行政诉讼与行政复议的受案范围浅析

范铁军

内容提要:行政复议与行政诉讼是现代行政体制下,对行政相对人的两种最主要的救济途径。这两种救济程序既并行不悖又相互衔接,相辅相成,缺一不可。然而行政诉讼与行政复议在受案范围方面存在着很大的差异。本文将重点分析行政诉讼与行政复议在受案范围方面的区别和联系。

关键词:行政诉讼 行政复议 受案范围 区别 联系

中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1005-5312(2009)20

行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政案件的范围,即法定的、由法院受理并审判的一定范围内行政案件的权限。行政诉讼的受案范围,对不同的诉讼主体有着不同的意义。对于审判主体人民法院而言,行政诉讼的受案范围意味着人民法院的“审判权限范围”;对于公民、法人或者其他组织而言,则可称为“可起诉范围”;对于行政主体而言,则是“受审查范围”。人民法院受理《行政诉讼法》和其他法律、法规规定的行政案件,对法律或法规没有规定属于受案范围的行政案件,人民法院不予受理。

受案范围是行政诉讼中的一个重要问题,但《行政诉讼法》仅在第十一条、第十二条作了比较概括的规定。因此,在审判实践中,受案范围方面的问题出现得比较多,而且,行政案件少立案、少起诉的症结很大程度在于没有好好把握受案范围,对其认识不足。2000年3月10日,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》进一步明确了行政诉讼的受案范围,具体如下:行政处罚行为、行政强制措施行为、侵犯法定经营自主权行为、不予许可行为、侵犯人身权、财产权的其他具体行政行为、不履行保护人身权、财产权法定职责行为、没有依法发给抚恤金行为、违法要求履行义务行为。

行政复议的受案范围有:认为符合法定条件,申请司法行政机关办理颁发资格证书、执业证、许可证手续,司法行政机关拒绝办理或者在法定期限内没有依法办理;对司法行政机关作出警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停止执业、吊销执业证等行政处罚决定不服的;认为符合法定条件,申请司法行政机关办理审批、审核、公告、登记的有关事项,司法行政机关不予上报申办材料、拒绝办理或者法定期限内没有依法办理的;认为符合法定条件,申请司法行政机关注册执业证,司法行政机关未出示书面通知说明理由,注册执业证期满六个月内不予注册的;认为符合条件,申请司法行政机关参加资格考试,司法行政机关没有依法办理的;认为司法行政机关违法收费或者违法要求履行义务的;对司法行政机关作出的撤销、变更或者维护公证机构关于公证书的决定不服的;对司法行政机关作出的关于行政赔偿、刑事赔偿决定不服的;认为司法行政机关作出的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

不过,两者也有冲突之处,冲突渊于两种制度的性质和监督不同。行政复议制度是行政机关内部自我纠错、自我约束机制。一般来讲,上级行政机关有权审查下级机关的一切行为,包括具体行政行为和抽象行政行为,而且既可以审查其合法性,也可以审查其合理性。而行政诉讼,由于受行政权和司法权界限的制约,其对行政行为的审查必然限于一定范围之内,而且要小于行政复议的范围,从而产生二者在受案范围上的冲突和差异。

首先,《行政复议法》第6条列举了11项可申请复议的事项,比本包含了所有侵犯相对人合法权益的具体行政行为,远超出了行政诉讼的受案范围。问题在于《行政诉讼法》中没有明确列举的而可以申请复议的事项能否提起行政诉讼?

笔者认为主要有三方面:其一是有关行政许可及行政审批、行政登记的相关事项,《行政诉讼法》中仅概括为对没有依法颁发许可证或执照的可以提起诉讼,我的理解是《行政复议法》把这一点具体化了,应属于行政诉讼的受案范围。其二是行政机关作出的确权案件,《行政复议法》作了列举,这类案件,根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》的规定,属于行政诉讼的受案范围。其三是《行政复议法》列举的有关侵犯受教育权、获得社会保障权等申请复议,这在《行政诉讼法》中没有提到。不过这些案件同样是由具体行政行为引起的,符合《行政诉讼法》第2条的规定,也是可以提起行政诉讼的。

此外,《行政复议法》第7条对行政复议机关能审查的抽象行政行为作了列举,而人民法院对这些行为无权受理,这就在行政复议与行政诉讼的受案范围上失去了衔接。其次,终局裁决行为的增多,使更多的行政行为不受司法审查的监督,削弱了司法监督的力度,缩小了司法监督的范围。在对行政行为的监督上,行政复议与行政诉讼在受案范围方面出现了断层。

最后,关于行政机关对民事纠纷作出的处理行为。《行政复议法》第8条第2款规定:“不服行政机关对民事案件作出的调解或其他处理,依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》中没对行政处理作出规定,《若干解释》第1条第2款第3项规定:“调解行为以及法律规定的仲裁行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而行政机关又有职责对某些民事纠纷作出处理。

行政机关在处理民事纠纷时主要采取:行政调解、行政仲裁、行政裁决,前两种很明显不属于行政复议和行政诉讼的受案范围,而行政裁决行为,很显然是不能再申请复议,可提起诉讼,但诉讼的性质又是不确定的,在行政复议与行政诉讼在受案范围上又产生了冲突,这些冲突都有待国家立法及司法机关进一步解决和释明。

总之行政诉讼与行政复议作为两种现代行政体制下的救济途径,两者在很多方面既有联系又有区别,两者相辅相成,缺一不可,只是两者之间的冲突还有待国家立法进一步解决。