺激时期,目前强调的是进一步完善政府和企业作用,通过强调公民社会(civilsociety)作用进行环境善治,其实质是信息公开、公众监督和公众参与。而公民社会发挥作用的主要形式就是以民间组织或行业协会的形式发挥作用。在西方发达国家,行业协会是一种普遍存在的社会经济组织,并在市场经济活动中发挥着重要的作用,因此西方国家对于行业协会早已做了大量的理论研究。研究的角度包括:运用博弈论工具对古老的“基尔特”等行业组织的生发衰变进行分析;用Z理论研究中小企业的产业集群;用交易成本理论分析行业协会行为;把行业协会组织视为并列于市场、企业、国家、非正式网络或门阀的第五种经济制度或社会秩序,并一道参与对资本主义经济的治理。[9]

综上分析,由于目前我国对于天然林保护能够产生影响的相关利益方、各行为主体在进行主体利益和整体利益选择博弈时,会形成以每个主体利益为主导的行为选择。出于自身利益进行有限理性决策,彼此之间处于一种相对隔离状态,因此难以发挥合力效应,导致多方不利于行业发展的局面,从而因缺乏有效地具有选择性的激励而无法克服现有的弊端。改变这种局面的有效途径是对现有制度做出新的安排,促使各个利益主体在行业发展中打破自身的利益局限,改变由个体理性导致的集体非理性行为模式,走上群体理性的合作道路。要打破政府单一的管理主体结构,寻求更加能够代表和整合各方利益、对整个天然林资源保护实施有效管理的组织管理结构。在不断完善有效竞争的市场结构和相应管理体制基础上,通过引入其它管理主体,改变现有治理结构,形成在宏观、中观、微观更加合理的多级治理模式。有效整合各相关利益方的利益取向,形成合力效应,使得政策制定能够代表全社会的利益并得到有效执行,保障现有机制能够更加有效地发挥作用,最终形成对于行业的“善治”局面。

三、关于环境善治在我国天然林资源管理中应用的思考

环境善治模式的建立,对于有效整合各利益相关方的行为和改变传统的政府单一的和单向的管理模式可以发挥积极作用[10],能够通过组织管理结构的改变实现对天然林保护的“善治”。但在我国目前的制度和政策背景下,该模式的构建和作用的发挥,需要宏观政府层面管理理念的改变和微观层面认识程度的提高,需要各利益相关方的职责“归位”。森林经营者是天保地区协调发展的主体,是确保协调发展的关键所在。处理好天保地区森林资源保护与社会经济发展之间的关系,要依靠森林经营者(林业企业职工和周边社区农民)的支持和行动。但只有在他们原有的效用保持不变或生计得到基本保障的条件下,不断加强他们的劳动技能和再就业能力,给予职工足够的信心去不断提高他们的福利,才能引导他们注重保护森林资源,这是“经济人”的理性表现所在。

对于林业企业的下岗职工,在对其收入效应损失给予足够补偿的同时,提供更多的技能培训是帮助他们适应新的生活环境,寻找新的就业机会的手段之一。周边社区农户对天然林的依赖程度有较大的不同,应根据不同人群的不同需求有针对性地进行,不能排除周边社区农户对森林资源的管护经营。

要改变林业企业与中央政府之间的博弈,可以设想两种思路。一种按照国有企业改革的思路,实行所有权与经营权的分离,推进国有林业企业“所有权”和经营权的分离改革。将原来国有林业企业的森林资源管理职能分离出来,成立森林资源管理局,代表国家行使森林资源的管理权,对国有森林资源的保护、发展和利用负有全面的管理责任,规划森林管理中的造林育林、管护、采伐等各项作业,将森林经营管理中的各项任务向社会公开招标。让国有林业企业成为真正意义上的企业,自主经营、自负盈亏。林业企业对造林、管护和森林采伐等进行竞标,中标后以承包工程的方式按照合同进行作业并获取工程款。按照这种机制设计,对森工企业而言,是可以有效地避免过去那种重采轻育乃至野蛮采伐现象的产生,同时由于引入了竞争机制而有利于提高效率、降低成本。另外一种思路就是转变现有林业企业为森林资源的经营管理事业单位,根据实际任务多少核定工作人员,由国家按照各项森林经营管理支出预算拨付人员经费和专项行政事业费。森林经营事业单位的各项收入全额上缴财政,实行收支两条线,直接由已有的省市县各级林业主管部门归口管理。这种机制避免了前一种的重复建立管理机构,节省了执政成本。

对于追求收益极大化的林业企业经理和政府来说,为了高效地实施政府的天保政策,需要政府首先明确自己的政策目标,究竟是想尽可能多地保护我国的天然林,下定决心不遗余力地改善我国的生态环境;还是要根据国家当前的国情和依然有限的财力,划定部分天然林区实施禁伐保护,例如划定重点生态区位或有生态需要的地区的天然林实施禁伐,从而达到保护并保障有生态需要地区的天然林发挥其生态功能。因为根据这两种不同的目标,前者需要在保证企业存在的前提下,实施极大化政府的天然林保护目标和措施。这时,考虑将天保工程区的国有林业企业转制为专职于森林资源抚育管护的营林局,实行事业化管理,财政核拨资源管理局人员经费和管护经营经费,实行收支两条线管理。如果是执行后者的目标,在企业保护好国家划定的分在本企业的禁伐天然林后,国家应该允许企业采取各种手段摆脱企业困境,政企分开,林业企业根据市场需求进行独立自主的企业化经营,从而保证国家有限的财力集中保护好了划定的天然林,企业的生存和发展也不需要政府投资。从理论上讲,这两种方法不管哪种,都能达到使国家和企业的经济收益极大化这一相同的结果,都能很好地完成政府的政策目标。

所以,为了协调地方政府与中央政府的政策利益,目标一致,不断建立、补充、完善博弈规则-管理地方政府和相关部门的规章制度非常必要。[11]完善这些规章制度中很重要的是补充、完善各级领导干部政绩考核指标体系,增加有关公共服务能力和目标的指标,诸如生态建设、资源保护类指标,如天然林资源增长的指标;木材调减的指标、公益林建设的指标等等层层分解落实到人,以提高地方干部对生态改善和天然林保护的重视程度。同时,对于地方财政确实有困难的,中央财政应通过转移支付予以适当扶持,或者加大地方政府的举债力度,但最好的替代选择是用生态补偿基金的办法来筹集天然林保护资金,将非林区的地方政府纳入承担天然林保护责任的渠道。[7]

只有积极推动所有利益方都参与天然林的保护工作中去,才能真正实现国家的政策目标,把生态保护的外部收益部分内部化为当地农民或企业的经济利益,当地农民或企业在维持生存有余并有外界援助的情况下,天然林保护政策才能引导农民走上自我积累、自我发展之路,主动参与对天然林资源保护的建设活动。从而真正实现天然林资源的保护,为我国生态环境保护提供一条可借鉴的道路。

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