国家最高检察机关侦查职能比较研究

魏腊云

(浙江财经学院 法学院，浙江 杭州 310018)

一、英美法系国家最高检察机关的侦查职能

1. 英国皇家总检察署的侦查职能

在现代检察制度未建立之前，英国警察机关集侦查、起诉职权于一身，并且在刑事侦查中享有较大的自由裁量权，有权决定是否对其侦查后的案件起诉，也有权以警告方式结案(主要针对未成年人犯罪、轻罪等)。警察的权力比较集中，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验”。[1]以至警察在侦查犯罪中的腐败现象仍然层出不穷，难以实现法治的公平正义。为了避免警察国家的出现，英国逐渐建立了现代的检察制度，实现侦查权与起诉权的分离：普通刑事案件的刑事侦查职能由警察局行使，公诉权集中由检察机关行使。但皇家检察署没有直接侦查的权力，也不能指挥或取代警方进行侦查，检察官可以并应当提前介入有关案件的侦查活动，但只能对警方的侦查给予司法建议或指导。在英格兰和威尔士的犯罪侦查主要由警察负责，苏格兰的犯罪侦查由地方检察官负责，日常检察工作是在检察官的一般监督下授权给警察完成的，在侦查犯罪方面，警察局长应当服从检察官依法作出的适当决定。英国的皇家检察署没有侦查犯罪的权力，一般不参与侦查。可以说，英国的侦查权配置采取的是由警察机关进行侦查、检察机关一般不参与侦查的模式。

但是，皇家总检察长作为调查庭法律顾问，要发挥指导作用，就必须彻底查明公众对政府官员或其他名人的行为的怀疑，从某种意义上来说，这是总检察长特定的侦查职权。皇家总检察署拥有独特的职权，即总检察署必须履行经济犯罪侦查职能，这一职能主要由严重欺诈局——皇家总检察署的下属机构来承担。

1986年，皇家严重欺诈案件对策委员会建议成立一个新的机构，独立地负责侦查并起诉重大复杂的诈骗犯罪案件。1987年5月15日，英国议会通过《1987年刑事审判法》，批准成立严重欺诈局。依据该法，1988年4月6日，英国正式建立了总检察长领导下的严重欺诈局(简称SFO) (The Serious Fraud Office)，成为英国总检察署第二大机构，该机构直接向议会负责并报告工作。严重欺诈局在总检察长的领导下，其主要职责有：负责调查和起诉英格兰和威尔士、北爱尔兰最重大疑难的诈骗案件，有权直接立案侦查涉嫌500万英镑以上的重大复杂欺诈案件，并坚决阻止和威慑这样的欺诈，严重欺诈局调查重大疑难欺诈案件，是行使职务犯罪侦查职能的体现。监督国家公职人员在法律范围内从事公职活动是严重欺诈局的重要职能，如果国家公职人员利用自己的职务进行贪污受贿、敲诈勒索、欺骗获取财产等严重违法犯罪活动，损害王室财产和利益，一旦被举报或者被发现，严重欺诈局有权要求任何与商业欺诈案件有关的公民或企业提供相关信息、文件和资料，也有权进入相关机构调查或者说是主动进行侦查等。自严重欺诈局成立开展工作以来，在侦查严重欺诈案件方面取得了卓有成效的业绩：“从1988年4月6日成立到1996年4月5日的8年间，共立案侦查500万英磅以上的案件582件，并对其中的154案335人提起公诉，211名被告人被判有罪，定罪率为63%。从1991到1996年的5年间，挽回经济损失211亿英磅。”[2]

2. 美国联邦检察机关的侦查职能

美国的侦查权主要由警察和法律授权的其他机构行使，检察机关只对很少一部分案件享有自行侦查权，检察机关享有自行侦查权的案件包括：白领犯罪、警察或政府腐败案件等一些不适合于由警察进行侦查的案件。[3]联邦检察机关也只负责对违反联邦法律的重大刑事犯罪案件包括颠覆联邦的活动等进行调查或侦查。实际上，在美国，刑事案件主要由联邦政府的各种调查机构和各州政府的警察机关进行侦查，各州地方警察机关侦查违反州法律的刑事案件。

尽管美国学者对检察官究竟有无侦查的权力这一问题的认识还存在分歧，尚未达成共识，但人们的通常理解是，如制定法无特别规定，则检察官应有侦查的权利，但无侦查的义务。[4]并且，由于负责案件起诉准备的检察官有权对侦查案件的警察进行指挥和发布命令。因此，联邦检察官主要通过参与侦查实现对侦查的指挥。参与侦查的实现途径包括：“一是通过介入参与侦查，即所有联邦的侦查机关管辖的案件，都要通过联邦检察官向治安法官申请逮捕、搜查等令状，为此，侦查机关必须随时向检察官告知有关案件的情况。二是通过参加联合侦查小组参与侦查。联邦司法系统管辖的案件，往往由联邦调查局、有关的侦查机构和地方警察组成部分联合调查组进行侦查。在这种联合调查中，通常都有联邦检察官参加并担任协调。三是通过检察机关的侦查员参与侦查。在美国联邦系统，检察机关通常都有自己的侦查员，负责协助联邦检察官对刑事案件进行补充性调查。”[5]若检察官决定亲自侦查时，其侦查工作并不受到任何拘束或限制。由美国总检察长任命的独立检察官则有权对参议员、众议员、政府高级官员，甚至对总统涉嫌违法、违宪问题进行调查或侦查。联邦检察官“直接侦查特别重大的贪污案、行贿受贿案、警察腐败、白领犯罪等案”[6]，自从1975年联邦司法部在当时检察总长李维(Edward levi)宣布此后将把调查公务员贪污当成政府首要目标时，并率先在联邦成立廉政处，此后联邦检察官几乎已经将肃贪变成他们执行检察工作的首要目标之一。

司法部作为美国最高检察机关，司法部长即总检察长有权调动与指挥全国的联邦调查局及其分支机构的活动。美国联邦调查局(FBI)作为美国司法部的重要组成机构，于1908年成立，原名司法部调查局，1924年改为现名。它原是美国司法部下属的主要为执法收集情报的部门。近年来权力有所扩大，主要负责美国国内的反间谍侦查和对违反联邦法律的重大刑事案件包括颠覆活动案件的侦查工作，同时还对涉及国家安全、税收方面的刑事案件进行侦查、调查恐怖活动、间谍活动。2002年5月30日，美国政府宣布取消对联邦调查局原定的一些限制，扩大这个机构在国内调查和监视公众的权力，以进一步防范和打击恐怖活动。根据政府新的授权，联邦调查局特工可以对国内任何因特网站、图书馆、教堂、公众集会甚至政治组织进行监视。同时，联邦调查局在国内的各分支机构可以不必经过总部同意就启动有关调查程序，调查犯罪团伙、恐怖活动、间谍活动等。自“9·11”事件以来，联邦调查局的调查权力再次扩大，十分频繁地以签发“国家安全公函”的方式调查美国居民和外来访客的电话、电子邮件和金融记录，尽管这些调查对于反恐十分重要，但其中有部分调查通过不当的渠道获取美国居民的个人信息。因此遭到很多人的质疑，美国联邦总检察长(司法部长)冈萨雷斯也承认联邦调查局的这种做法是错误的。

二、大陆法系国家最高检察机关的侦查职能

根据法国刑事诉讼法，侦查权主要由司法警察、检察官和预审法官行使。《法国刑事诉讼法典》第20条规定，司法警察以及在其监督之下所指的司法警察警员，依共和国检察官的指令，或者依职权，进行初步调查。检察官在初步侦查阶段除了亲自实施或领导司法警察实施上述侦查活动之外，有权签发拘传票和拘留证，拘传或拘留犯罪嫌疑人并进行讯问。侦查权力配置如下：司法警察警官和检察官享有初步侦查权，检察官有指挥司法警察、警官的权力，司法警察在检察官的领导、指挥下进行侦查，预审法官则在正式侦查程序中起主导作用。《法国刑事诉讼法典》第54条第一款规定：“在发生现行一切重罪的情况下，得到通知的司法警察警官应立即报告共和国检察官，即该前往重罪现场，进行一切必要的勘验。”第68条规定：“共和国检察官亲临现场，即告停止司法警察警官对案件的管辖权力。在此场合，共和国检察官完成本章规定的司法警察的所有行为。共和国检察官亦可指令司法警察警官继续进行办案活动。”可见，法国的侦查权配置具有独特之处：在发生重罪的情况下，首先由司法警察进行初步侦查，并告知检察官，检察官在得到司法警察的通知后，检察官可以亲临现场进行初步侦查，如若亲临现场，司法警察的管辖权力即告终止，由检察官继续初步侦查，在初步侦查的基础之上，若检察官决定提起公诉，则由预审法官展开正式侦查，但预审法官的正式侦查必须以检察官《提起公诉意见书》为前提和根据。正式侦查程序由预审法官主导，这是法国侦查权配置的特点。共和国检察官在《提起公诉意见书》中，以及在侦查的任何阶段，以《补充公诉意见书》，要求预审法官采取其认为有利于查明事实真相的一切行动以及采取一切必要的安全保障措施。为此目的，共和国检察官须调阅案卷，但应在24小时之内予以归还。如果预审法官不按共和国检察官的意见采取行动，除第137条第二款所指情况外，应当在这种要求提出一日之内做出说明理由的裁定。这些规定表明，法国检察官在初期的侦查中有权独立进行侦查，也有权指挥警察侦查，而在正式的侦查程序中，预审法官的侦查活动以共和国检察官的《提起公诉意见书》为前提和根据，并且检察官有权要求预审法官采取必要的侦查措施。

2. 德国联邦总检察院的侦查职能

德国检察机关对一切刑事案件都有侦查权，指挥整个侦查程序。根据德国《刑事诉讼法》第160条第一款，只要获得有关可能存在犯罪行为的信息，检察机关有权进行侦查，并且其权限受到较小限制。在具体实施侦查时，检察机关几乎可以实施所有的发现案件事实及实现国家刑罚权的必要措施。同时，根据《刑事诉讼法》第161条规定，“为了前款所称目的，检察院可以要求所有的公共部门提供情况，并且要么自行，要么通过警察机构及官员进行任何种类的侦查，警察机构部门及官员负有接受检察院的请求、委托的义务”。检察官在侦查中指挥警察收集证据和进行专门调查活动，同时，德国《法院组织法》第152条第一款规定，“检察院的附属官员负有执行地区检察院以及上级检察院的命令，而且各州的法律也都规定了哪类警察是检察院的附属官员，几乎所有的有经验的警察除高级官员外都是检察院的附属官员”。可见，德国的侦查权只由检察机关享有，检察机关指挥整个侦查程序，司法警察并不享有侦查权，它不是独立的侦查机关，只是检察机关的辅助机关，从而形成了侦查权配置的独特的德国模式。

根据《德国刑事诉讼法》第142a条第1项第上段规定，“联邦检察总长对危害国家安全的犯罪及恐怖分子暴力犯罪之侦查有优先管辖权”。德国联邦检察机关对严重刑事犯罪包括对危害国家安全的刑事犯罪依然要履行侦查的职能。联邦最高检察院只负责危害国家安全的犯罪、毒品犯罪、税收方面的犯罪等少数特定犯罪的侦查工作，其他案件完全由州检察院及其下属的地方检察院负责。联邦总检察院行使其侦查严重职务犯罪职能，必须对案情进行充分的侦查，在侦查中不仅要考虑不利于犯罪嫌疑人的证据，而且也要收集有利于犯罪嫌疑人的证据。“在案件审查起诉阶段，检察官不仅是指控被告的公诉人，而且是国家法律统一正确实施的保护者，检察官负有全面收集证据，包括收集证明被告人有罪和无罪两方面的证据的义务。法律要求检察官遵守客观中立原则而不是对抗被告人。因而有人认为在检察机关与被告人关系上，检察机关是中立机构”。[7]如果所收集到的证据已经足以证明职务犯罪确已实施，全部侦查结果确定符合法定起诉条件，联邦总检察院即可以决定起诉。

三、中国最高检察机关在指挥和监督侦查中的职责

根据中国有关法律规定，侦查权由公安机关和检察机关共同行使。检察机关负责职务犯罪的侦查，一般刑事案件的侦查由公安机关负责，但人民检察院可以指挥和监督公安机关的侦查，主要体现在侦查机关(机构)提请批准逮捕的犯罪嫌疑人的案件行使审查批捕权，对侦查机关(机构)侦查终结的案件，行使审查起诉权，对于侦查机关(机构)的侦查活动是否合法进行监督。人民检察院可以要求侦查机关(机构)提供法庭审判所必需的证据材料。人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回侦查机关(机构)补充侦查，也可以自行侦查。

我国的检察机关系统内部结构呈“金字塔”型，最高人民检察院具有基层人民检察院的职责。《刑事诉讼法》第八十三条规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”第十八条规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。” 我国检察机关享有对法定案件的自行侦查权，包括：(1)贪污贿赂案件、国家工作人员的渎职案件、国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等侵犯公民人身权利和民主权利的案件；(2)国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接立案受理的，经省级以上人民检察院决定，可以由检察机关立案侦查。

最高人民检察院在指挥和监督职务犯罪侦查中的职责包括：(1)对全国性重大贪污贿赂案件直接立案侦查、协助侦查或参与侦查及指导侦查。具体负责指导全国检察机关办理贪污贿赂、挪用公款、巨额财产来源不明、隐瞒境外存款、私分国有资产、私分罚没财物等犯罪案件侦查、预审工作；参与侦查重大贪污贿赂等犯罪案件；直接立案侦查全国性重大贪污贿赂等犯罪案件；组织、协调、指挥重特大贪污贿赂等犯罪案件的侦查；负责重特大贪污贿赂等犯罪案件的侦查协作。(2)对全国性重大渎职侵权犯罪案件案件直接立案侦查、指导侦查和协助侦查。具体负责对全国检察机关办理国家机关工作人员渎职犯罪和国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪等案件的侦查、预审工作的指导；参与重大渎职侵权犯罪案件的侦查；直接立案侦查全国性重大渎职侵权犯罪案件；组织、协调、指挥跨省市的重特大渎职侵权犯罪案件的侦查以及个案协查工作。(3)直接参与或组织协调检察机关直接受理的、在全国有影响的铁路运输重大案件的侦查。

我国最高人民检察院之所以被赋予职务犯罪侦查的权力，既是我国职务犯罪监督的重要传统，也是我国宪政体制的必然要求。最高人民检察院职务犯罪侦查主要是对一些重大渎职侵权犯罪案件、重大贪污贿赂案件的立案侦查职务犯罪的主体结构要么是行政机关的高级官员，要么是审判机关的高级官员，其中国家高级行政官员占有很大比例，但如果由审判机关主动对职务犯罪进行侦查和追究不仅违背了“不告不理”的原则，而且无法实现对审判人员贪赃枉法、枉法裁判等职务犯罪行为的有效监督；如果依然由公安机关对国家公务人员的职务犯罪进行侦查，那么有可能以行政处分代替刑事制裁，要求负有职务犯罪侦查权的单位必须具有超脱于行政权、审判权的独立地位，因此，法律将职务犯罪侦查权赋予独立于审判机关和行政机关之外的国家法律监督机关——检察机关，实现以独立的法律监督权监督制约行政权、审判权，保障行政权、审判权的行使不偏离法治的轨道。职务犯罪侦查对象的特殊性也决定了职务犯罪侦查监督具有明显的法律监督属性和功能。

在这一运行逻辑框架内，原有的一元管理主体——政府，需要主动构建平台，扶持社会力量参与分享公共权力和公共资源。那么政府主动出让权力和资源并扶持社会力量的驱动性究竟是什么？当前政府急需扶持社会力量的原因在于有大量公共事务和公共服务的最优提供者并不是政府，政府有意愿要减压。另外随着公民参与意识的增强和参与渠道的扩大，个体公民由于所享受的公共服务还有优化的空间，也有参与集体行动、承接权力的意愿。从政府的角度分析，需不需要扶持社会力量、何时扶持社会力量取决于政府对公民参与集体行为意愿的强弱以及集体行为所展现的组织化程度。笔者认为当前对社会主义制度下公民集体行为的组织性可做以下模式分析，具体见表1。

四、国家最高检察机关侦查职能的异同

(一)国家最高检察机关侦查职责功能的相同之处

尽管各国最高检察机关在在侦查活动中的地位不同，对侦查重大职务犯罪的的权限不同，但一点是相同的，那就是国家最高检察机关的侦查不同于侦查机关的侦查，国家最高检察机关的侦查是对实施法律的监督，对全国性的重大职务犯罪的侦查具有法律监督的属性和功能。

国家最高检察机关对职务犯罪进行侦查具有法律监督的属性和功能。职务犯罪行为，就是执行法律和适用法律过程中发生的严重亵渎职责的破坏法律正确实施的行为。重大职务犯罪是干部利用自己的职权实施职务犯罪是破坏法律实施的最严重犯罪之一，重大职务犯罪会因犯罪主体的特定身份和影响力而产生极坏的影响，会成为诱发其他重大刑事犯罪的直接原因，使其丧失在公民心目中的威信，法律信仰遭到破坏，从而危害国家法治统治的根基，理应成为法律监督的重点。对执行法律和适用法律中的违法情况进行检查监督，保障法律正确统一实施正是法律监督的关键所在。从这个意义上说，最高人民检察院的职务犯罪侦查具有法律监督的属性和功能。

国家最高检察机关对职务犯罪侦查是进行法律监督的重要环节。从法律监督运行的内在机理看，法律监督是通过对法律实施和法律遵守过程中出现的严重违反法律的行为进行追究或者督促纠正来实现法制统一和维护法律正确实施的。只有被监督对象的违法犯罪事实被发现和证实，检察机关才有可能启动法律监督程序，即发现和证实违法犯罪是法律监督的前提条件。国家最高检察机关，负有维护国家法律秩序的统一、监督法律正确实施的职责，监督职务犯罪是法律监督的重要任务。最高人民检察院通过主动积极侦查收集职务犯罪证据，通过追究职务犯罪人员相应法律责任，实现法律的公平正义。对国家重大贪污贿赂、重大渎职侵权职务犯罪行为进行侦查，要通过调查收集犯罪证据，依据掌握的各种证据证实职务犯罪是否发生，保障法律公正实施。最高人民检察院对全国性重大贪污贿赂和重大渎职侵权职务犯罪侦查权在最高人民检察院全部法律监督活动中具有后盾作用，也是实现法律监督功能的重要手段。

(二)国家最高检察机关侦查职能的差异

(1)各国侦查权的配置存在差异，国家最高检察机关在侦查活动中的地位不同。英美法系国家侦查权的配置模式是检警分开型，普通检察机关不行使侦查权，但国家最高检察机关设立专门的机构直接行使侦查权。在英国，皇家检察署没有侦查权，检察官不能自行侦查，但皇家总检察署下设的严重欺诈局却对国家公职人员的职务犯罪、尤其是严重欺诈犯罪(500万英镑以上)都享有直接立案侦查权。在美国，地方检察机关系统虽然没有侦查职能，作为美国最高检察机关的司法部的联邦调查局则直接负责对违反联邦刑法的重大案件进行侦查。大陆法系侦查权的配置模式是检警合一型，普通检察机关行使侦查权，并指挥和和监督法官或警察进行侦查，国家最高检察机关对危害国家安全的犯罪及恐怖分子暴力犯罪的侦查有优先管辖权。法国的侦查权设置比较特殊，侦查权主要由预审法官行使，而不是由警察行使，警察和检察官只有在初步调查中享有侦查权，但预审法官进行侦查必须以检察官提起的“公诉意见书”为前提和根据，并且检察官有权要求预审法官采取必要的侦查措施，从这种意义上说，检察官负有指挥和监督侦查的职责。德国联邦检察院不仅指挥警察进行侦查，而且负责侦查危害国家安全的犯罪、毒品犯罪、税收方面的犯罪。中国的侦查权配置模式与大陆法系国家一致，由公安机关与检察机关共同行使，中国最高人民检察院还对贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪及其他严重侵犯公民权利的犯罪进行立案侦查。我国法律明确规定了：最高人民检察院对公安机关的侦查进行监督。侦查机关并不具有侦查权的独占权，侦查机关与警察机关或其他机构共同负责侦查犯罪，侦查权由警察和检察官、或警察与法官共同行使。国家最高检察机关在侦查活动中处于主导地位，要么就是自行侦查，要么指挥和监督其他国家机关侦查。

(2)国家最高检察机关享有重大职务犯罪侦查的权限不同。英国法系国家的法律明确规定国家最高检察机关对严重职务犯罪行为自行侦查，大陆法系国家最高检察机关则对职务犯罪行为是否具有侦查权无明确的法律规定，不过这些国家最高检察机关对职务犯罪行为有优先管辖权，因此不能排除它们可以行使侦查权，中国最高检察机关的法律则明确规定对全国性严重职务犯罪和全国性重大贪污贿赂犯罪有自行侦查权。检察官的职务犯罪侦查为国际立法所确认。联合国《关于检察官作用的准则》第十五条明文规定：“检察官应适当注意对公职人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化，滥用权力，严重侵犯人权，国际法公认的其他罪行的起诉，和依照法律授权或当地管理对这种罪行的调查。”

五、完善最高人民检察院侦查职能的思考

尽管各国最高检察机关的侦查职能有差异，但侦查职能的属性和功能是一致的。从差异中我们可以看出我国最高人民检察院侦查监督的一些薄弱之处。应完善最高人民检察院侦查职能，建议最高人民检察院全国性复杂疑难刑事案件的侦查监督程序中应引入“提前介入”程序。

最高人民检察院对全国性重大渎职侵权犯罪享有自行侦查权，但在指导和监督全国检察机关办理有关刑事案件的侦查中，没有设置相应地提前介入监督程序，而只是规定了一些事后监督的程序。《刑事诉讼法》第87条规定“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”为了更好地监督侦查，最高人民检察院应有权提前介入侦查。提前介入侦查是检察机关实施侦查监督的重要程序，无论大陆法系国家还是英美法系国家，都有关于法官、检察官直接介入侦查程序的规定。

对一些全国性重大刑事案件，最高人民检察院在公安机关提请批捕和移送起诉之前即提前介入侦查活动，是完善法律监督程序的重点。很多国家都推行检察机关提前介入侦查这种做法，目的是为了更有效地防止违法侦查，保障公民的合法权利，这也是法律监督程序中应该注意的问题。我们可以把最高人民检察院提前介入刑事案件的范围限定在：(1)全国性重大恶性案件，包括杀人、抢劫、强奸案件等；(2)涉及面广，侦查取证困难的全国性重大疑难复杂案件，包括涉黑涉恶案件、犯罪集团案件、经济犯罪案件等。以上这些案件如果最高人民检察院认为有必要可以提前介入。

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