高速公路建设征地中政府的角色与责任

卢 毅， 邓小华， 王礼志， 黄建华

(1.长沙理工大学 交通运输工程学院，湖南，长沙 410076； 2.广东省交通集团，广东，广州 510101)

建设高速公路对提高通达速度，降低交易成本，缩短物流周期等有显著作用。我国高速公路发展速度很快，现已达5万公里，但从总体看，高速公路网的规模、密度和运输能力依然不能满足国民经济与社会的快速发展的需要，新的制约“瓶颈”已经显现。目前，加快高速公路建设事业的发展仍是政府的重要任务之一。高速公路与土地有高度相关性，四车道高速公路每公里占地超过100亩，高速公路两侧控制用地超过高速公路本身用地，高速公路过去和将来一定时期都是我国建设用地的大户。许多年以来，我国高速公路建设一直沿用土地公有制条件下的低成本征地模式，这种模式一方面极大地促进了高速公路的发展，但在另一方面，也引发了滥用征地权、忽视失地农民利益、农民阻工及集体上访事件增多等问题，甚至导致了社会稳定问题。高速公路建设征地问题成为社会关注的焦点问题之一。近年来，加之国家和各地方政府出台了一系列严格用地的政策和措施，高速公路征地的难度和成本骤然增加，高速公路建设的可持续发展面临严峻挑战。

政府在高速公路征地过程中充当极其重要和特殊的角色，关系到高速公路征地的实效，关系到农民利益的保护和土地利用的效率，也直接关系到高速公路建设的进度和成本。对高速公路建设征用土地中遇到的问题及其引发的各种社会矛盾进行分析，不难发现政府在行政过程中出现责任缺失或越位，不作为或作为不科学，都会大大增加高速公路建设征地的复杂性、成本及时间，容易激化社会矛盾，影响高速公路建设的进程和高速公路建设企业的可持续发展。因此，有必要对高速公路征地中政府的角色和责任进行研究。

一、土地征用的本质和高速公路的特性要求

(一)土地征用的本质

我国实行的是土地社会主义公有制，国家和集体是土地的所有权主体，任何单位和个人对土地只享有土地的使用权，而不能享有土地所有权。土地是农业最重要最基础的生产要素，现行国家相关法规都规定农村土地属于农民集体所有，城市土地属于国家所有。农民集体土地产权，实质是农民拥有土地的使用权、收益权和让渡权，是一种有限产权，农民个体并不拥有土地的所有权。

我国《宪法》第10条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。最新的《中华人民共和国土地管理法》规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用》。同时还规定了补偿的标准[1]。

土地是一种特殊的公共资源。公共资源是特定社会条件下，能够满足作为共同体的人类的生存、享受、社会发展等共同需要的各种资源和条件的总和。公共资源的使用具有竞争性和非排他性，即一方面当一个人使用公共资源会减少其他人对公共资源的享用；另一方面任何人使用公共资源未必需要付费。由此会导致开发利用公共资源时的市场机制的失灵，决定了政府介入提供公共服务的必然性。

土地征用的法律依据和公共资源的性质揭示了土地征用的本质：土地征用是国家为了公共目的和公共利益而强制取得其他民事主体的土地并给予补偿的一种行为。征地实践中需要从土地征用的本质出发把握两点基本认识：一是国家为了社会公共利益的需要，依据法律批准的程序和权限，将土地由农民集体所有变为国家所有，由农民集体使用变为国家为公益目的而使用，土地的所有权和使用权在国家和农民集体之间发生转移。二是国家要对所失土地的农民集体给予合理的补偿，农民集体依法享有所失土地的收益权。

(二) 高速公路的特性与建设征地要求

(1)公益性要求政府统一征地

高速公路是一种具有公益性的基础设施，其受益范围不仅有车辆用户，还有全社会各个领域；其公益性主要表现在服务对象的共用性和服务效益的社会性。政府支持投资建设高速公路的主要目的不在于取得直接的经济效益，而在于获得社会效益，为提高人民生活水平和加快经济社会发展创造条件，高速公路建设取得的是国家利益。为保证国家利益的实现，高速公路公益性用地只能以土地征收的方式强制取得。所有权征收是政府的行政征收行为，具有强制性特点，与市场的自愿性原则相悖，故而不宜采用一般意义上的市场交易方式，而是“一种特殊的土地市场交易活动”。尽管如此，高速公路土地征收必须以合理的补偿为原则，其中土地补偿价格应参考土地使用权市场交易价格制定。

(2)投资的专有性要求政府给予足够的征地资金或征地政策支持

高速公路又是一种投资专用性很强的基础设施，只能为居民和经济生产提供运输服务，投资规模大、沉淀成本高、回收慢、且建立在大量的土地河流山脉等国家依法拥有的自然资源之上。与一般意义的投资产品不同，高速公路的投资专用性和高沉淀成本使的私人投资受到限制，需要政府给予足够的资金或政策支持。因此，高速公路建设用地应该得到政府的征地资金或征地政策的支持。

(3)网络性要求政府采取统一的征地政策和措施

高速公路还是一种不可分的网络性极强的基础设施，要求大规模建设，各高速公路相互衔接成网，并与其他交通方式相互衔接，才能发挥高速公路的整体功能和效益[2]。高速公路建设呈现出线状和网状的工程建设特点，其用地要求与一般的点状和片状工程用地要求不同。高速公路的征地模式必须适应高速公路的网络性要求，中央与地方、地方与地方之间必须协调配合。这需要政府采取统一的征地政策和措施。

二、高速公路征地中政府角色的定位分析

(一)高速公路征地中政府的角色

我国土地征用的本质和高速公路特性决定了土地征用的制度制定者与最终实施者是政府，在高速公路征地中必须有政府的强力支持。本文同意多数专家认可的(表1)依据公益性和非公益性来对征地模式实行不同方向的改革[3]。不管是收费还贷型高速公路还是收费经营性高速公路，其资产所有权都属于国家，其用地都是是公益性用地。政府在高速公路征地过程中承担着土地征用的决策者、执行者、监督者和服务者等四种社会角色。

表1 征地模式改革的基本框架

(1)决策者角色

政府在高速公路建设过程中，应按照国家政策积极完善土地出让、流转和高速公路征地报批的相关制度安排，制定高速公路发展土地规划、征地的宏观调控政策、用地技术标准，规范土地市场，制定合理科学的补偿价格标准，优化高速公路用地土地资源配置。

(2)执行者角色

我国土地征用的本质和征地模式决定了政府是高速公路征地的主体。在高速公路征地过程中政府承担相关政策的执行和落实，征地任务主要由政府承担。

(3)监督者角色

政府在高速公路征地中最关键也是最需要强化的是监督者的角色，政府需要监督高速公路征地用地过程中土地资源利用的合理性、有效性、节约性、集约性和利益分配的平衡性。在高速公路征地乃至用地的整个过程中，政府对征地规划、报批、补偿金发放、社会保障提供、使用权流转、产权评估等各环节，都有必要建立全程反馈监控机制和奖惩机制。

(4)服务者角色

以建设服务型政府为导向，各级地方政府在高速公路征地的整个过程中，应该对高速公路建设单位、村集体、农民个体提供全方位的公共服务。

(二) 高速公路征地相关利益者关系中的政府角色

利益相关者分析成为社会、经济、管理等领域中比较流行的研究分析工具，特别在分析解决冲突管理方面的问题作用明显。利益相关者指极有可能受协议中的某项干预活动(无论是积极或消极)影响的或者指那些会影响到这项干预结果的人、群体和单位[4]。高速公路征地相关利益者主要是：地方政府、建设单位、村集体和农民(图1)。

图1 高速公路征地中各利益主体

(1)高速公路建设单位

只有国家具有为实现公共利益依法征用集体所有土地的权利，在高速公路征地中直接需要土地的是高速公路建设单位。高速公路征地中会像土地流转市场垄断一样，存在灰色地带(巨大寻租市场)，征地不但是高速公路建设单位实现公共利益的基础，也同样是创造自身利益的基础。高速公路建设单位现实中热衷于高速公路项目开发，以寻求在高速公路建设中获益，这种利益趋向决定高速公路建设单位积极致力于寻求政府“准租”，通过政府部门压低土地补偿价格的可能性，在一定程度会损害政府的公信力和农民的利益。

(2)地方政府

高速公路征地的根本目的理论上应该是促进公共利益，促进社会经济的发展，但现实中与地方政府的利益紧密相关，利益在一定程度决定行政行为。为地方利益、个人政绩、个人政治资本、个人利益等影响高速公路政府征地行为，结果往往是一定程度牺牲农村集体、农民或建设单位利益。政府征地的成本主要是给予被征人的补偿，补偿机制决定行政机制，高速公路征地补偿费与被征地预期价值或协议无关，政府期望其征地成本低廉，这为用地效率低下提供了条件。

(3)村集体和农民

我国政社合一的体制废除以后，农村集体土地所有权的代表究竟是谁，在现有立法和实际中并不十分明确，没有一个代表农村集体土地所有权的乡村农民集体的组织或机构。按照规定，对土地收益补偿的主要成分是对农民的征地补偿费，应该占到土地收益总额的68.6%,即70%以上，但乡镇、村、组、农民间缺乏可操作的合理科学的分配方案，导致农民所得很少。在高速公路征地过程中，在作为谈判对象的政府或者从政府手中购买了土地使用权的高速公路建设单位面前，农村集体和农民一般是处于弱势地位，他们的谈判能力严重不对称。特别是在政府的公权力缺乏充分的制约时期，政治创租及倾斜的制度设计更容易对村集体和农民产生不公正的问题。

(三)高速公路征地中因政府角色情况引发的问题

在高速公路征地复杂的利益相关者关系架构中，其目前的高速公路征地现实中因政府角色情况存在如下主要问题：

(1)政府角色错位，农民利益受到侵害

政府是高速公路征用土地的主体不是高速公路征地中土地交易的主体，但在现实中，地方政府常常成为土地交易的主体。农村土地的所有权归属于农民集体而不是国家，在土地转让市场中农民集体才应该是土地交易的主体。同时，农村集体土地所有权主体地位的不明确或者说是虚置，给权利在高速公路征地的寻租创造了条件。高速公路征地补偿标准低，且高速公路征地补偿分配情况与国家关于土地用途转变增值的土地收益分配情况基本一样，地方政府大约占60～70%，村级集体经济组织占25～30%，农民只占5～10%。

(2)政府角色淡化，高速公路建设单位征地成本大增

现今一些同等级的高速公路建设项目用地成本是以往用地成本的10倍以上，用地成本在整个高速公路建设成本中已约合1/3，高速公路建设单位建设用地成本大幅增加，其通行费标准、交通流量、经营期并没增加，且高速公路正在往经济不发达地区发展，项目投资效益较以往的项目投资效益低，高速公路建设项目的经济效益受到极大侵害，收费还贷型和经营性高速公路项目都难以为继，严重影响了投资高速公路的积极性和高速公路建设单位的可持续发展。依现有的投资体制，高速公路的投资和管理主体是省管的大型企业集团和有关部门，按现有的高速公路征地模式的补偿机制，大幅增加的用地成本压力完全落在了建设单位身上，建设单位提供足够的一次补偿难以实现。一般地方政府没有对高速公路投资，但收获土地升值收益和营业税，并没有负起失地农民群众长期的保障责任。

(3)政府角色缺位，高速公路建设单位征地报批难

国家《土地法》实施后，各地各部门也相继出台了一系列用地管理政策和制度，过去高速公路习惯于边用地边办理手续的做法已行不通，现在严格的用地报批程序要求不允许未批先用，否则属违法用地，可对责任单位和责任人进行严厉处罚，包括立案查处。一方面政府要求加快高速公路建设速度，另一方面要求建设单位严格按程序办事，而程序种类、步骤、内容等繁多，涉及面广，如涉及的村庄、村民多，只要任何一方对征地补偿有异议拒绝在征地协议书上签字，就无法完成基础材料的组织，影响整个全线项目资料的上报审批。有人做过测算，如果一切顺利，理想状况下，完成高速公路征地程序审批需要3个月，而现实情况是许多高速公路项目的征地手续需要化2年以上时间，严重影响建设进度及增加建设成本。

目前具有“中国特色”的高速公路征地模式混淆了“公益性用地”和“非公益性”用地在原则方面的区别，将西方征地理论僵硬地引入高速公路征地模式设置中，用于“非公益性”用地的方法对待高速公路公益性的征地，过度、过多使高速公路建设用地单位与农民集体上发生直接的法律联系，政府在高速公路征地中“隐身”幕后，只起居间“仲裁人”作用，一旦被征地农民集体与高速公路建设用地者就用地事宜发生纠纷，政府好避免在纠纷中直接承担责任，这种制度模式设计，减轻了政府机构的压力，也使政府对提高高速公路征地效率精简和科学合理规定高速公路征地程序失去了动力，同时也为政府官员以不作为的方式规避公共服务职责提供了一个合法的借口。

(4)政府角色冲突，高速公路征地工作缺少监督

在我国现行的土地征用模式下，地方政府在高速公路征地过程中，地方政府经常处于执行者与执行者的角色冲突之中，地方政府既是高速公路征地的执行者，有事监督者和处罚者。这种既是运动员又是裁判者的角色冲突，使高速公路征地工作缺少实质的监督，反映在具体问题上是高速公路征地的效率、公平、成本、补偿等都缺少监督。

三、高速公路征地中政府的责任

与高速公路发展形势相适应与在征地中政府的角色相对应，政府一方面要加大高速公路征地的力度提高效率，另一方面政府作为公共利益实现的最大承担者应充分体现维护社会公平的责任，高速公路征地中政府的利益应与公众的利益一致，征地的最终目的应该是为了社会经济公正、合理、有序的发展。高速公路征地中政府的责任具体有：

(一)保障高速公路发展相关规划的如期实现

高速公路的建设与发展对国家社会经济的发展和安全具有战略意义，在国民经济发展中具有先导性的基础作用，对经济的拉动效果明显。一定时期政府组织制定和批准实施的高速公路建设发展规划、高速公路用地规划等高速公路发展的相关规划，是社会经济发展规划实现的基础性规划，许多高速公路建设项目是政府的重点建设工程，在时间和任务完成方面有很高的要求。 高速公路的公益性、投资专有性、网络性等特点要求政府承担高速公路建设征地的主要责任，政府有责任组织落实和实现，应采取科学、合理、有效的高速公路征地措施保障高速公路的建设发展需要。

(二)保障粮食安全与生态环境安全

我国的基本国情却是用占世界7%的耕地养活占世界22%的人口，人均耕地面积不足世界人均的43%。有关资料预计，1999～2010年，耕地减少面积至少1.07亿公顷，近3 000万农民将失去赖以生存的土地。在此严峻的用地形势下，国家出台了最严格的土地用地政策，提出了坚守18亿亩耕地红线的目标。高速公路是征地大户，征地的主要对象是农村集体土地，其中多是农用地。高速公路征地还具有外部性，一些高速公路邻近的农用地受高速公路带来的整体性破坏、污染、农用基础设施的完整性受损等问题，影响其农用功能的发挥，却得不到补偿。农用地具有基本生产功能，还具有明显的社会效益和生态效益。高速公路征地后，改变了沿途土地的用途和风貌，极易破坏生态环境。因此，尽量消除和减少高速公路征地对国家粮食安全与生态环境造成的影响的责任需要各级政府落实。

(三)保证土地资源的节约集约利用

在社会经济现代化的进程中，农村集体所有的土地越来越成为稀缺的资源。节约集约用地是高速公路和土地资源可持续发展不可缺少的条件和要求。政府应该规范高速公路征地的具体行政行为，建立高速公路节约集约用地的激励和约束机制，保证高速公路征地中土地资源利用合理性、有效性和利益分配的平衡性。国家保障土地节约集约可持续开发利用的基本方针，需要各级地方政府坚持科学发展观的同时在高速公路征地中予以落实，始终珍惜每一寸土地。

(四)保障农民的各项合法权益

高速公路征地涉及到农民的各种切身利益。在一定意义上土地是农民的命根子，失地农民失去的不仅是土地，还包括其经济、政治和社会等一系列的权利和利益。农民在高速公路征地中是弱势群体，政府作为社会公平和正义的维护者，理所当然地在高速公路征地中要保护农民，使其生活水平不致因失地而下降，长远生计有保障。高速公路征地合理、合法，切实保护集体所有者和农民个体的权益是地方政府的基本责任[5]。

四、高速公路征地中政府应加强的工作

政府在高速公路征地过程中的角色定位及其利益关系的处置直接影响到政府行为的合法性、土地资源的合理有效利用和高速公路建设任务如期完成、高速公路事业可持续发展等问题。为使高速公路征地过程合法化、合理化和规范化，保证农民获得合理补偿，保持建设单位投资建设高速公路的积极性，保证高速公路的可持续发展，政府应秉持公平、效率的高速公路征地原则，工作重点在于强化与高速公路有关的公共政策的决策功能，主动承担责任，发挥四种角色的作用，正确协调执行者与监督者的关系，提供公共服务职能。具体应加强的工作有：

(一)决策者方面

(1)确定高速公路公路建设征地的公益性质，对高速公路公益性征地的范围标准以法规予以明确，在高速公路征地过程中将地方政府的征用权限定于公共范围内，防止土地征用权的滥用。

(2)建立高速公路节约集约用地的长效机制。政府要通过组织制定高速公路发展规划、高速公路用地规划、高速公路征地程序、高速公路建设先行用地管理办法，高速公路征地土地环境保护办法、高速公路节约集约用地技术标准、高速公路节约集约用地评价指标体系等，同时建立高速公路节约集约征地用地以及耕地环境保护的激励机制，把节约集约用地和保护耕地等内容纳入地方政府的绩效考核指标体系中，做到用计划、有步骤、依法依规、节约集约进行高速公路征地，保护土地的同时保证高速公路建设进度。

(3)建立高速公路建设征地的社会调节机制。通过社会调节机制把对公共事务的决策从封闭的政府内部决策转向开放的政府外部决策——政务公开基础上的社会公众参与与公共决策。这是一种祛除现行高速公路建设征地制度的痼疾，防止和制止不必要的政府征地行为发生、使高速公路建设政府征地行为更合于理性、更合于社会公共利益实现的有效机制。

(二)执行者方面

(1)切实将政府法定为高速公路用地的征收者。改变目前高速公路建设单位用地者与被征地农民集体在法律上直接的利益联系，把政府与被征地农民集体作为高速公路征地中最基本的关系范畴，政府为法律上的高速公路建设用地的征收者，由政府依据法定程序实施高速公路用地征收行为，依据法定标准直接对被征地农民集体实施补偿安置。高速公路建设征地的目的为实现“公共利益”，充分发挥政府在征地中实现整体效益、实质公平、分配正义的不可替代的作用。这种征地模式的理论基础是我国土地所有权领域没有私有化制度，农民集体对土地并不拥有完整的民法上的财产所有权——私权，农民集体对土地并不享有完全的“市场化利益”，而是一种在用途管制下的用益权，因而不能对抗政府的强制征收。高速公路所有开发建设活动需要使用集体土地的都必须依法征为国有一并纳入土地有形市场，再由国家以资助性价格出让或划拨给高速公路建设单位。

(2)建立区域性的高速公路征地补偿特别基金。高速公路建设用地只能依国家以资助性价格出让或划拨得到，同时又要保障失地农民群众的长期利益，应建立区域性高速公路征地地特别基金，由非赢利机构的管理委员会管理，用于失地群众的补偿安置费、社会保险投入、失地群众的教育和培训、资助高速公路建设征地监督和失地问题的研究等，以使失地群众实际得到的补偿安置费用和综合利益有步骤地得到整体性提高。

高速公路征地特别基金主要由地方人民政府土地管理部门统筹安排，政府是高速公路建设后土地升值的直接获益方，可从每年收取的土地出让金中提取相当比例划入该基金。该基金的一部分亦可来源于政府获得高速公路经营营业税，还可来源于政府在经营包括高速公路在内的收费公路的一定比例的提成[6]。

(3)建立区域性的统一的相对公平的高速公路征地补偿标准体系。高速公路建设政府征地补偿安置标准确定的原则应是仍按土地的原有用途进行补偿，但这种补偿允许存在区域和用途上的差别。不能按农地转用后的土地用途予以补偿，也不能按以国家征地后的出让价作为补偿的标准，原因是目前土地制度下，把高速公路投资所形成的土地增值完全分配给被征地的农民集体名下，意味着进行不公平的超额补偿。

高速公路建设政府征地补偿安置标准确定的目标是失地农民群众的生存保障并适当考虑和顾及其今后的发展。无论集体土地所有权还是农民土地承包经营权及宅基地的使用权，在我国从法律上讲都不是真正意义的民事财产权，更多的是具有生存权的属性，是国家提供给农民集体或个体的一种生存保障的权利。因而高速公路建设政府征地补偿就不仅仅是对失地农民土地财产所受损害的补偿，政府征地使以往的保障失去平衡，就必须建立新的保障机制来平衡。对失地农民群众而言，由于其知识、见识、理性的局限性，对失地农民群众的提供生存保障并适当考虑和顾及其今后的发展比单纯的土地财产补偿显得更为重要。

制定整体提高区域统一的补偿安置标准。在高速公路建设政府征地中“不与民争利”，即政府不应仅仅考虑财政收入的增加或减少，更不能以财政目标来整体性侵犯农民的共同利益。政府多关注农民的普遍性利益，使高速公路建设政府征地后划拨与出让两种供地方式补偿安置标准的统一；并实现城乡、工农利益的平衡协调。要使同一区域不论因那条那段何种经营方式的高速公路征地而失地的农民群众都能以大致相当的标准得到补偿安置费用。

(三)监督者方面

(1)建立独立监督和申诉机构。在高速公路建设征地中强化政府功能、突出政府作用的同时，一定要建立防止政府行为受个人利益和集团利益影响，导致寻租、腐败、权利滥用与政府征地行为的共生。地方政府存在征地——储地——出让的巨大利益动机，有实施为卖而买的征地行为和过度剥夺农民集体利益的可能。因此应建立高速公路建设征地的社会调节机制、独立监督和申诉机构来实现对政府行为的限制，这也是征地政府主导型模式的重要内容。

为协调政府征地者与农民集体被征地者间的关系，保证两者间的利益均衡，有必要建立一个独立中介性的高速公路征地监管和申诉机构，对征地单价协商、征地数量核定、征地款支付等过程监管，并对其中的问题独立评估，据法律法规给出处理意见。

(2)加强高速公路征地中地方政府的内部监督与外部监督。在高速公路征地监督方面提高人民代表大会和司法部门的地位，发挥人大和司法对地方政府高速公路征地行为的监督作用；加强新闻媒体的监督；提高农民维权意识和能力；建立明确的高速公路征地责任制与责任追究制，规定高速公路征地的责任主体、责任内容、责任范围，对责任事故人予以严格追究。提高高速公路征地滥用职权和失职的成本风险，加大高速公路征地违法案件的查处力度。

(四)服务者方面

(1)简化征地报批程序及环节，提高高速公路征地人员素质。采取措施简化征地报批程序及环节，提高高速公路征地人员素质。如实行高速公路征地的无纸化办公，利用计算机网络系统进行远程报批；将基本内容基本相同的“两个听证会”合并为“一个听证会”；将内容基本一致的“两个公告”合并为“一个公告”；将征地听证告知书与征地预公告合二为一。定期对各级政府从事高速公路征地报批的人员进行培训，强化业务人员的专业素质，提高业务人员制作、整理、审查高速公路征地材料的质量。

(2)为农民提供高速公路征地的政策法规咨询信息公开服务，同时加强对高速公路征地的公益性的宣传。

(3)引导农民集体和农民个体合理使用补偿收益，加强农民劳动就业指导和培训。集体土地对农民是保障性生产资料，政府应引导农民集体和农民个体合理使用补偿收益。要广开渠道促进失地农民的就业，建立健全农民再就业培训机制。政府可引导农民将土地补偿收益用于再就业和就业能力的提高，这是农民自身生计得到长期保障的根本。

五、结语

征地是建设与发展高速公路的关键性问题，关系到“三农”和整个社会的稳定问题。政府是高速公路征地的执行主体，负有土地征用规划、调控、实施、管理、监督和服务的责任。解决当前高速公路征地中出现的征地难，建设单位征地成本高、补偿不合理等问题，有赖于政府切实履行相应的职责，其作用不可替代。

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